CE - Auto interlocutorio 11001032400020240022700 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Medio de control de nulidad Núm. único de radicación: 11001032400020240022700

Demandante: Andrés Felipe Arroyave Montoya y otros

Demandado: Superintendencia de Sociedades1

Asunto: Resuelve una solicitud de medida cautelar

AUTO INTERLOCUTORIO

Este Despacho procede a resolver sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado , expedido por la Superintendencia de Sociedades.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación.

I. ANTECEDENTES

Demanda

1. Andrés Felipe Arroyave Montoya y otros2, en adelante la parte demandante, presentaron demanda3 contra la Superintendencia de Sociedades, en adelante la parte

1 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 2 Andrés Felipe Roncancio Bedoya, Lady Juliana Guevara Flórez y Jhonatan Darío Arroyave Montoya. 3 En nombre propio.2

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandada, en ejercicio del medio de control de nulidad 4, para que se declare la nulidad del siguiente aparte de la Circular Externa 100 -00014 de 2021 5 “[…] Esta circular se refiere a la segunda etapa de la Intervención Estatal, esto es, al proceso de intervención judicial, y pretende unificar e implementar directrices que faciliten y esclarezcan la gestión de los procesos judiciales de intervención, prin cipalmente en relación con la labor que desempeña el auxiliar de la justicia designado en el cargo de agente interventor […]”, expedida por el Superintendente de Sociedades.

Solicitud de medida cautelar

2. La parte demandante solicitó, como medida cautelar, “[…] la suspensión de la CIRCULAR EXTERNA 100-00014 DE 2021 […]6”.

Procedimiento de la solicitud de medida cautelar

3. Este Despacho, mediante auto de 15 de octubre de 20 247, ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar, de conformidad con lo previsto en el artículo 233 de la Ley 1437 de 2011.

4. La Superintendencia de Sociedades, mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sección Primera8, el 29 de octubre de 2024, realizó su pronunciamiento.

II. CONSIDERACIONES

5. Este Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y el desarrollo

II. CONSIDERACIONES

5. Este Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y el desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo; y iv) el análisis del caso concreto.

4 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 5Dirigida a “[…] Agentes interventores y demás sujetos procesales de la etapa judicial de la Intervención Estatal […]”. 6 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 7 Cfr. índice núm. 14 de Samai. 8 Cfr. índice núm. 22 de Samai.3

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Competencia

6. Vistos: i) el artículo 1259 de la Ley 1437, sobre la expedición de las providencias; ii) el numeral 1.° del artículo 149 10 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en única instancia; y iii) el numeral 1.° del artículo 13 11 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201912, sobre distribución de los procesos entre las secciones: este Despacho es competente para resolver la solicitud del asunto.

Problema jurídico

de 12 de marzo de 201912, sobre distribución de los procesos entre las secciones: este Despacho es competente para resolver la solicitud del asunto.

Problema jurídico

7. De acuerdo con la solicitud de la medida cautelar y el pronunciamiento sobre la misma, el problema jurídico consiste en determinar si el acto acusado vulnera o no normas de carácter superior y, en consecuencia, si se subsume dentro de los supuestos f ácticos previstos en los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437, para decretar o no la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto indicado en la solicitud13.

Marco normativo y el desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos

8. Vistos los artículos: i) 229 de la Ley 1437, sobre la procedencia de las medidas cautelares; ii) 230 ibidem, referente al contenido y el alcance de las medidas cautelares; y iii) 231 ibidem, que regula los requisitos para decretar las medidas cautelares.

9. De conformidad con lo previsto en la Ley 1437, para decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, cuando esta se fundamente en la violación de las disposiciones superiores que se invoquen, bien sea en la demanda o en escrito separado, necesariamente se le impone al juez un deber de análisis de las

9 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[...] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras

9 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[...] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [...]”. 10 Modificado por el artículo 24 de la Ley 2080. 11 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo número 434 de 2024, “por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 12 Reglamento interno del Consejo de Estado. 13 Cfr. índice núm. 2 de Samai.4

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normas, en confrontación directa con el acto demandado o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, sin que ello constituya un prejuzgamiento.

10. Con el fin de verificar los requisitos previstos para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, la Sección Primera de esta Corporación, mediante auto de 19 de junio de 2020 14, consideró que el legislador dividió el artículo 231 de la Ley 1437 en tres partes: la primera, hace referencia a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional

Primera de esta Corporación, mediante auto de 19 de junio de 2020 14, consideró que el legislador dividió el artículo 231 de la Ley 1437 en tres partes: la primera, hace referencia a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad; la segunda, a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y la tercera, se refiere a los requisitos para decretar otros tipos de medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, como son las de carácter preventivo, conservativo y anticipativo.

11. Asimismo, la Sección consideró que, cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris porque en un Estado Social de Derecho estos elementos siempre concurren cuando se trata de la transgresión del ordenamiento jurídico por las autoridades públicas15.

12. En este orden, en la Sección Primera de esta Corporación, sobre la exigencia de argumentar en forma expresa y concreta la petición de suspensión provisional,

consideró:

“[...] el despacho ha explicado que para la prosperidad de la suspensión provisional debe indicarse de manera precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado, así como expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la

debe indicarse de manera precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado, así como expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida cautelar [...]16”.

14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 26 de junio de 2020; C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; núm. único de radicación 11001032400020160029500. 15 Ibidem. Criterio reiterado por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 24 de febrero de 2022; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; núm. único de radicación 11001032400020210042100. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; Auto de 9 de septiembre de 2024; C.P. Oswaldo Giraldo López; núm. único de radicación 11001-0328-000-2023-00163-00.5

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13. Asimismo, la Sección Primera, sobre la carga argumentativa para sustentar la

solicitud de medida cautelar, consideró que:

“[…] En el caso sub examine, se advierte que la parte demandante, en un acápite del libelo introductorio, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado; no obstante, en dicho escrito no se invocaron las normas que

libelo introductorio, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado; no obstante, en dicho escrito no se invocaron las normas que se consideraban infringidas y que sustentaban la medida cautelar, así como tampoco se solicitó que se tuviera como fundamento de dicha medida, los argumentos expuestos en la demanda [...]”.

[...]

“[...] Como se observa del texto transcrito, el apoderado judicial de la parte demandante se limitó a señalar los perjuicios que se le causarían al Fondo Nacional del Café al no decretarse la medida cautelar solicitada, pero se insiste, no precisó las norm as que consideraba infringidas, ni se remitió a la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda […]”.

[…]

“[…] Además, dado el principio de justicia rogada que rige a esta jurisdicción, no es posible tener como fundamento de la solicitud de medida cautelar los cargos de nulidad expuestos en la demanda, porque, se reitera, ello no fue solicitado por la demandan te [...]17”.

14. Conforme a la normativa indicada supra, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

Análisis del caso concreto

15. De conformidad con l os marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra y atendiendo a la solicitud de medida cautelar presentada por la parte demandante, este Despacho procederá a llevar a cabo el análisis propuesto en el problema jurídico para determinar si se cumplió con la carga argumentativa mínima que exige la ley para estudiar y decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y, en consecuencia, si se subsume dentro de

problema jurídico para determinar si se cumplió con la carga argumentativa mínima que exige la ley para estudiar y decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y, en consecuencia, si se subsume dentro de los supuestos fácticos previstos en los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437, para

17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; Auto de 9 de agosto de 2024; C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes; núm. único de radicación: 05001-23-33-000-2024-00454-01.6

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decretar o no la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto indicado en la solicitud18.

16. A continuación, se transcribe un aparte de la solicitud de medida cautelar:

“[…] Respetuosamente solicitamos lo siguiente:

SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR. Declarar con fines cautelares la suspensión de la CIRCULAR EXTERNA 100-00014 DE 2021, EXPEDIDA A Agentes interventores y demás sujetos procesales de la etapa judicial de la Intervención Estatal.

El artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contempla dentro de los requisitos para decretar la medida cautelar, que la vulneración de la norma “surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas

Administrativo contempla dentro de los requisitos para decretar la medida cautelar, que la vulneración de la norma “surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.” A nuestro juicio, el concepto de violación demuestra la infracción de las normas citadas como violadas. La superintendencia de sociedades desconoció el precedente y con ello los principios de legalidad y de cosa juzgada. […]”19”.

Pronunciamiento de la Superintendencia de Sociedades

17. La Superintendencia de Sociedades se opuso a la solicitud de medida cautelar,

en los siguientes términos:

18. Manifestó que “[…] en la demanda se guardó silencio respecto de la necesidad de la práctica de la medida cautelar, esto es, la urgencia de retirar los efectos del acto administrativo demandado mientras se surte el trámite del proceso y se adopta la decisión de fondo respecto de la nulidad impetrada […]”.

19. Advirtió que “[…] el incumplimiento de la carga argumentativa en torno a la procedencia de la medida cautelar, impide al Magistrado Ponente hacer pronunciamiento alguno sobre el particular con base en los argumentos expuestos en el concepto de la violación, toda vez que con ello se estaría arrogando la competencia de la Sala […]”.

20. Precisó que “[…] no habría lugar a suspender provisionalmente la Circular Externa […] pues carece de fundamento la aseveración de que el acto administrativo

18 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 19 Cfr. índice núm. 2 de Samai.7

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18 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 19 Cfr. índice núm. 2 de Samai.7

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandado trasgrede el precedente jurisprudencial sentado por la Corte Constitucional […] y los “elementos hermenéuticos aplicables frente a terceros” […]”.

21. Este Despacho observa que la parte demandante, en el escrito de demanda, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado y, en dicho acápite, no se advierte: i) la invocación de las normas que se consideran violadas por el acto acusado; ii) un análisis del acto acusado y su confrontación con las normas superiores; y iii) que haya alguna remisión a la demanda para el estudio de dicha solicitud.

22. Al respecto, la Sección Primera de esta Corporación ha considerado que los temas sometidos a su jurisdicción son de carácter rogado 20, comoquiera que existe una relación ineludible entre esta exigencia y el principio dispositivo que implica que la parte demandante en el proceso contencioso administrativo tiene el deber de presentar los argumentos fácticos y legales que justifiquen, en este caso, la sol icitud de una medida cautelar de suspensión provisional.

23. Asimismo, es preciso indicar que esta Sección ha considerado que: “[…] para la prosperidad de la suspensión provisional, deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto

23. Asimismo, es preciso indicar que esta Sección ha considerado que: “[…] para la prosperidad de la suspensión provisional, deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el ef ecto solicitar simplemente el decreto de la medida, sin explicar cuál es la razón normativa para que se acceda a ello […]21.

24. De acuerdo con lo expuesto anteriormente, este Despacho considera que no se encuentran acreditados los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado y, por consiguiente, la solicitud carece de carga argumentativa.

20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Providencia de 12 de junio de 2014,

C. P. María Elizabeth García González. radicación núm.: 25000 -23-24-000-2005-00434-01 y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera, Providencia de 21 de junio de 2018. C. P.: Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm. 05001-23-31-000-2006-93419-01. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de sala de 18 de abril de 2024, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicación núm. 25000 -2341-000-2020-00718-01;Consejo de Estado, Sala de lo

Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 13 de agosto de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm.11001 -03-24-000-2020-00342-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 21 de octubre de 2013, C.P. Guillermo Vargas Ayala, rad icación núm.11001-03-24-0002012-00317-00.8

Radicación: 11001032400020240022700

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Conclusión

25. Este Despacho, atendiendo a que, en el caso sub examine, la solicitud de medida cautelar no se subsume dentro de los supuestos fácticos previstos en el artículo 229, en especial, el inciso primero, y 231 de la Ley 1437, la negará.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

III. RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Circular Externa núm. 100-00014 de 2021, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena a la Secretaría de la Sección Primera REMITIR el expediente del proceso de la referencia para proveer lo que en derecho corresponda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Primera REMITIR el expediente del proceso de la referencia para proveer lo que en derecho corresponda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado