CE - Auto interlocutorio 11001032400020250033200 de 2025

Radicación: 11001 03 24 000 2025 00332 00

Demandante: Paloma Valencia Laserna

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., dos (2) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Radicación: 11001 03 24 000 2025 00332 00

Demandante: PALOMA VALENCIA LASERNA

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN

SOCIAL

RESUELVE MEDIDA CAUTELAR DE URGENCIA

El despacho se pronuncia sobre la solicitud de medida cautelar de urgencia formulada por la señora Paloma Valencia Laserna para que se declare la suspensión provisional del Decreto 058 del 30 de julio de 2025, «Por el cual se sustituye la parte 11 del libro 2 del Decreto 780 de 2016, relativo al Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo», proferido por el Presidente de la República y el Ministerio de Salud y Protección Social.

Por la extensión del acto acusado, el despacho solo transcribirá un aparte que dispone1:

«[…] PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Decreto 858 de 2025 (30 JUL 2025)

MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL

"Por la cual se sustituye la parte 11, del Libro 2 del Decreto 780 de

Decreto 858 de 2025 (30 JUL 2025)

MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL

"Por la cual se sustituye la parte 11, del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, relativo al Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo"

1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 24 000 2025 00332 00.Radicación: 11001-03-24-000-2023-00014-00

Demandante: Hernando Salcedo Tamayo

2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial, las conferidas por el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, los artículos 154 y 174 de la Ley 100 de 1993,12 a 16 de la Ley 1438 de 2011,8°,19 y 20 de la Ley 1751 de 2015, inciso 3 del artículo de la Ley 1966 de 2019 y el artículo 2 de la Ley 2294 de 2023, y

CONSIDERANDO

(…)

DECRETA

Artículo 1. Sustituir la parte 11, del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, la cual quedará así:

"PARTE 11

MODELO DE SALUD PREVENTIVO, PREDICTIVO Y RESOLUTIVO

COMO POLÍTICA EN SALUD PARA LOS HABITANTES DEL

cual quedará así:

"PARTE 11

MODELO DE SALUD PREVENTIVO, PREDICTIVO Y RESOLUTIVO

COMO POLÍTICA EN SALUD PARA LOS HABITANTES DEL

TERRITORIO COLOMBIANO

TÍTULO I

DISPOSICIONES GENERALES

Artículo 2.11.1.1. Objeto. Adoptar el Modelo de Salud Preventivo y Resolutivo como política en salud para la población habitante en el territorio colombiano.

[…]». (Mayúsculas y negrillas originales)

SUSTENTO DE LA MEDIDA CAUTELAR DE URGENCIA

La parte demandante a legó que : i) no existen otras medidas menos lesivas para evitar que la norma demandada produzca efectos jurídico s irremediables; ii) el acto acusado viola de manera manifiesta el principio de reserva de ley y pone en riesgo la sostenibilidad financiera del Sistema de Salud y la suspensión provisional protege principios constitucionales relevantes y , los iii) los beneficios de la suspensión provisional son mayores a las limitaciones que genera el acto acusado.

(i) Sobre el primer punto, acotó que el acto administrativo acusado impone una barrera de acceso considerable para los usuarios por el otorgamiento a las IPS - CAPS de la función de adscripción poblacional ,Radicación: 11001-03-24-000-2023-00014-00

Demandante: Hernando Salcedo Tamayo

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pues se trata de un concepto indeterminado, cuyas características se

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

pues se trata de un concepto indeterminado, cuyas características se interrelacionan directamente con la labor de afiliación y aseguramiento a cargo de las EPS. Agregó que la falta de claridad respecto de qué entidad es responsable de dichas competencias, generará una cadena de dificultades que en últimas derivan en afectaciones en la prestación del servicio.

Aseguró que con la entrada en vigor del acto demandado no es claro ante quién se afilian los pacientes, quién responde por las demoras y las dificultades en la prestación del servicio, quién es el responsable de autorizar medicamentos, citas y procedimientos si las EPS, los CAPS, las RIITS o las entidades territoriales.

Mencionó que las dificultades operativas previamente señaladas no se resuelven en la norma demandada y tampoco se reducen a planteamientos hipotéticos, sino que comportan dificultades de fondo para la prestación del servicio.

Alegó que la indeterminación de las funciones junto con la entrada en vigor del decreto limita el acceso a la justicia y puede afectar el trámite de las acciones de tutela en materia de salud; ello, por cuanto al no estar claras las funciones de los actores del Sistema en materia de afiliación y aseguramiento, los pacientes no tendrán claro cuál es la entidad a la que deben demandar.

Así mismo, afirmó que, c on el acto acusado se pone en riesgo la sostenibilidad financiera del Sistema, ya que si se imponen cargas adicionales a los recursos del aseguramiento, la consecuencia será que la

deben demandar.

Así mismo, afirmó que, c on el acto acusado se pone en riesgo la sostenibilidad financiera del Sistema, ya que si se imponen cargas adicionales a los recursos del aseguramiento, la consecuencia será que la UPC es insuficiente para financiar el acceso a los servicios de salud y que «(…) las múltiples órdenes de gasto incorporadas a lo largo del decreto demandado, la falta de claridad respecto de los costos que implica la implementación del modelo y la ausencia de nuevas fuentes de financiación que permitan cubrir esas demandas, generan que la normaRadicación: 11001-03-24-000-2023-00014-00

Demandante: Hernando Salcedo Tamayo

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

derive en una autorización general para que la Nación y las entidades territoriales incrementen los gastos en el sector salud, lo cual, naturalmente, tendrá una repercusión directa sobre los recursos disponibles en la UPC (…)».

Señaló que el acto acusado es una autorización general de gasto sin que tenga soporte en ninguna proyección presupuestal, de manera que se transforma en un cheque en blanco para que las diversas autoridades del sector público adelanten procesos de contratación, por lo que, la entrada en vigor de la norma acusada genera rá efectos jurídicos irremediables, de donde se desprende que es procedente la suspensión provisional, para evitar el colapso inminente del Sistema de Salud.

(ii) En relación con el segundo punto, argumentó que el Ministerio de

de donde se desprende que es procedente la suspensión provisional, para evitar el colapso inminente del Sistema de Salud.

(ii) En relación con el segundo punto, argumentó que el Ministerio de Salud «(…) excedió el alcance de la potestad reglamentaria e incorporó disposiciones en la norma demandada que son de naturaleza legislativa, toda vez que modifican funciones y la estructura del sistema de salud previsto a nivel legal. Esta actuación, por sí sola, representa un ataque a la institucionalidad y a principios constitucionales relevantes como la separación de poderes (…)».

(iii) Frente al último punto, expuso que los beneficios que se derivan de la suspensión provisional radican en que el Sistema de Salud siga funcionando bajo los parámetros actuales, los cuales han sido desarrollados por más de 30 años por todas las instituciones del Estado.

Precisó que como se anotó «(…) el Decreto genera un conjunto de dificultades logísticas y financieras que generarán barreras de acceso a las autorizaciones, los servicios, los medicamentos y las citas médicas, con lo cual la salud de miles de colombianos se pondrá en riesgo (…)».Radicación: 11001-03-24-000-2023-00014-00

Demandante: Hernando Salcedo Tamayo

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CONSIDERACIONES

Las medidas cautelares de urgencia están previstas por el artículo 234 del CPACA, que establece que podrán decretarse, desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la contra parte, cuando, cumplidos los

CONSIDERACIONES

Las medidas cautelares de urgencia están previstas por el artículo 234 del CPACA, que establece que podrán decretarse, desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la contra parte, cuando, cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que, por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto por el artículo 233 ibidem.

En ese sentido, el trámite de urgencia de las medidas cautelares es una excepción al procedimiento que ordinariamente debe surtirse con el fin de acceder a una cautela , dado que, por tratarse de situaciones extraordinarias, el legislador dispuso que puede ser ordenada inaudita parte debitoris, es decir, sin necesidad de notificar o escuchar previamente a la contraparte2, con el propósito de precaver o conjurar la afectación inminente de los derechos del interesado3.

De manera que, para que sea procedente el decreto de una medida cautelar de urgencia, es necesario que tal circunstancia esté acreditada; adicionalmente, la parte actora debe asumir la carga argumentativa suficiente para demostrar la urgencia de la protección cautelar 4 y las razones por las que, incluso, el trámite que ordinariamente debe impartirse no proporciona la celeridad requerida dada la inminencia y gravedad de la transgresión que se busca evitar5.

2 Al respecto, puede verse el auto proferido el 7 de julio de 2021 por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado. Expediente nro. 11001 03225 000 2021 00385

00. C.P.: William Hernández Gómez.

2 Al respecto, puede verse el auto proferido el 7 de julio de 2021 por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado. Expediente nro. 11001 03225 000 2021 00385

00. C.P.: William Hernández Gómez. 3 Al efecto, puede verse el auto proferido el 15 de marzo de 2017 por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado. Expediente nro. 11001 0325 000 2015 00336

00. C.P.: Gabriel Valbuena Hernández. 4 Puede verse el auto proferido el 11 de abril de 2019 por la Sección Primera del Consejo de Estado. Expediente nro. 11001 0324 000 2017 00229 00. C.P.: Oswaldo Giraldo López. 5 Al respecto, puede verse el auto proferido el 7 de julio de 2021 por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado. Expediente nro. 11001 03225 000 2021 00385

00. C.P.: William Hernández Gómez.Radicación: 11001-03-24-000-2023-00014-00

Demandante: Hernando Salcedo Tamayo

6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Acorde con las consideraciones precedentes y una vez revisada la solicitud de medida cautelar de urgencia formulada en el presente asunto, este despacho observa que los fundamentos expuestos por la parte actora no indican ni demuestra n las razones que ameriten adoptar este tipo de medida cautelar sin que previamente deba ser oída la parte contraria, ello teniendo en cuenta que, para sustentar la petición la interesada alega que

indican ni demuestra n las razones que ameriten adoptar este tipo de medida cautelar sin que previamente deba ser oída la parte contraria, ello teniendo en cuenta que, para sustentar la petición la interesada alega que el decreto demandado genera unas consecuencias operativas adversas con ocasión de lo que denominó una confusión de funciones , una afectación a la sostenibilidad financiera del Sistema y una barrera al acceso a la administración de justicia; sin embargo, no aportó ningún medio probatorio para demostrar lo que señala.

En este aspecto, el despacho precisa que para que una medida cautelar de urgencia proceda, se requiere que la situación de urgencia esté debidamente acreditada; en otras palabras, que resulte claro que no es posible agotar el traslado de la medida cautelar, so pena de poner en peligro o amenaza los derechos que invoca la solicitante.

Comoquiera que no se probaron los hechos en los que se sustenta la medida cautelar de urgencia, se considera necesario agotar el procedimiento establecido en el artículo 233 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En ese sentido , la Sala Unitaria rechazará el trámite de urgencia de la medida cautelar solicitada por la parte actora y, en su lugar, ordenará darle el trámite ordinario, teniendo en cuenta los motivos expuestos en ella y la necesidad de escuchar a la parte demandada, con plena garantía de su derecho a la defensa.

En consecuencia, acorde con lo establecido por el artículo 233 del CPACA, se ordenará correr traslado de la solicitud de medida cautelar a la parte

ella y la necesidad de escuchar a la parte demandada, con plena garantía de su derecho a la defensa.

En consecuencia, acorde con lo establecido por el artículo 233 del CPACA, se ordenará correr traslado de la solicitud de medida cautelar a la parte demandada para que se pronuncie sobre ella, dentro de los cinco (5) díasRadicación: 11001-03-24-000-2023-00014-00

Demandante: Hernando Salcedo Tamayo

7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

siguientes a su notificación, teniendo en cuenta que , por auto separado, fue admitida la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala Unitaria, Sección Primera,

RESUELVE

PRIMERO: RECHAZAR el trámite de urgencia de la medida cautelar presentada por la parte demandante. En su lugar, impártase a dicha petición el procedimiento ordinario previsto por el artículo 233 del CPACA, acorde con lo explicado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: De conformidad con lo previsto por el artículo 233 del CPACA, CÓRRASE TRASLADO a la parte demandada por el término de cinco (5) días del escrito que contiene la solicitud de suspensión provisional.

NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE,

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta,

Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.