CE - Auto interlocutorio 11001032400020250023600 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticinco (2025)

Medio de control: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2025-00236-00

Demandante: Leidy Lorena Sierra Flórez

Demandado:

Tema: Presidente de la República – Decreto 0639 de 20251

Reposición contra auto que admite demanda

AUTO

El Despacho resuelve el recurso de reposición interpuesto por el apoderado judicial del Ministerio de Transporte, contra el auto del 31 de julio de 2025, que admitió la demanda, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1. º del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)2 y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, modificado por el Acuerdo 434 de 20243.

I. ANTECEDENTES

A. Providencia recurrida4

1. Mediante auto del 31 de julio de 2025, se admitió la demanda y se ordenaron las respectivas notificaciones5 y comunicaciones6.

B. El recurso de reposición7

2. El 11 de agosto de 2025, el apoderado judicial del Ministerio de Transporte

las respectivas notificaciones5 y comunicaciones6.

B. El recurso de reposición7

2. El 11 de agosto de 2025, el apoderado judicial del Ministerio de Transporte pidió revocar el auto que admitió la demanda y que sea rechazada por «carencia

1 «Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». 2 «1. De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden, salvo que se trate de actos de certificación o registro, respecto de los cuales la competencia está radicada en los tribunales administrativos». 3 Artículo 13. «DISTRIBUCIÓN DE LOS NEGOCIOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Quinta: (…) 2. Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral, así como contra los actos expedidos por las autoridades electorales en virtud de su función de regulación, inspección, vigilancia y control de toda la actividad electoral de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos y las relacionadas con la dirección y organización de las elecciones». 4 Índice 21 – Samai. 5 Al presidente de la República, como demandado, y al agente del Ministerio Público. 6 A todos los ministros que integran el gobierno nacional y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 7 Índice 43 – Samai.Demandante: Leidy Lorena Sierra Flórez

6 A todos los ministros que integran el gobierno nacional y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 7 Índice 43 – Samai.Demandante: Leidy Lorena Sierra Flórez Demandado: Presidente de la República - Decreto 0639 de 2025

Radicado: 11001-03-24-000-2025-00236-00

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actual de objeto» o declar ar la falta de competencia del Consejo de Estado para tramitar el proceso.

3. En este sentido, sostuvo que el acto demandado fue derogado mediante el Decreto 703 de 24 de junio de 2025, por lo que «no cumple con los requisitos de existencia, validez y ejecutividad» que permitan su control judicial. Además, expuso que el Despacho se encontraba «facultado para aplicar la regla establecida en el artículo 91.5 del CPACA», dada la falta de vigencia del acto y la ausencia de efectos jurídicos.

4. Manifestó que el Gobierno Nacional remitió a la Corte Constitucional el acto para su control, de conformidad con el artículo 241.3 de la Constitución Política y el segundo inciso del artículo 42 del Decreto 2067 de 1991, por ser la competente para definir el asunto. A su vez, indicó que, tratándose del caso que nos ocupa, la competencia que asuma el Consejo de Estado «siempre será residual y limitada».

5. Finalmente, subrayó que el 20 de junio de 2025 la Corte Constitucional avocó

competencia que asuma el Consejo de Estado «siempre será residual y limitada».

5. Finalmente, subrayó que el 20 de junio de 2025 la Corte Constitucional avocó conocimiento de la «revisión de constitucionalidad» del Decreto 0639 de 2025, por lo que , en su criterio , resulta procedente remitir el expediente a la referida corporación.

C. Posición de la parte demandante8

6. La parte actora solicitó9 no reponer la providencia recurrida y se mantuviera la competencia del Consejo de Estado para decidir y tramitar el asunto.

7. Puntualmente, expuso que la derogatoria de un acto administrativo no impide su control de legalidad, y que, en todo caso, el decreto demandado «produjo efectos políticos y administrativos inmediatos al convocar una consulta popular nacional» .

En cuanto a la competencia, indicó que el medio de control de nulidad del artículo 137 del CPACA es el mecanismo idóneo para cuestionar el Decreto 0639 de 2025, siendo así esta corporación la que debe definir el litigio.

II. CONSIDERACIONES

8. El Despacho no repondrá la admisión de la demanda, pues, como se demostrará, esta Sección es competente para conocer de la legalidad del Decreto 0639 de 2025 y no hay lugar a declarar la carencia de objeto , según pasa a exponerse.

2.1. Procedencia y oportunidad

9. De conformidad con el artículo 242 del CPACA, el recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario; en este orden, al no existir disposición que establezca la imposibilidad de recurrir el auto admisorio de la

9. De conformidad con el artículo 242 del CPACA, el recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario; en este orden, al no existir disposición que establezca la imposibilidad de recurrir el auto admisorio de la demanda, presentada en ejercicio del medio de control de nulidad del artículo 137

Ibidem, su interposición resulta procedente.

8 Índice 47 – Samai. 9 Dentro del término de traslado del recurso de reposición que transcurrió entre el 15 y el 20 de agosto de 2025.Demandante: Leidy Lorena Sierra Flórez Demandado: Presidente de la República - Decreto 0639 de 2025

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10. En cuanto al trámite, dicho artículo dispone que se debe n seguir las reglas del artículo 318 del Código General del Proceso (CGP), según las cuales, si el auto se profirió por fuera de audiencia, como la providencia que se recurre, el recurso deberá presentarse, por escrito, dentro de los tres (3) días siguiente s a su notificación.

11. Así las cosas, el recurso que se resolverá se interpuso de manera oportuna el 11 de agosto de 202510, teniendo en cuenta que los tres (3) días para recurrirlo corrieron del 6 al 11 de agosto de 2025.

12. En consecuencia, están cumplidos los requisitos de procedencia de los medios de impugnación y se procede a su resolución.

2.2. Caso concreto

corrieron del 6 al 11 de agosto de 2025.

12. En consecuencia, están cumplidos los requisitos de procedencia de los medios de impugnación y se procede a su resolución.

2.2. Caso concreto

2.2.1. Reparos sobre la falta de competencia de la Sección Quinta para controlar el acto demandado y su naturaleza

13. Con relación a la competencia, el Despacho debe precisar que a esta Sección le corresponde controlar el decreto demandado, por tratarse de un acto de contenido electoral, proferido por una autoridad del orden nacional y que, si bien, pretendía desarrollar un mecanismo de participación ciudadana, como lo es la c onsulta

popular11, se demostró que:

[…] fue expedido luego de que el procedimiento administrativo electoral del mencionado mecanismo de participación ciudadana concluyera, convirtiéndose así en uno aislado y extraño al proceso reglado que debe anteceder a la convocatoria del mecanismo de participación. De allí que su control deba ejercerse de forma previa por parte de esta Sección.12

14. La anterior explicación resulta necesaria para advertir que el trámite de la consulta popular finalizó con la decisión del Senado de la República de no emitir concepto favorable a la solicitud de convocarla, la cual está demandada en el proceso con Rad. 11001-03-28-000-2025-00072-00.

15. En este sentido, debe concluirse que, de conformidad con el numeral 1. ° del artículo 14 9 del CPACA, a esta corporación le corresponde conocer, en única instancia, «de la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades

15. En este sentido, debe concluirse que, de conformidad con el numeral 1. ° del artículo 14 9 del CPACA, a esta corporación le corresponde conocer, en única instancia, «de la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional», como lo es el Decreto 0639 de 2025.

16. Asimismo, es oportuno señalar que el Reglamento del Consejo Estado 13 asigna a la Sección Quinta, entre otros, los «procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral» [Negritas fuera de texto].

17. En este punto , debe afirmarse que, asumir la competencia para definir la legalidad del Decreto 0639 de 2025, por parte de esta corporación, no desconoce

10 Índice 43 – Samai. 11 En los mismos términos se aclaró la competencia de la Corporación para tramitar el proceso en el auto inadmisorio del 2 de julio de 2025, en el que se rechazó la solicitud del presidente de la República en el mismo sentido. 12 Reiterado en Consejo de Estado, Sección Quinta. Auto del 24 de junio de 2025. Radicado núm. 11001-03-28-000-202500080-00. MP. Luis Alberto Álvarez Parra. 13 Artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, modificado por el artículo 1. ° del Acuerdo 434 de 2024.Demandante: Leidy Lorena Sierra Flórez Demandado: Presidente de la República - Decreto 0639 de 2025

Radicado: 11001-03-24-000-2025-00236-00

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la función de la Corte Constitucional, prevista en el numeral 3. ° del artículo 241 de la Constitución Política y mucho menos deviene en un conflicto de competencia.

