CE - Auto interlocutorio 11001032400020250018700 de 2025

Demandante: Paula Andrea Puentes Mateus Demandado: Presidente de la República Radicado: 11001-03-24-000-2025-00187-00

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2025-00187-00

Demandante: Paula Andrea Puentes Mateus

Demandada: Presidente de la República1

Temas:

Actos no susceptibles de control judicial – rechazo de la demanda

AUTO DE ÚNICA INSTANCIA

I. ANTECEDENTES 1.1. La demanda2

1. El 2 7 de mayo de 202 5, Paula Andrea Puentes Mateus , actuando en nombre propio, demandó 3 el acto del 19 de mayo de 2025 mediante el cual, el Gobierno Nacional solicitó al Senado de la República concepto favorable sobre la convocatoria a consulta popular de carácter nacional , conforme la siguiente

pretensión:

Que se declare la NULIDAD del acto administrativo de fecha 19 de mayo de 2025 a través del cual el Presidente de la República y todos sus ministros solicitaron al Senado de la República concepto favorable sobre la convocatoria a consulta popular de carácter nacional.

Que se declare la NULIDAD del acto administrativo de fecha 19 de mayo de 2025 a través del cual el Presidente de la República y todos sus ministros solicitaron al Senado de la República concepto favorable sobre la convocatoria a consulta popular de carácter nacional.

2. Como sustento fáctico de su pretensión, la accionante indicó que el 1.° de mayo de 2025 el presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, radicó la solicitud de concepto favorable para la convocatoria a consulta popular de carácter nacional ante el Senado de la República, corporación que, dentro del término legalmente previsto para el efecto, emitió concepto desfavorable4.

3. El 19 de mayo siguiente, el Gobierno Nacional radicó nuevamente la solicitud de concepto favorable para la convocatoria a consulta popular de carácter nacional ante el Senado de la República . En esta oportunidad , se presentó con la firma del ministro de Salud y Protección Social como delegatario de funciones presidenciales y de los demás ministros. A diferencia de la petición

1 La accionante designó como parte demandada a la « Presidencia de la República - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República». 2 Índice 3 Samai. 3 En consonancia con el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA). 4 La demandante refirió que «[l]a solicitud fue sometida a votación ante la Plenaria del Senado de la República y fue negada según la siguiente votación: SÍ: 47/ NO: 49. 3. El 19 de mayo de 2025».Demandante: Paula Andrea Puentes Mateus Demandado: Presidente de la República Radicado: 11001-03-24-000-2025-00187-00

Demandado: Presidente de la República Radicado: 11001-03-24-000-2025-00187-00

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 radicada el pasado 1 .° de mayo de 2025, la del 19 de mayo incluyó cuatro preguntas adicionales relacionadas con asuntos de salud.

4. En escrito separado de la demanda, l a accionante solicitó la suspensión provisional del acto acusado, toda vez que, a su juicio, se vulnerarían los artículos 113 y 150 de la Constitución Política , comprometiendo la independencia de la rama legislativa, así como el cumplimiento efectivo de las funciones del Congreso de la República.

5. Para ello, puntualizó que « la solicitud insistente y reiterada de concepto favorable sobre la convocatoria de una consulta popular nacional usurpa las funciones del Congreso por parte del Ejecutivo y conduce a una paralización de la [sic] funciones congresionales, pues la Ley [sic] 1757 establece un término perentorio frente a su resolución».

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

6. El despacho es competente para pronunciarse de la demanda de nulidad contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, conforme lo dispuesto en los artículos 125.3 5 y 149.1 6 del CPACA, en consonancia con el artículo 13 7 del Acuerdo 080 de 2019 , modificado por el 434 de 2024, proferidos por la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2. Rechazo de la demanda

consonancia con el artículo 13 7 del Acuerdo 080 de 2019 , modificado por el 434 de 2024, proferidos por la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2. Rechazo de la demanda

7. Como se expuso, la demanda se dirige contra la solicitud de concepto favorable para la convocatoria a consulta popular de carácter nacional que presentó el Gobierno Nacional ante el Senado de la República el 19 de mayo de

2025.

8. En ese orden, conviene poner de presente que los artículos 1038 y 1049 de la Constitución Política de 1991 establecen la consulta popular como uno de mecanismos de participación de los que dispone la ciudadanía para el e jercicio de su soberanía.

9. Por su parte, la Ley 134 de 199410, definió dicho mecanismo11 y señaló los requisitos que se deben cumplir para el trámite de la consulta popular de carácter

nacional de la siguiente forma:

5 «Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja (…)». 6 Competencia del Consejo de Estado en única instancia: «De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional […]». 7 «Los temas electorales corresponden a la Sección Quinta de la Corporación». 8 «ARTICULO 103. Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará. […]»

referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará. […]» 9 «ARTÍCULO 104. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la República, podrá consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional. La decisión del pueblo será obligatoria. La consulta no podrá realizarse en concurrencia con otra elección». 10 «Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana». 11 «ARTÍCULO 8.- Consulta popular. La consulta popular es la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local es sometido por el PresidenteDemandante: Paula Andrea Puentes Mateus Demandado: Presidente de la República Radicado: 11001-03-24-000-2025-00187-00

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ARTÍCULO 50. CONSULTA POPULAR NACIONAL. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la República, podrá consultar al pueblo una decisión de trascendencia nacional.

[…]

ARTÍCULO 53. CONCEPTO PREVIO PARA LA REALIZACIÓN DE UNA CONSULTA POPULAR. En la consulta popular de carácter nacional, el texto que se someterá a la decisión del pueblo, acompañado de una justificación de la consulta y de un informe sobre la fecha de su re alización, será enviado por el Presidente de la República al Senado para que, dentro de los veinte días siguientes,

se someterá a la decisión del pueblo, acompañado de una justificación de la consulta y de un informe sobre la fecha de su re alización, será enviado por el Presidente de la República al Senado para que, dentro de los veinte días siguientes, emita concepto favorable. Por decisión de mayoría de sus miembros, el Senado podrá prorrogar este plazo en diez días más.

10. En concordancia con lo anterior, la Ley 1757 de 2015 12 fijó los requisitos especiales que se deben agotar para el trámite de dicho mecanismo y precisó que el presidente de la República requiere del concepto previo favorable13 del Senado de la República para convocar y realizar la consulta popular de carácter nacional.

Así lo señaló:

ARTÍCULO 32. Conceptos previos. Para convocar y llevar a cabo un plebiscito o una consulta popular nacional se requiere el concepto previo de la corporación pública correspondiente.

En el término de un mes, contado a partir del cumplimiento del requisito previo del que trata el Artículo anterior de la presente ley, el Congreso de la República o el Senado de la República, respectivamente, deberá pronunciarse sobre la conveniencia de la convocatoria a plebiscito o a Consulta Popular Nacional. […] [Énfasis fuera de texto]

11. De igual forma, se advierte que en el artículo 3314 de la referida ley se indicó que, al presidente de la Rep ública, dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación del concepto previo favorable del Senado de la República o del vencimiento del plazo fijado para ello, le corresponde establecer la fecha en la que se debe llevar a cabo la jornada de votación del mecanismo de participación ciudadana correspondiente.

vencimiento del plazo fijado para ello, le corresponde establecer la fecha en la que se debe llevar a cabo la jornada de votación del mecanismo de participación ciudadana correspondiente.

12. Conforme los antecedentes normativos expuestos, se trae a colación que este despacho, en providencia del 28 de mayo de 2015 15, en un asunto con contornos parcialmente similares, en tanto se demandó el «procedimiento de

de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto […]». 12 «por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática». 13 «ARTÍCULO 31 REQUISITOS ESPECIALES PREVIOS AL TRÁMITE. Antes de iniciar el trámite ante corporaciones públicas de cada mecanismo de participación ciudadana se requiere. [...] b) Para la Consulta popular nacional. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la República, podrá consultar al pueblo una decisión de trascendencia nacional. Los ciudadanos podrán convocar una consulta popular con el cinco (5%) de apoyos de los ciudadanos que conforman el censo electoral nacional […]». 14 «ARTÍCULO 33. Decreto de Convocatoria. Dentro de los 8 días siguientes a la notificación del pronunciamiento de la Corte Constitucional o el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo correspondiente; de la certificación del Registrador del cumplimiento de los requisitos para la revocatoria del mandato; del Concepto de la corporación pública de elección popular para el plebiscito y la consulta popular, el Presidente de la República , el Gobernador o el Alcalde, según

cumplimiento de los requisitos para la revocatoria del mandato; del Concepto de la corporación pública de elección popular para el plebiscito y la consulta popular, el Presidente de la República , el Gobernador o el Alcalde, según corresponda, fijará fecha en la que se llevará a cabo la jornada de votación del mecanismo de participación ciudadana correspondiente y adoptará las demás disposiciones necesarias para su ejecución. […] c). La Consulta Popular se realizará dentro de los tres meses siguientes a la fecha del concepto previo de la corporación pública respectiva o del vencimiento del plazo indicado para ello; […]» [Énfasis fuera de texto] 15 Sobre este caso particular consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 28 de mayo de 2025, rad. 11001-03-28-000-2025-00072-00, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil.Demandante: Paula Andrea Puentes Mateus Demandado: Presidente de la República Radicado: 11001-03-24-000-2025-00187-00

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 elección, acta o certificación de consolidación de resultados de la sesión del 14 de mayo de 2025, en la que el Senado de la República emitió concepto desfavorable a la solicitud del presidente, Gustavo Petro Urrego, de convocar a una consulta popular de carácter nacional», señaló lo siguiente:

En ese sentido, la pretensión anulatoria se dirige contra un acto proferido por una autoridad del orden nacional, en el marco de un mecanismo de participación ciudadana, cuya iniciativa radicó en el presidente de la República. Por ende, la

En ese sentido, la pretensión anulatoria se dirige contra un acto proferido por una autoridad del orden nacional, en el marco de un mecanismo de participación ciudadana, cuya iniciativa radicó en el presidente de la República. Por ende, la decisión de la corporación pública referida de no emitir concepto favorable sobre la consulta popular de carácter nacional, en tanto fue dictado en cumplimiento de una función constitucional que conlleva una votación, constituye un acto general de contenido electoral y, p or consiguiente, susceptible de control judicial . [Énfasis del original]

Asimismo, se tiene que, en principio, dicho acto corresponde a uno de trámite, toda vez que, en caso de que el Senado de la República profiera un concepto previo favorable, se votaría la consulta popular nacional dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la fecha de tal decisión, hipótesis frente al cual el control judicial recaería respecto del acto electoral que declare los resultados de dicho mecanismo de participación.

No obstante, como las pretensiones del demandante se fincan en la existencia de un concepto desfavorable en punto de la consulta popular nacional, es evidente que tal acto se convirtió en definitivo, pues con ello culminó el trámite iniciado el 1°. de mayo de 2025 por el presidente y sus ministros, previsto en el artículo 104 de la Constitución y desarrollado en los artículos 50 y siguientes de la Ley 134 de 1994.

Así las cosas, se concluye que el acto acusado mediante el cual el secretario general del Senado de la República certificó que en la sesión plenaria del 14 de mayo de 2025 se sometió a discusión la consulta popular de carácter nacional, la

Así las cosas, se concluye que el acto acusado mediante el cual el secretario general del Senado de la República certificó que en la sesión plenaria del 14 de mayo de 2025 se sometió a discusión la consulta popular de carácter nacional, la cual obtuvo por el sí 47 votos y por el no 49 (total: 96 votos) y que, por ello, «[…] se negó […]», consiste en un acto de contenido electoral, el cual está sujeto a control judicial mediante el mecanismo establecido en el artículo 137 del CPACA, como se expondrá a continuación.

13. A partir de ello, se reitera que el acto susceptible de control judicial, atendiendo las particularidades del artículo 104 constitucional, es aquel en el que se vierte el concepto desfavorable por parte del Senado de la República, en tanto tiene la entidad de poner fin al trámite de la consulta popular.

14. Nótese entonces que el acto que se cuestiona en el presente proceso, esto es, como lo señala la demandante, aquel: «a través del cual el Presidente de la República y todos sus ministros solicitaron al Senado de la República concepto favorable sobre la convocatoria a consulta popular de carácter nacional », corresponde a uno de trámite, toda vez que la solicitud tiene como único fin activar e impulsar, ante el Senado de la República, el concepto previo favorable que el presidente requiere para consultar al pu eblo decisiones de trascendencia nacional, según el artículo 104 constitucional.

15. En otros términos, la solicitud de concepto previo favorable que eleva el presidente de la República con la firma de todos los ministros ante el Senado de la República tiene la única finalidad de agotar el requisito definido por laDemandante: Paula Andrea Puentes Mateus

15. En otros términos, la solicitud de concepto previo favorable que eleva el presidente de la República con la firma de todos los ministros ante el Senado de la República tiene la única finalidad de agotar el requisito definido por laDemandante: Paula Andrea Puentes Mateus Demandado: Presidente de la República Radicado: 11001-03-24-000-2025-00187-00

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Constitución y la ley (obtener el concepto favorable del Senado ) para que se pueda convocar la consulta popular.

16. En ese orden de ideas, el despacho rechazará la demanda con sustento en el ordinal 3 16 del artículo 169 del CPACA, por cuanto el asunto no es susceptible de control judicial.

Por lo expuesto, el despacho,

III. RESUELVE:

PRIMERO: RECHAZAR la demanda de nulidad presentada por Paula Andrea Puentes Mateus, conforme los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Magistrado

Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx

16 «ARTÍCULO 169. RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos

de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx

16 «ARTÍCULO 169. RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: […] 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial».