CE - Auto interlocutorio 11001032400020250003300 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D. C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025)

MAGISTRADA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00033-00

Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA

Asunto: Resuelve recurso ordinario de súplica

TESIS: SE CONFIRMA EL AUTO SUPLICADO. EL ACTO

ADMINISTRATIVO DEMANDADO NO ES SUSCEPTIBLE DE

CONTROL JURISDICCIONAL. REITERACIÓN

JURISPRUDENCIAL.

AUTO INTERLOCUTORIO

La Sala decide el recurso ordinario de súplica interpuesto por el apoderado judicial d el departamento de Antioquia, -parte actora-, contra el auto de 6 de junio de 2025, proferido por el magistrado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES, por medio del cual rechazó la demanda de la referencia.

I. ANTECEDENTES

El departamento de Antioquia, a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo ContenciosoNúmero único de radicación 11001-03-24-000-2025-00033-00

Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA

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Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA

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2 Administrativo -CPACA-1, presentó demanda tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución 000377 de 26 de diciembre de 2024 , “Por la cual se identifican las Zonas de Protección para la Producción de Alimentos de la región suroeste del departamento de Antioquia y se dictan otras disposiciones ”, expedida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

II-. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA

II.1-. El magistrado ponente, mediante auto de 6 de junio de 2025, rechazó la demanda al considerar que la resolución controvertida no era susceptible de control jurisdiccional, pues no crea, modifica o extingue situación jurídica alguna, “ sino que su propósito es servir de referencia al acto administrativo en el que eventualmente se declararía un área de protección para la producción de alimentos”.

Señaló que sobre un asunto similar la Sección ya se había pronunciado en el sentido de considerar que las resoluciones como la debatida no resolvían sobre la declaratori a o no de las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos ni ponían fin a ningún procedimiento administrativo, simplemente se limitaban a

1 Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “ Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, modificada por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “ Por medio

1 Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “ Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, modificada por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “ Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011 - y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción”.Número único de radicación 11001-03-24-000-2025-00033-00

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3 identificar unas zonas de referencia para, posteriormente, adelantar la delimitación oficial respectiva.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

III.1. El apoderado de la parte actora interpuso recurso de súplica contra el auto de 6 de junio de 2025, para lo cual argumentó , en síntesis, que la resolución demandada sí constituye un acto administrativo definitivo susceptible de control jurisdiccional, pese a que “ formalmente puede aparecer como un acto de trámite ”, habida cuenta que no constituye simplemente un insumo para expedir futuras decisiones, sino que produce efectos jurídicos concretos que afectan directamente la vocación productiva del territorio identificado, genera cambios en la dinámica cultural y económica de la población, obstaculiza la ejecución de políticas públicas locales y crea limitaciones jurídicas al uso y destinación del territorio.

territorio identificado, genera cambios en la dinámica cultural y económica de la población, obstaculiza la ejecución de políticas públicas locales y crea limitaciones jurídicas al uso y destinación del territorio.

Señaló que el auto suplicado omitió que en la demanda se hizo un análisis razonado y sustentado sobre la naturaleza jurídica del acto administrativo controvertido y su impacto material, pues lo calificó como de trámite por el simple hecho de que su contenido se enmarca en un proceso más amplio de ordenamiento territorial.Número único de radicación 11001-03-24-000-2025-00033-00

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4 Indicó que la providencia recurrida no fue debida y suficientemente motivada, habida cuenta de que, a su juicio, se omitió hacer un análisis detallado del contenido de la demanda y se limitó a copiar la parte resolutiva del acto controvertido, transcribir parcialmente el marco legal, invocar la decisión de un caso diferente y concluir sin evaluación sustancial alguna que se trataba de un acto de mero trámite.

Afirmó que el auto de 6 de junio de 2025 desconoció precedentes consolidados del Consejo de Estado en los que se admite que ciertos actos que formalmente se presentan como de trámite pueden adquirir la connotación de actos susceptibles de control judicial cuando no permiten la continuación de la actuación administrativa, como sucede con la Resolución 000377 de 26 de

ciertos actos que formalmente se presentan como de trámite pueden adquirir la connotación de actos susceptibles de control judicial cuando no permiten la continuación de la actuación administrativa, como sucede con la Resolución 000377 de 26 de diciembre de 2024, la cual no garantiza el uso económico y cultural del suelo y genera una situación de incertidumbre jurídica que afecta derechos fundamentales de las comunidades.

Sostuvo que se aplicó de forma inadecuada el precedente del expediente identificado con el número único de radicación 1100103-24-000-2024-00194-00, pues en ese caso la decisión aún no se encuentra ejecutoriada, pues está pendiente de resolverse un recurso de súplica.Número único de radicación 11001-03-24-000-2025-00033-00

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5 Igualmente, manifestó que en dicho caso no se advierte un análisis sustancial sobre la materialidad del acto administrativo, estudio que sí se hizo en la presente demanda, por lo que no es posible hacer una comparación entre los mismos.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

De conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 246 del CPACA, en concordancia con el numeral 1 del artículo 243 ibidem, contra el auto que rechaza la demanda es procedente el recurso de súplica y su resolución le corresponde a la Sala en atención a lo establecido en el artículo 246, literal d), ibidem.

Caso concreto

contra el auto que rechaza la demanda es procedente el recurso de súplica y su resolución le corresponde a la Sala en atención a lo establecido en el artículo 246, literal d), ibidem.

Caso concreto

En el presente asunto la parte actora estima que debe revocarse la providencia de 6 de junio de 2025 , por medio de la cual el magistrado ponente rechazó la demanda al considerar que la Resolución núm. 000377 de 26 de diciembre de 2024 no es susceptible de control jurisdiccional , habida cuenta que no crea, modifica o extingue situación jurídica alguna, sino que se limita a referenciar unas zonas que eventualmente podrían ser declaradas áreas de protección para la producción de alimentos.Número único de radicación 11001-03-24-000-2025-00033-00

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6 Por sustentar su inconformidad la recurrente alega que la referida resolución, pese a que formalmente podría considerarse como un acto de trámite o preparatorio, sí produce efectos concretos y palpables que impactan materialmente el territorio zonificado, afectando su vocación productiva, sus dinámicas culturales y la ejecución de políticas públicas.

Igualmente, sostiene que en el auto suplicado no se hizo un análisis riguroso de los argumentos invocados en la demanda, limitándose a transcribir apartes del acto controvertido, del marco legal y de una providencia que no constituía un precedente aplicable al caso, pues

riguroso de los argumentos invocados en la demanda, limitándose a transcribir apartes del acto controvertido, del marco legal y de una providencia que no constituía un precedente aplicable al caso, pues además de que no se encontraba ejecutoriad a, la demanda estudiada en el mismo no abordaba el profundo análisis que, a su juicio, sí se hizo en el presente medio de control.

En ese orden, corresponde a la Sala determinar si estuvo bien rechazada la demanda en el caso concreto, como lo sostuvo el consejero ponente en la providencia cuestionada.

Para resolver el problema jurídico planteado en precedencia, cabe señalar que la Resolución 000377 de 26 de diciembre de 2024 , “Por la cual se identifican las Zonas de Protección para la Producción de Alimentos de la región suroeste del departamento de Antioquia y se dictan otras disposiciones ”,Número único de radicación 11001-03-24-000-2025-00033-00

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7 ya fue controvertida ante esta Corporación en el expediente identificado con el número único de radicación 1001-03-24-0002025-00040-00, en el cual tanto el magistrado ponente, -al estudiar la admisibilidad de la demanda -, como la Sala, -al resolver un recurso de súplica -, consideraron que el referido acto NO era susceptible de control jurisdiccional pues no crea, modifica o extingue situación jurídica alguna.

estudiar la admisibilidad de la demanda -, como la Sala, -al resolver un recurso de súplica -, consideraron que el referido acto NO era susceptible de control jurisdiccional pues no crea, modifica o extingue situación jurídica alguna.

En efecto, mediante auto de 15 de mayo de 2025, el magistrado Germán Eduardo Osorio Cifuentes , ponente en el mencionado proceso, rechazó la demanda con fundamento en los siguientes argumentos:

“[…] 2.2 Se desprende de lo expuesto que lo pretendido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con este es identificar la Zona de Protección para la Producción de Alimentos (en adelante (ZPPA) en la región suroeste del Departamento de Antioquia, la cual servirá de referente para el Gobierno Nacional cuando declare las áreas de protección para la producción de alimentos, que se encuentran definidas en el numeral 2 del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023.

También es necesario destacar que la misma disposición impugnada en varios de sus apartes, hace énfasis en que las ZPPA no afectan de ninguna manera el ordenamiento territorial de los municipios que integran dicha zona. En otras palabras, no genera algún tipo de limitación en las actividades que se desarrollan dentro del polígono identificado; se trata simplemente de una delimitación geográfica que no tiene consecuencias para las personas que residen allí. Por lo tanto, queda claro que nos encontramos ante un acto preparatorio.

2.3. En ese sentido, es relevante atender a lo que establece el artículo 43 del CPACA., según el cual son actos definitivos los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación:

2.3. En ese sentido, es relevante atender a lo que establece el artículo 43 del CPACA., según el cual son actos definitivos los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación:

“Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos losNúmero único de radicación 11001-03-24-000-2025-00033-00

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8 que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.”

Se advierte entonces que sólo las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes mencionados, se encuentran excluidos de control.

2.4. De acuerdo con lo anterior el Despacho encuentra que la decisión censurada es apenas un acto preparatorio de la futura declaración que eventualmente expida para efectos de definir las áreas de protección para la producción de alimentos. En consecuencia, no es susceptible de control judicial, ya que, no crea, modifica ni extingue una situación jurídica de manera definitiva ni es un acto de trámite que impida continuar con la actuación correspondiente.

2.5. Adicionalmente, cabe señalar que, en un caso semejante, la

crea, modifica ni extingue una situación jurídica de manera definitiva ni es un acto de trámite que impida continuar con la actuación correspondiente.

2.5. Adicionalmente, cabe señalar que, en un caso semejante, la Consejera de Estado Nubia Margoth Peña Garzón, mediante auto del 17 de enero de 2025, proferido en el proceso con radicado nro. 1001 03 24 000 2024 00194 00, indicó que la Resolución nro. 507 de 2023, “Por la cual se identifica una zona de protección para la producción de alimentos en la provincia Sabana Centro del departamento de Cundinamarca y se dictan otras disposiciones”, llegó a esta misma conclusión esgrimiendo las siguientes razones:

“El Despacho considera que el asunto objeto de controversia no es susceptible de control judicial debido a que la resolución acusada no crea, modifica o extingue situación jurídica alguna, toda vez que esta no resuelve sobre la declaratoria o no de las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos en la provincia Sabana Centro del departamento de Cundinamarca, conformada por los municipios de Cajicá, Chía, Cogua, Cota, Gachancipá Nemocón, Sopó, Tabio, Tenjo, Tocancipá y Zipaquirá ni pone fin a procedimiento administrativo alguno, sino que se limita a identificar unas zonas de referencia para adelantar tal trámite administrativo.

En efecto, de la lectura de la resolución demandada se observa que en dicho acto se hace énfasis en que “los polígonos que se identifican como zona de referencia para la delimitación y declaración de las áreas de protección para la

En efecto, de la lectura de la resolución demandada se observa que en dicho acto se hace énfasis en que “los polígonos que se identifican como zona de referencia para la delimitación y declaración de las áreas de protección para la producción de alimentos de la provincia Sabana Centro del departamento de Cundinamarca, servirán únicamente como referente para la posterior delimitación y declaración de las áreas de protección para la producción de alimentos”; y que dichas zonas de referencia no afectan en manera alguna el ordenamiento territorial de los municipios objeto del actoNúmero único de radicación 11001-03-24-000-2025-00033-00

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9 hasta tanto no se expida el acto administrativo que resuelva declarar las zonas como áreas de protección para la producción de alimentos.”

2.6. En consecuencia, con fundamento en lo expuesto en los párrafos anteriores se dispondrá el rechazo de la demanda en atención a lo previsto en el numeral 3 del artículo 169 del CPACA […]”.

Asimismo, a través de proveído de 29 de mayo de 2025 , la Sala confirmó la decisión del magistrado ponente traída a colación en líneas anteriores, conforme a las siguientes consideraciones:

“[…] 30. De acuerdo con lo anterior, la resolución acusada no es susceptible de control judicial, en razón a que no crea, modifica o extingue una situación jurídica particular, sino que su propósito es servir de referencia al acto administrativo en el que

“[…] 30. De acuerdo con lo anterior, la resolución acusada no es susceptible de control judicial, en razón a que no crea, modifica o extingue una situación jurídica particular, sino que su propósito es servir de referencia al acto administrativo en el que eventualmente se dispondrá la declaratoria de un área de protección para la producción de alimentos.

31. En efecto, la resolución demandada señaló que: i) los polígonos que se identifican “[…] servirán únicamente como referentes para la posterior declaratoria de las áreas de protección para la producción de alimentos […]”; ii) las zonas de referencia “[…] no constituyen determinante del ordenamiento territorial […]”; iii) los entes territoriales ubicados en la zona identificada “[…] podrán considerar los polígonos que se identifican como Zonas de Protección para la Producción de Alimentos solo como referentes indicativos hasta que se declaren la APPA por parte de este ministerio. […]”; y iv) será en un acto posterior en el que se “[…] declarará las áreas de protección para la producción de alimentos (APPA) a partir de la zona establecida en la presente resolución. […]”.

32. Además, el artículo 10 de la Ley 388 dispone que el acto que constituye determinante del ordenamiento territorial y su orden de prevalencia es el que declara el área de protección para la producción de alimentos.

[…]

34. En consecuencia, el acto acusado no es susceptible de control judicial, razón por la cual este cargo no tiene vocación de prosperidad.

35. Por último, en relación con el argumento del recurso atinente a que se debe dar aplicación al principio pro actione y con ello garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, se

prosperidad.

35. Por último, en relación con el argumento del recurso atinente a que se debe dar aplicación al principio pro actione y con ello garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, se precisa que la aplicación de dicho principio es procedente “[…] enNúmero único de radicación 11001-03-24-000-2025-00033-00

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10 caso de duda sobre el cumplimiento de los requisitos o presupuestos de la demanda o del medio de control […]” , lo cual no ocurre en el presente asunto, teniendo en cuenta que como se expuso previamente, el acto acusado no es susceptible de control judicial.

36. Así las cosas, se configuró la causal de rechazo de la demanda contenida en el numeral 3 del artículo 169 de la Ley 1437 y, en consecuencia, se confirmará el proveído de 20 de marzo de 2025 […]”.

Los argumentos transcritos en precedencia, que ahora se prohíjan, dan cuenta de que la Sala ya sentó jurisprudencia sobre la naturaleza jurídica de la Resolución 000377 de 26 de diciembre de 2024, “Por la cual se identifican las Zonas de Protección para la Producción de Alimentos de la región suroeste del departamento de Antioquia y se dictan otras disposiciones ”, expedida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural , concluyendo que la misma no es susceptible de control jurisdiccional, pues no crea, modifica o extingue situación jurídica

departamento de Antioquia y se dictan otras disposiciones ”, expedida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural , concluyendo que la misma no es susceptible de control jurisdiccional, pues no crea, modifica o extingue situación jurídica alguna en el entendido de que se limita a identificar unas zonas que eventualmente serán declaradas como áreas de protección para producción de alimentos mediante un acto administrativo, el cual s í podrá ser demandado a través de los medios de control procedentes, por ser el acto definitivo.

Así las cosas, la Sala se releva a hacer consideraciones diferentes a las ampliamente expuestas en los antecedentes traídos a colación y, por lo tanto , se confirmará el auto de 6 de junio de 202 5, proferido por el magistrado ponente, por medio del cual rechazó laNúmero único de radicación 11001-03-24-000-2025-00033-00

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11 presente demanda , como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva del presente proveído.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

R E S U E L V E:

CONFIRMAR el auto 6 de junio de 202 5, proferido por el magistrado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES, por medio del cual rechazó la presente demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído.

magistrado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES, por medio del cual rechazó la presente demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído.

En firme esta decisión DEVOLVER el expediente al magistrado ponente, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 28 de agosto de 2025.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA

Presidenta

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. EnNúmero único de radicación 11001-03-24-000-2025-00033-00

Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA

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12 consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.