18. Sobre el particular, la Sección Quinta 14 señaló que el control de la Corte Constitucional sobre la consulta popular no resulta incompatible con la asignada al Consejo de Estado, para conocer del acto demandado, en los siguientes términos:

Dicho control posterior no excluye el conocimiento del Consejo de Estado cuando se trata de un acto administrativo de carácter general, expedido por una entidad del orden nacional y de contenido electoral, conforme el artículo 149.1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Esta atribución de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no puede ser considerada como un vaciamiento de la competencia de la Corte Constitucional en su control posterior y de procedimiento.

19. En efecto, como ya lo ha concluido la Sección, la competencia de la Corte Constitucional surge una vez agotado el procedimiento dispuesto en el ordenamiento jurídico para la convocatoria de una consulta popular del orden nacional, que no se agotó en este preciso caso, pues como se demostró, dicho trámite ya había culminado con el concepto desfavorable del Senado de la

República.

20. Sumado a lo anterior, debe resaltarse que la Corte Constitucional en auto de

trámite ya había culminado con el concepto desfavorable del Senado de la República.

20. Sumado a lo anterior, debe resaltarse que la Corte Constitucional en auto de 20 de junio de 2025 15, resolvió avocar conocimiento del Decreto 0639 de 2025,

providencia en la cual se advirtió que:

12. Avocar conocimiento de este trámite en esta Corte, no implica menoscabo alguno del ejercicio de las competencias que en virtud de la Constitución y la ley le corresponde ejercer al Consejo de Estado las cuales deben ser ejercidas por esa Corporación de manera autónoma.

1. De igual manera el tribunal constitucional concluyó que no había lugar entablar conflicto de competencia, lo que explicó en los siguientes términos:

14. Sobre la base de reconocer las competencias del Consejo de Estado y su ejercicio legítimo por dicha Corporación, el suscrito magistrado sustanciador considera que no es necesario suscitar un conflicto de competencias entre autoridades de diferentes jurisdicciones, sino de proceder en el marco del diseño constitucional y legal establecidos, con respeto a la autonomía del Consejo de Estado y, al mismo tiempo, con estricta sujeción a la responsabilidad que tiene esta Corte de guardar la integridad y supremacía de la Constitución. Consecuencialmente, se abstendrá de solicitar la remisión de los procesos que cursan en el Consejo de Estado según la petición elevada por el Señor Ministro de Justicia y del Derecho.

21. De acuerdo con lo anterior, es preciso concluir que el acto acusado sí es susceptible de control judicial y que la competencia es del Consejo de Estado, de

elevada por el Señor Ministro de Justicia y del Derecho.

21. De acuerdo con lo anterior, es preciso concluir que el acto acusado sí es susceptible de control judicial y que la competencia es del Consejo de Estado, de acuerdo con en el numeral 1.º del artículo 149, lo cual no altera ni interfiere en la asignada a la Corte Constitucional en el numeral 3.º del artículo 241 de la

Constitución Política.

14 Consejo de Estado, Sección Quinta. Auto del 24 de junio de 2025. Radicado núm. 11001 -03-28-000-2025-00106-00. MP. Gloria María Gómez Montoya. 15 Exp. CCP-001. MP. Jorge Enrique Ibáñez Najar.Demandante: Leidy Lorena Sierra Flórez Demandado: Presidente de la República - Decreto 0639 de 2025

Radicado: 11001-03-24-000-2025-00236-00

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22. A su vez, resulta oportuno aludir al auto del 18 de julio de 2025 16, mediante el cual, la Corte Constitucional decidió rechazar las demandas de inconstitucionalidad presentadas contra el Decreto Ley 0639 de 202517 y ordenó la remisión de los expedientes a la Sección Quinta del Consejo de Estado, dado que, carece de competencia para conocer el asunto.

2.2.2. Sobre la carencia de objeto

23. Al respecto, resulta necesario puntualizar que, tratándose del medio de

carece de competencia para conocer el asunto.

2.2.2. Sobre la carencia de objeto

23. Al respecto, resulta necesario puntualizar que, tratándose del medio de control de nulidad electoral, esta Sección 18, de manera unificada, ha indicado que, aun cuando el acto enjuiciado sea retirado del ordenamiento jurídico, la competencia del juez de lo contencioso administrativo se mantiene y no resulta aplicable la figura de la carencia de objeto, siempre y cuando el acto haya surtido pl enos efectos jurídicos.

24. No obstante, como el medio de control que se aborda en el presente asunto es el de nulidad, en esta instancia del proceso , el Despacho se abstendrá de darle aplicación a la postura previamente expuesta, relacionada con la figura de la carencia de objeto.

25. Sobre el particular , deviene oportuno exponer que la Sección Primera del Consejo de Estado concluyó que la presunción de legalidad de los actos administrativos no se extingue con su derogatoria, pues no hay lugar a desconocer que estuvo vigente «mientras no se declare lo contrario» por el juez competente19.

26. Lo anterior, con fundamento en la tesis expuesta por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo 20, mediante la cual, resulta imperioso abordar la legalidad de los actos administrativos de contenido general, aunque hayan sido

derogados, dado que:

[…] «así se logra el propósito último del otrora llamado contencioso, popular de anulación, cual es el imperio del Orden Jurídico y el restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma acusada, imperio y legalidad que no se recobran

anulación, cual es el imperio del Orden Jurídico y el restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma acusada, imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma violadora, sino por el pronunciamiento definitivo del juez administrativo»21.

27. Así las cosas, es el juez de lo contencioso administrativo quien debe definir la presunción de legalidad de los actos administrativos de carácter general, como lo es el Decreto 0639 de 2025, durante su vigencia, de conformidad con los anteriores pronunciamientos.

16 Exp. D-16.667 AC. MP. Héctor Alfonso Carvajal Londoño. 17 Expedientes D-16667, D-16668, D-16669, D-16670, D-16671, D-16672, D-16673, D-16675, D-16676, D-16677, D-16678, D-16680, D-16681, D-16683, D-16684, D-16685, D-16689, D-16690, D-16691, D-16692, D-16694, D-16695, D-16705 y D16711. 18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 24 de mayo de 2018. Rad. 4700123-33-000-2017-00191-02(SU). Medio de control: nulidad electoral. Demandado: Alfredo José Moisés Ropaín, contralor de Santa Marta – periodo 2016 – 2019. M.P. Rocío Araújo Oñate. 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Nulidad. Rad. 11001-03-24-000-2006-00368Santa Marta – periodo 2016 – 2019. M.P. Rocío Araújo Oñate. 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Nulidad. Rad. 11001-03-24-000-2006-0036800. Sentencia del 7 de octubre de 2010. M.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 20 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. «Acción de simple nulidad». Expediente. S – 475. CESP-EXP1996-NS475. Sentencia del 8 de febrero de 1996. M.P. Luis Eduardo Jaramillo Mejía. 21 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Nulidad por inconstitucionalidad. Expediente S-157.Demandante: Leidy Lorena Sierra Flórez Demandado: Presidente de la República - Decreto 0639 de 2025

Radicado: 11001-03-24-000-2025-00236-00

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28. En este punto, es procedente manifestar que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, mediante apoderado judicial, solicitó 22 dar por terminado el proceso de la referencia, al concluir que se configura la «carencia actual de objeto por derogatoria del acto demandado».

29. Al respecto, resulta suficiente con insistir en las razones expuestas en esta misma providencia para concluir que dicha petición carece de vocación de prosperidad y, en consecuencia, será denegada.

2.3. Reconocimiento de personería

misma providencia para concluir que dicha petición carece de vocación de prosperidad y, en consecuencia, será denegada.

2.3. Reconocimiento de personería

30. Se reconocerá personería al abogado Carlos José Mansilla Jáuregui para que actúe en nombre y representación del Ministerio de Transporte, en los términos del poder aportado.

Por lo expuesto, se

III. RESUELVE:

PRIMERO: No reponer el auto del 31 de julio de 202 que admitió la demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.

SEGUNDO: Reconocer personería al abogado Carlos José Mansilla Jáuregui, como apoderado del Ministerio de Transporte, en los términos del poder aportado.

TERCERO: Contra esta decisión no procede recurso alguno, de conformidad con el numeral 3. ° del artículo 243A de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 63 de la Ley 2080 de 2021.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Magistrado

«Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»

22 Índice 43 – Samai.