CE - Auto interlocutorio 11001032400020250022400

Demandante: Carlos José Granados Suárez Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-24-000-2025-00224-00

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Radicado: 11001-03-24-000-2025-00224-00

Demandante: Carlos José Granados Suárez

Demandado: Presidencia de la República

AUTO INADMISORIO

1. Mediante escrito radicado el 1 2 de junio de 2025 1, el señor Carlos José Granados Suárez, actuando en nombre propio, formul ó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, con el fin de obtener la anulación del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, expedido por el presidente de la República, «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones».

Adecuación del medio de control

2. Se advierte que en el presente asunto la parte actora formuló la pretensión de nulidad del acto administrativo contenido en el Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, con

Adecuación del medio de control

2. Se advierte que en el presente asunto la parte actora formuló la pretensión de nulidad del acto administrativo contenido en el Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, con fundamento en el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, previsto en el

artículo 135 CPACA3, el cual dispone:

Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los térmi nos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución.

También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.

1 Índice de Samai 2. El escrito introductorio fue radicado y repartido inicialmente ante la Sección Primera del Consejo de Estado. No obstante, mediante auto del 13 de junio de 2025, la magistrada Nubia Margoth Peña Garzón dispuso la remisión del expediente a esta Sala de lo Electoral. 2 En adelante CPACA. 3 Declarado exequible mediante sentencia C-400 de 2013 de la Corte Constitucional.Demandante: Carlos José Granados Suárez Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-24-000-2025-00224-00

2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Rad: 11001-03-24-000-2025-00224-00

2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

3. De una lectura de la norma transcrita, se desprende que los ciudadanos 4 están legitimados para promover, en cualquier tiempo, la nulidad por inconstitucionalidad de los actos administrativos de carácter general expedidos por el Gobierno Nacional, siempre que su control no corresponda a la Corte Constitucional, en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política. Esta facultad también se extiende a los actos generales expedidos por entidades u organismos distintos al ejecutivo, cuando así lo disponga expresamente la Carta Fundamental.

4. Cabe precisar que ese mecanismo de control jurisdiccional procede únicamente respecto de actos normativos que se profieran en ejercicio de una potestad atribuida directamente por la Constitución, es decir, reglamentos de origen constitucional, cuya validez deba dictarse a la luz de los mandatos superiores que los habilitan.

5. En lo que respecta a los requisitos de procedencia, la Sala Plena del Consejo de Estado5 ha precisado que deben satisfacerse los siguientes:

En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional.

En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular dice la jurisprudencia6 que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas

En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular dice la jurisprudencia6 que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada “necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal… ”, además de la Constitución.

En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Cor te Constitucional.

En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo , es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica (…).

6. A partir de lo dicho, puede afirmarse que el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad es procedente únicamente frente a actos administrativos de carácter general que se expidan en ejercicio de competencias constitucionales directas y autónomas, siempre que su confrontación se realice de forma exclusiva con la Constitución Política y no medie desarrollo legal que interfiera en dicho juicio, y cuya

4 De conformidad con el artículo 98 de la Constitución Política, la ciudadanía se adquiere por el hecho de ser colombiano y haber alcanzado la mayoría de edad, entendida, salvo que la ley disponga otra cosa, como haber cumplido dieciocho (18) años.

4 De conformidad con el artículo 98 de la Constitución Política, la ciudadanía se adquiere por el hecho de ser colombiano y haber alcanzado la mayoría de edad, entendida, salvo que la ley disponga otra cosa, como haber cumplido dieciocho (18) años. 5 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia del 6 de junio de 2018. Rad.: 11001-03-15-000-2008-01255-00. M.P. Oswaldo Giraldo López. 6 «Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto del 30 de noviembre de 2016, Radicación 11001 -03-27-0002012-00046-00».Demandante: Carlos José Granados Suárez Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-24-000-2025-00224-00

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co revisión no esté atribuida a la Corte Constitucional.

7. No puede soslayarse que la Corte Constitucional 7 declaró la exequibilidad de la interpretación que tiene el Consejo de Estado respecto del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, al considerar que se ajusta a los principios de distribución funcional de competencias y supremacía constitucional. Esta decisió n se armoniza plenamente con el precedente jurisprudencial citado, reforzando la validez de ese mecanismo procesal como instrumento para impugnar actos normativos de origen constitucional no sometidos a control directo de la Corte Constitucional, conforme con el artículo 241 superior.

8. En este orden de ideas, procede el Despacho a establecer si se configuran los

para impugnar actos normativos de origen constitucional no sometidos a control directo de la Corte Constitucional, conforme con el artículo 241 superior.

8. En este orden de ideas, procede el Despacho a establecer si se configuran los requisitos de procedencia del medio de control ejercido. Al respecto, se advierte que la pretensión de nulidad por inconstitucionalidad formulada por la parte demandante contra el Decreto 0639 de 2025 resulta improcedente bajo el mecanismo consagrado en el artículo 135 CPACA.

9. Esta conclusión se sustenta en las razones que se exponen a continuación:

10. En primera medida el decreto acusado no constituye un reglamento constitucional autónomo, sino un acto administrativo de contenido electoral expedido por el presidente de la República, como máxima autoridad administrativa.

11. Si bien hace referencia al artículo 104 superior, su fundamento normativo inmediato se encuentra en disposiciones legales, en particular en los artículos 50 y 52 de la Ley 134 de 1994; 1º, 3º, 31, 32 y 33 de la Ley 1757 de 2015, normas estatutarias que reg ulan de forma integral el procedimiento de convocatoria a consulta popular, el concepto previo del Senado y los efectos jurídicos de dicho trámite.

12. Así, el acto demandado no emana directamente de la Constitución, ni corresponde al ejercicio de una competencia normativa autónoma asignada por el texto superior al presidente de la República.

13. Por el contrario, el decreto desarrolla una facultad legal concreta, vinculada a una regulación estatutaria preexistente, lo cual impide considerar que se trate de un

presidente de la República.

13. Por el contrario, el decreto desarrolla una facultad legal concreta, vinculada a una regulación estatutaria preexistente, lo cual impide considerar que se trate de un reglamento de naturaleza constitucional y, por ende, excluye su control por la vía del medio de nulidad por inconstitucionalidad ante esta jurisdicción.

14. De otra parte, cabe recordar que la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad no se determina únicamente por la invocación de normas constitucionales en la demanda, sino por la naturaleza del acto impugnado8. Para que ese

7 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-060 del 9 de marzo de 2023. M.P. Alejandro Linares Castillo. 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto del 25 de enero de 2021.

Rad.: 11001-03-24-000-2020-00343-00. M.P. Rocío Araujo Oñate.Demandante: Carlos José Granados Suárez Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-24-000-2025-00224-00

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co control sea viable, es indispensable que el acto normativo acusado derive directamente de una habilitación constitucional, sin estar subordinado a una norma con fuerza de ley. En el presente caso, la referida condición no se satisface.

15. En segunda medida, aunque la parte actora sostiene que el acto vulnera directamente el artículo 104 de la Constitución Política, dicho juicio de validez no puede realizarse de

En el presente caso, la referida condición no se satisface.

15. En segunda medida, aunque la parte actora sostiene que el acto vulnera directamente el artículo 104 de la Constitución Política, dicho juicio de validez no puede realizarse de forma directa y exclusiva frente a esa disposición constitucional. Ello, por cua nto el contenido normativo relacionado con la convocatoria a consulta popular ha sido objeto de desarrollo por parte del legislador estatutario mediante las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, las cuales regulan de manera integral el procedimiento, los requi sitos y los efectos jurídicos del concepto previo emitido por el Senado de la República.

16. En consecuencia, el examen de constitucionalidad del decreto demandado necesariamente debe pasar por la evaluación de su conformidad con las leyes estatutarias que desarrollan la consulta popular de carácter nacional, lo cual convierte el juicio en uno de legalidad y no de inconstitucionalidad, en sentido estricto. Tal circunstancia, conforme con la jurisprudencia de esta corporación 9, excluye la viabilidad del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad.

17. Por lo anterior, y según lo señalado en el artículo 171 del CPACA, el cual dispone que «aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada», el juez deberá darle el trámite correspondiente en atención a la naturaleza del acto demandado.

18. Así las cosas, se impone adecuar el medio de control inicialmente propuesto al que resulte procedente. Para el presente caso, ello implica reconducir la demanda al de nulidad, regulado en el artículo 137 de la misma codificación, por ser el cauce procesal adecuado para examinar los cargos formulados a la luz del ordenamiento jurídico.

resulte procedente. Para el presente caso, ello implica reconducir la demanda al de nulidad, regulado en el artículo 137 de la misma codificación, por ser el cauce procesal adecuado para examinar los cargos formulados a la luz del ordenamiento jurídico.

19. Ahora bien, u na vez examinada la demanda y sus anexos, se advierte que el actor

deberá ajustarla en los siguientes aspectos:

a. En cuanto a los hechos

20. De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 3.º del artículo 162 del CPCA, el escrito de demanda debe contener una exposición fáctica debidamente estructurada, esto es, una relación clara, precisa, concreta y ordenada de los hechos y omisiones que sirvan de sustento a las pretensiones, debidamente determinados, calificados y numerados.

21. Ahora bien, el demandante no cumplió con esta carga procesal, al haber omitido el desarrollo del acápite correspondiente a los hechos, lo que impide verificar el cumplimiento del presupuesto previsto en la norma en comento . Por tal razón, se requiere la subsanación del escrito introductorio, en el sentido de incorporar una exposición completa,

9 Id. nota al pie 9.Demandante: Carlos José Granados Suárez Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-24-000-2025-00224-00

5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co clara y ordenada de los supuestos fácticos que estructuran las súplicas formuladas en el libelo.

b. En cuanto al concepto de violación

www.consejodeestado.gov.co clara y ordenada de los supuestos fácticos que estructuran las súplicas formuladas en el libelo.

b. En cuanto al concepto de violación

22. El numeral 4.° del artículo ibidem prevé: «(…) [c]uando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación».

23. En el presente caso, aunque el accionante plantea tres cargos contra el Decreto 0639 de 2025, omite estructurar un razonamiento jurídico que permita comprender en qué consiste la vulneración alegada, limitándose a una enunciación general de normas sin cumplir con los parámetros legales establecidos para el efecto.

24. En concreto, las censuras propuestas en la demanda ; relativas a la supuesta vulneración de los artículos 1.°, 4 y 104 de la Constitución Política, fueron enunciadas de manera vaga, no se exponen los elementos jurídicos que permitan establecer la forma en que el acto acusado contraría el ordenamiento superior, ni se expone un juicio de contradicción verificable entre el contenido del Decreto 0639 de 2025 y las disposiciones constitucionales citadas. Esta omisión impide al juez delimitar el alcance de esos reproches y, por tanto, imposibilita su estudio en sede judicial, toda vez que no se cumple con los parámetros de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigido s por el artículo 162, numeral 4.º, del CPACA.

25. Por tal razón, se requiere que al actor subsane su demanda, en el sentido de exponer

por el artículo 162, numeral 4.º, del CPACA.

25. Por tal razón, se requiere que al actor subsane su demanda, en el sentido de exponer de manera detallada y comprensible el fundamento jurídico de cada cargo, de conformidad con el deber de estructurar adecuadamente el concepto de la violación.

c. En cuanto a la constancia de publicación

26. El artículo 166, numeral 1.º del CPACA establece como requisito formal de la demanda el anexo de la constancia de publicación del acto acusado. Por tanto, se impone requerir al demandante para que allegue dicho documento, el cual no se encuentra en el expediente.

d. En cuanto a la dirección de notificaciones del demandado

27. Corresponde a la parte actora indicar en el escrito de subsanación de demanda la dirección física o electrónica para efectos de notificación de la Presidencia de la República de Colombia, en cumplimiento de la carga procesal prevista en el numeral 7.º del artículo

162 del CPACA.Demandante: Carlos José Granados Suárez Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-24-000-2025-00224-00

6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co e. En cuanto a la dirección de notificaciones del demandado

28. Si bien es cierto que con la demanda se solicitó la suspensión provisional de los efectos del Decreto 0639 de 2025 únicamente al referir, también lo es que el accionante debe fundamentar esa petición que permita establecer que normas se vulneraron en su considerar con la expedición del supuesto acto lesivo.

efectos del Decreto 0639 de 2025 únicamente al referir, también lo es que el accionante debe fundamentar esa petición que permita establecer que normas se vulneraron en su considerar con la expedición del supuesto acto lesivo.

29. Aunque en la demanda se solicitó la suspensión provisional de los efectos del Decreto 0639 de 2025, con fundamento en «(…) vulnerar el orden constitucional y por haberse expedido con base en un procedimiento irregular», lo cierto es que tal formulación resulta insuficiente para activar el juicio de legalidad propio de dicha medida cautelar.

30. El accionante debe acompañar su petición con una exposición argumentativa que permita identificar con claridad cuáles disposiciones normativas se estiman transgredidas, así como la forma en que, en su criterio, el acto acusado las desconoce, exigencia mínima que se deriva del artículo 231 del CP ACA y que resulta imprescindible para que el juez pueda valorar su procedencia.

En mérito de lo expuesto, el despacho

RESUELVE

PRIMERO: INADMITIR la demanda de nulidad instaurada por Carlos José Granados Suárez, por las razones expuestas en este proveído.

SEGUNDO: CONCEDER al demandante el término de diez (10) días para que subsane los defectos advertidos, según lo dispuesto en el artículo 170 del CPCA, so pena del rechazo de la demanda.

TERCERO: ORDENAR a la Secretaría de esta Sección que haga las respectivas anotaciones en SAMAI, para identificar el proceso de la referencia, como nulidad (art. 137 del CPACA).

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

anotaciones en SAMAI, para identificar el proceso de la referencia, como nulidad (art. 137 del CPACA).

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ

Magistrado

Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx