CE - Auto interlocutorio 11001032400020240023000

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: NULIDAD Radicación núm.: 11001-03-24-000-2024-00230-00

Demandante: FUNDACIÓN PARA EL ESTADO DE DERECHO

Demandado: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL

Auto que resuelve solicitud de medida cautelar

El Despacho decide sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 000085 de 2 de abril de 20241.

I. ANTECEDENTES

I.1. La demanda

1. La Fundación para el Estado de Derecho en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20112, presentó demanda en la que formuló la siguiente pretensión:

“[…] se solicita respetuosamente al Honorable Consejo de Estado DECLARAR la nulidad de la Resolución 85 del 2 de abril de 2024 expedida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. […]” (negrilla del texto).

2. Mediante auto s de 30 de octubre de 20243 se admitió la demanda y se corrió traslado de la solicitud de medida cautelar.

I.2. Solicitud de medida cautelar

3. La demandante solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 000085 de 2024, con sustento en lo siguiente:

I.2. Solicitud de medida cautelar

3. La demandante solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 000085 de 2024, con sustento en lo siguiente:

“[…] La Resolución 85 vulnera directamente el artículo 107 de la Ley 811 de 2003, (sic) al no garantizar que los recursos parafiscales sean utilizados con la estricta finalidad y rigor que la ley exige. Además, al modificar los requisitos para la inscripción y operación de las organizaciones de cadena, la Resolución crea un marco normativo que puede conducir a un uso ineficiente de los fondos parafiscales, incumpliendo así las disposiciones legales que buscan asegurar una financiación adecuada y enfocada en la competitividad de dichas organizaciones. Por lo tanto, Resolución (sic) debe ser suspendida por existir una clara violación de las normas superiores.

1 “[…] Por la cual se reglamenta parcialmente la Ley 811 de 2003 sobre la inscripción y cancelación de la inscripción de las organizaciones de cadenas en el sector agropecuario, pesquero, forestal y acuícola ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y se deroga la Resolución número 186 de 2008. […]”. 2 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 3 Cfr. Índices 12 y 13 del expediente digital.2

Radicación núm.: 11001-03-24-000-2024-00230-00

Demandante: Fundación para el Estado de Derecho

Además, no solo contraviene las normas establecidas en la Ley 101 de 1993 y la Ley

Radicación núm.: 11001-03-24-000-2024-00230-00

Demandante: Fundación para el Estado de Derecho

Además, no solo contraviene las normas establecidas en la Ley 101 de 1993 y la Ley 811 de 2003, sino que también infringe directamente los principios constitucionales que regulan el uso de las contribuciones parafiscales. Estas contribuciones, de naturaleza excepcional, están sujetas a una regulación estricta para asegurar que los recursos recaudados se utilicen de manera eficiente y conforme a los fines específicos para los cuales fueron creados.

Conforme a los artículos 150, numeral 12, y 338 de la Constitución de Colombia, es competencia exclusiva del Congreso de la República establecer contribuciones parafiscales, determinando en la ley los sujetos activos y pasivos, las bases gravables y las ta rifas. Además, la Constitución establece que cualquier modificación en la destinación de estos recursos debe estar claramente definida por la ley y no puede ser alterada mediante actos administrativos con (sic) una resolución.

En ese sentido, se solicita la suspensión provisional de los efectos de Resolución (sic) teniendo en cuenta que, de no otorgarse la medida provisional, los efectos de la sentencia serían nugatorios. […]” (negrilla del texto).

I.3. Traslado de la solicitud de medida cautelar

4. El apoderado judicial del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural4 se opuso a la solicitud cautelar porque: “[…] Los argumentos expuestos en la demanda son interpretativos y no constituyen una prueba directa de ilegalidad manifiesta […]”.

5. Expresó que el acto demandado tiene “[…] un marco normativo que respalda su

la solicitud cautelar porque: “[…] Los argumentos expuestos en la demanda son interpretativos y no constituyen una prueba directa de ilegalidad manifiesta […]”.

5. Expresó que el acto demandado tiene “[…] un marco normativo que respalda su expedición, por lo que los defectos invocados no son tan claros como para justificar su suspensión inmediata […]”.

6. Manifestó que “[…] la solicitud de medida cautelar omite valorar la proporcionalidad de suspender un acto administrativo que regula aspectos de importancia estratégica para el sector agropecuario. Sin una demostración sólida de violaciones graves y directas a normas superiores, no puede prosperar la apariencia de buen derecho para conceder la medida […]”.

7. Adujo que el acto demandado “[…] regula aspectos técnicos y administrativos cruciales para garantizar la funcionalidad de las organizaciones de cadena en el sector agropecuario. Suspenderla podría generar incertidumbre normativa y desarticulación en los procedimientos de inscripción, representatividad y operación de estas organizaciones, afectando directamente los objetivos de competitividad y sostenibilidad en el sector […]”.

8. Expuso que “[…] La Resolución 85 de 2024 no establece un riesgo de ocurrencia de daños subjetivos o generales porque su propósito es técnico y administrativo : regula la inscripción y cancelación de organizaciones de cadena para mejorar su organización y funcionamiento en el sector agropecuario. Su aplicación no afecta derechos individuales de forma inmediata ni genera consecuencias adversas significativas para el interés general […]”.

4 Cfr. Índice 21 del expediente digital.3

derechos individuales de forma inmediata ni genera consecuencias adversas significativas para el interés general […]”.

4 Cfr. Índice 21 del expediente digital.3

Radicación núm.: 11001-03-24-000-2024-00230-00

Demandante: Fundación para el Estado de Derecho

II. CONSIDERACIONES

II.1. Competencia

9. El Despacho es competente para resolver la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la resolución demandada, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3. del artículo 125 5 de la Ley 1437 y en el artículo 229 ibidem.

II.2. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo

10. Uno de los motivos para la expedición de la Ley 1437 está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez , siendo muestra de ello el contenido del artículo 229 de la referida codificación, norma que le confiere una amplia facultad a la autoridad judicial para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias en aras de “[…] proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia […]”.

11. El artículo citado supra previó que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier estado del proceso ; ii) a petición de parte y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

12. Aunado a lo anterior , el artículo 230 de la Ley 1437 clasifica las medidas cautelares en: i) preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas , si buscan mantener o salvaguardar un statu quo ; iii)

cautelares en: i) preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas , si buscan mantener o salvaguardar un statu quo ; iii) anticipativas, que buscan evitar la consolidación de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante ; y iv) de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de suspensión temporal de los efectos de una decisión administrativa.

II.3. La medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo

13. En el marco de las medidas cautelares contempladas en el proceso contencioso administrativo, se encuentra la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231 y siguientes de la Ley 1437. Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a “[…] evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho6 […]”7.

5 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]”. 6 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, Tratado de derecho administrativo. Contencioso Administrativo, T.III, 3ª reimp.,

materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]”. 6 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, Tratado de derecho administrativo. Contencioso Administrativo, T.III, 3ª reimp., Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2007, p.482. 7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera - Subsección C. Sentencia de 13 de mayo de

2015. Radicación: 11001-03-26-000-2015-00022-00 (53057). C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.4

Radicación núm.: 11001-03-24-000-2024-00230-00

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14. Respecto de los requisitos previstos en el artículo 231 de la Ley 1437 para la procedencia de una solicitud cautelar de suspensión provisional, la Sección Primera de esta Corporación ha precisado que la verificación de los criterios de: (i) fumus boni iuris8, y (ii) periculum in mora9, se entienden acreditados en el evento en que el demandante demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas10.

15. En tal sentido, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 27

de mayo de 202111, consideró lo siguiente:

“[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos

administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.

En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, […] [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), […] basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]” (negrilla fuera del texto).

II.4. Caso concreto

16. Corresponde determinar si se cumplen o no los requisitos establecidos en el artículo 231 de la Ley 1437 para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 000085 de 2024.

17. La demandante solicitó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado porque transgredía los artículos 150 (numeral 12.) y 338 de la Constitución Política por cuanto el Congreso de la República es el competente para “[…] establecer contribuciones parafiscales, determinando en la ley los sujetos activos y pasivos, las bases gravables y las tarifas […]” y “[…] cualquier modificación en la destinación de estos recursos debe estar claramente definida por la ley […]”.

18. Sostuvo que la resolución demandada desconocía el artículo 107 de la Ley 101

activos y pasivos, las bases gravables y las tarifas […]” y “[…] cualquier modificación en la destinación de estos recursos debe estar claramente definida por la ley […]”.

18. Sostuvo que la resolución demandada desconocía el artículo 107 de la Ley 101 de 23 de diciembre de 199312, adicionado por el artículo 1°. de la Ley 811 de 26 de junio de 200313, en razón a que: (i) no garantizaba “[…] que los recursos parafiscales sean utilizados con la estricta finalidad y rigor que la ley exige […]”, y (ii) […] crea un marco normativo que puede conducir a un uso ineficiente de los fondos parafiscales […]”.

8 Apariencia de buen derecho. 9 Perjuicio de la mora. 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 19 de junio de 2020. Expediente: 11001-03-24-000-2016-00295-00. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 11 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 27 de mayo de 2021. Expediente: 54001-23-33-000-201800285-01. C.P. Oswaldo Giraldo López. 12 “[…] Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero […]”. 13 “[…] Por medio de la cual se modifica la Ley 101 de 1993, se crean las organizaciones de cadenas en el sector agropecuario, pesquero, forestal, acuícola, las Sociedades Agrarias de Transformación, SAT, y se dictan otras disposiciones […]”.5

Radicación núm.: 11001-03-24-000-2024-00230-00

Demandante: Fundación para el Estado de Derecho

Radicación núm.: 11001-03-24-000-2024-00230-00

Demandante: Fundación para el Estado de Derecho

19. Respecto de la transgresión de los artículos 150 (numeral 12.) y 338 de la Constitución Política por la presunta falta de competencia del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para modificar la destinación de recursos parafiscales, se advierte que el artículo 1. de la Resolución 000085 señala que su objeto es regular “[…] las condiciones y requisitos para la inscripción y cancelación de las organizaciones de cadenas en el sector agropecuario, pesquero, forestal y acuícola, que se constituyan en el territorio nacional […]”.

20. En los artículos 2., 3., 4., 5., 6., 7., 8. y 9. ibidem, se reglamenta lo relacionado con la conformación de las organizaciones de cadena, la representatividad, la inscripción, el reconocimiento, el reglamento interno o régimen estatutario , los acuerdos de competitividad, el plan de acción de las organizaciones de cadena y el procedimiento de cancelación de la inscripción.

21. Por lo tanto, de un estudio preliminar no se advierte la vulneración de los artículos 150 (numeral 12.) y 338 de la Constitución Política porque no se encuentra acreditada la “[…] modificación en la destinación […]” de recursos parafiscales.

22. En cuanto a la presunta infracción del artículo 107 de la Ley 101 adicionado por el artículo 1°. de la Ley 811, se observa que la solicitud cautelar carece de la carga argumentativa exigida en el artículo 229 de la Ley 1437, por cuanto se omitió realizar

el artículo 1°. de la Ley 811, se observa que la solicitud cautelar carece de la carga argumentativa exigida en el artículo 229 de la Ley 1437, por cuanto se omitió realizar una confrontación entre la norma superior y el acto demandado.

23. Al respecto, los asuntos sometidos a conocimiento de esta jurisdicción son rogados14 y existe una estrecha e ineludible relación entre esta exigencia y el principio dispositivo, de manera que la parte demandante debe cumplir con la carga de orientar el ámbito de acción dentro del cual el juez debe pronunciarse, aludiendo a los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la solicitud de medida cautelar15.

24. Este principio emana de lo dispuesto en el artículo 229 de la Ley 1437, según el cual, “[…] En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada , podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias […]”. (Negrilla y subrayado fuera del texto).

25. El artículo 231 ibidem señala los límites de la facultad que tiene el juez contencioso administrativo para dictar medidas cautelares, los cuales están determinados: (i) por la invocación de las normas que se consideran violadas, en la demanda o en el escrito separado contentivo de la solicitud y su confrontación con el acto acusado, y (ii) por el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Providencia de 12 de junio de 2014. Radicación

el acto acusado, y (ii) por el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Providencia de 12 de junio de 2014. Radicación núm. 25000-23-24-000-2005-00434-01. C.P. María Elizabeth García González y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Providencia de 21 de junio de 2018. Radicación núm. 05001-23-31-000-2006-93419-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera - Subsección A. Providencia de 12 de febrero de 2016. Radicación núm. 11001-03-26-000-2014-00101-00 (51754). C.P . Carlos Alberto Zambrano Barrera.6

Radicación núm.: 11001-03-24-000-2024-00230-00

Demandante: Fundación para el Estado de Derecho

26. En el presente asunto la solicitud de medida cautelar se limita a señalar que: (i) la resolución cuestionada no garantiza que los recursos parafiscales se utilicen “[…] con la estricta finalidad y rigor que la ley exige […]”, y (ii) se creó un marco normativo que “[…] puede conducir a un uso ineficiente de los fondos parafiscales […]”.

27. En tal virtud, la solicitud de medidas cautelares debe estar soportada en razones específicas, por ello, se requiere una argumentación que explique de manera suficiente la contradicción entre el acto demandado y la norma que se alega

27. En tal virtud, la solicitud de medidas cautelares debe estar soportada en razones específicas, por ello, se requiere una argumentación que explique de manera suficiente la contradicción entre el acto demandado y la norma que se alega vulnerada16, lo cual omitió la parte demandante.

28. Por lo anterior, se negará la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 000085 de 2 de abril de 2024.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria,

RESUELVE:

NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 000085 de 2 de abril de 2024.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 1° de agosto de 2024. Radicación núm. 15001-23-33-000-2023-00045-01. C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes.