CE - Auto interlocutorio 11001032400020250034700

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., nueve (09) de marzo de dos mil veintiséis (2026)

Radicado: 11001 03 24 000 2025 00347 00

Demandante: Felipe Zuluaga Isaza y María Juliana Quirós Angulo Demandados: La Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Púbico Medio de control: Nulidad por inconstitucionalidad Tema: Se demanda la nulidad del acto administrativo por medio del cual se sustituyeron unos artículos y se adicionó un parágrafo del Decreto 1625 de 2016 Único Reglamentario en Materia Tributaria Decisión: Remite por distribución interna de reparto a la Sección

Cuarta del Consejo de Estado

AUTO

Encontrándose el trámite para decidir sobre la admisión de la demanda de la referencia, advierte el Despacho que la Sección Cuarta de esta corporación es la que debe conocer del asunto , y así se dispondrá en esta providencia, previos los siguientes:

I. ANTECEDENTES

1. El 21 de agosto de 20251, los señores Felipe Zuluaga Isaza y María Juliana Quirós Angulo, en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), interpusieron demanda contra el Decreto núm. 0572 de 28 de mayo de 2025, proferido por el Gobierno nacional conformado por el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público:

Administrativo (CPACA), interpusieron demanda contra el Decreto núm. 0572 de 28 de mayo de 2025, proferido por el Gobierno nacional conformado por el Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público:

Por el cual se sustituyen el artículo 1.2.4.4.1. del Capítulo 4 del Título 4 de la Parte 2 del Libro 1, los artículos 1.2.4.6.7. al 1.2.4.6.9. del Capítulo 6 del Título 4 de la Parte 2 del Libro 1, el inciso 3 y el literal i) del artículo 1.2.4.9.1. del Capítulo 9 del Título 4 de la Parte 2 del Libro 1, el artículo 1.2.4.10.8. del Capítulo 10 del Título 4 de la Parte 2 del Libro 1 y el artículo 1.2.6.8. del Título 6 de la Parte 2 del Libro 1 y se adiciona un parágrafo al artículo 1.2.4.2.83. del Capítulo 2 del Título 4 de la Parte 2 del Libro 1 del Decre to 1625 de 2016 Único Reglamentario en Materia Tributaria, en lo relacionado con las tarifas de autorretención y bases mínimas para practicar retención en la fuente.

Revisado el expediente, el Despacho advierte que la parte actora formuló las siguientes pretensiones:

10.1. Primera Principal. Que se declare la nulidad del Decreto 0572 de 2025, por vulnerar la Constitución Política, en tanto el acto carece de justificación técnica suficiente y encubre una finalidad fiscal de corto plazo.

10.1. Primera Principal. Que se declare la nulidad del Decreto 0572 de 2025, por vulnerar la Constitución Política, en tanto el acto carece de justificación técnica suficiente y encubre una finalidad fiscal de corto plazo.

Primera subsidiaria. Que, en caso de no accederse a la pretensión principal, se declare la nulidad del aparte del Decreto 0572 de 2025 que establece la tarifa de autorretención del 4.5% para las actividades de generación y comercialización de energía eléctrica, en tanto el acto carece de justificación técnica suficiente y encubre

1 Índice 2 del Sistema de Gestión Documental - SAMAIRadicación: 11001 03 24 000 2025 00347 00

Demandante: Felipe Zuluaga Isaza y María Juliana Quiros Angulo

Demandado: La Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Púbico

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una finalidad fiscal de corto plazo, contrariando los principios de transparencia, racionalidad y publicidad que rigen la función administrativa.

10.2. Segunda Principal. Que se declare la nulidad del Decreto 0572 de 2025 en su integridad, por cuanto el Gobierno Nacional incurrió en una extralimitación de la potestad reglamentaria, al establecer cargas fiscales sin habilitación legal expresa y contrariando los principios c onstitucionales de legalidad tributaria, reserva de ley y separación de poderes.

Segunda subsidiaria. Que, en caso de no accederse a la pretensión principal, se declare la nulidad del aparte del Decreto 0572 de 2025 que establece la tarifa de autorretención en la fuente para los códigos CIIU 3511 (generación de energía

declare la nulidad del aparte del Decreto 0572 de 2025 que establece la tarifa de autorretención en la fuente para los códigos CIIU 3511 (generación de energía eléctrica) y 3514 (comercialización de energía eléctrica), por configurarse dicha extralimitación específicamente en relación con dichas actividades económicas.

10.3. Tercera Principal. Que se declare la nulidad del Decreto 0572 de 2025, por violación del principio de equidad tributaria y de la capacidad contributiva, consagrados en el artículo 363 de la Constitución Política, al imponer una tarifa uniforme sin diferenciación objetiva entre contribuyentes con realidades económicas disímiles.

Tercera subsidiaria. Que, en caso de no accederse a la pretensión principal, se declare la nulidad del aparte del Decreto 0572 de 2025 que establece la tarifa de autorretención para los códigos CIIU 3511 y 3514, en tanto la tarifa fijada desconoce las condiciones particulares de estos sectores y resulta inequitativa.

10.4. Cuarta Principal. Que se declare la nulidad del Decreto 0572 de 2025, por violación del principio de progresividad tributaria, al establecer cargas fiscales anticipadas que afectan desproporcionadamente a los contribuyentes con menor rentabilidad, profundizando las brechas económicas y configurando un esquema regresivo.

Cuarta subsidiaria. Que, en caso de no accederse a la pretensión principal, se declare la nulidad del aparte del Decreto 0572 de 2025 que fija la tarifa del 4.5% para las actividades de generación y comercialización de energía eléctrica, por desconocer el principio de progresividad en relación con estos sectores.

declare la nulidad del aparte del Decreto 0572 de 2025 que fija la tarifa del 4.5% para las actividades de generación y comercialización de energía eléctrica, por desconocer el principio de progresividad en relación con estos sectores.

10.5. Quinta Principal. Que se declare la nulidad del Decreto 0572 de 2025, por violación del principio de eficiencia tributaria, al imponer una medida que genera mayores costos operativos, administrativos y de liquidez, afectando tanto a los contribuyentes como a la administrac ión tributaria, sin evidenciar beneficios proporcionales.

Quinta subsidiaria. Que, en caso de no accederse a la pretensión principal, se declare la nulidad del aparte del Decreto 0572 de 2025 que impone la tarifa de autorretención para los códigos CIIU 3511 y 3514, por generar ineficiencias particularmente graves en el sector energético.

10.6. Sexta Principal. Que se declare la nulidad del Decreto 0572 de 2025, por violación del principio de igualdad tributaria, al establecer una tarifa uniforme para actividades económicas que presentan diferencias sustanciales en rentabilidad, régimen tarifario y condiciones operativas.

Sexta subsidiaria. Que, en caso de no accederse a la pretensión principal, se declare la nulidad del aparte del Decreto 0572 de 2025 que fija la tarifa del 4.5% para las actividades de generación y comercialización de energía eléctrica, por desconocer laRadicación: 11001 03 24 000 2025 00347 00

Demandante: Felipe Zuluaga Isaza y María Juliana Quiros Angulo

Demandado: La Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Púbico

Demandante: Felipe Zuluaga Isaza y María Juliana Quiros Angulo

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necesidad de un trato diferenciado conforme al principio de Igualdad material . (Negrillas del texto original y subrayas del despacho).

II. DEL MEDIO DE CONTROL PROCEDENTE

Antes de proceder a proveer sobre lo pertinente es necesario adecuarla la demanda al medio de control de nulidad establecido en el artículo 137 del CPACA, con base en las siguientes consideraciones:

En primer lugar, se debe tener en cuenta que el artículo 135 del mismo Código regula el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad en el siguiente sentido:

ARTÍCULO 135. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución.

También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.

PARÁGRAFO. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio,

cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales.

En este sentido, en cuanto a los requisitos para la procedibilidad del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, la jurisprudencia de la Corporación ha decantado los siguientes:

En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional.

En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular dice la jurisprudencia2 que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada ‘necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal…’, además de la Constitución.

En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional.

2 Nota original de la providencia en cita: [6] Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto del 30 de

conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional.

2 Nota original de la providencia en cita: [6] Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto del 30 de noviembre de 2016, Radicación 11001-03-27-000-2012-00046-00.Radicación: 11001 03 24 000 2025 00347 00

Demandante: Felipe Zuluaga Isaza y María Juliana Quiros Angulo

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En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica3.

En este punto es importante precisar que el actor señaló como normas vulneradas en el concepto de la violación los artículos 13, 83, 95, 209, 189, 189-11, 150-12, 263 y 338 de la constitución política y el artículo 365 del Estatuto Tributario.

Teniendo presente lo anterior el Despacho advierte, en primer lugar, que el decreto cuya anulación se reclama no tiene la condición de ser enjuiciado bajo la acción establecida en el artículo 135 del CPACA, en atención a que, el mismo no es un reglamento constitucional autónomo, así como tampoco fue expedido por expresa disposición constitucional por una entidad u organismo distintos del Gobierno Nacional. Por lo anterior, el Decreto demandado no constituye un desarrollo directo de un mandato constitucional.

reglamento constitucional autónomo, así como tampoco fue expedido por expresa disposición constitucional por una entidad u organismo distintos del Gobierno Nacional. Por lo anterior, el Decreto demandado no constituye un desarrollo directo de un mandato constitucional.

En segundo término, se advierte que el demandante propone como concepto de violación no solamente la infracción de normas constitucionales sino también el análisis de cumplimiento de normas de rango legal, en particular, el artículo 365 del Estatuto Tributario . De hecho, la parte actora, desarrolla en varios apartes , los cargos de violación a partir de la confrontación entre el acto acusado y artículo tributario citado.

Lo anteriormente señalado lleva a concluir la improcedencia de la acción de nulidad por inconstitucionalidad tal y como ya lo ha señalado esta Sección 4 por el no cumplimiento de los requisitos legales previstos para el efecto. Sin embargo, atendiendo a la forma como fue planteada la acusación por parte del demandante – la cual no solamente implica una confrontación con los mandatos constitucionales alegados, sino también un verdadero control de legalidad que exige que esta Corporación coteje el Decreto acusado con disposiciones legales.

Por lo tanto, para el Despacho es claro que este debate debe ser reconducido al escenario de la acción de nulidad prevista en el artículo 137 del CPACA.

En consecuencia, dando aplicación al artículo 171 del CPACA, se procederá entonces a adecuar el medio de control al de simple nulidad.

III. DE LA REMISIÓN A LA SECCIÓN CUARTA

El Despacho encuentra que el presente asunto versa sobre una controversia relacionada con las tarifas de autorretención y bases mínimas para practicar

III. DE LA REMISIÓN A LA SECCIÓN CUARTA

El Despacho encuentra que el presente asunto versa sobre una controversia relacionada con las tarifas de autorretención y bases mínimas para practicar retención en la fuente, toda vez que las pretensiones de la demanda se dirigen a controvertir el Decreto núm. 0572 de 2025, mediante el cual se sustituyen y modifican varias disposiciones del Decreto núm. 1625 de 2016 en materia tributaria,

3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 6 de junio de 2018, radicado: 11001-03-15-000-2008-01255-00, consejero ponente: Oswaldo Giraldo López. 4 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 22 de noviembre de 2017. En el mismo sentido puede consultarse el auto de esa misma Sección, proferido el 8 de noviembre de 2017 dentro del expediente 11001-03-24-000-2017-00079-00.Radicación: 11001 03 24 000 2025 00347 00

Demandante: Felipe Zuluaga Isaza y María Juliana Quiros Angulo

Demandado: La Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Púbico

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incluyendo normas sobre autorretención, retención en la fuente y adiciones relacionadas.

En ese orden, teniendo en cuenta la distribución y reparto de los procesos entre las Secciones, prevista en el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, modificado por el Acuerdo núm. 434 de 2024, proferido por la Sala Plena de esta Corporación, el Despacho advierte que el conocimiento del asunto no corresponde

modificado por el Acuerdo núm. 434 de 2024, proferido por la Sala Plena de esta Corporación, el Despacho advierte que el conocimiento del asunto no corresponde a la Sección Primera del Consejo de Estado, sino a la Sección Cuarta, según la norma que se transcribe a continuación:

ARTÍCULO 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES.

Para efectos del reparto, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así:

[…] Sección Cuarta:

1. Los procesos de simple nulidad que versen sobre actos administrativos relacionados con impuestos, contribuciones fiscales y parafiscales, excepto las tasas. […]. (Negrillas del texto original).

Por lo anterior, en el presente caso se acusa un acto administrativo relacionado con las tarifas de autorretención y bases mínimas para practicar retención en la fuente , según lo planteado en el escrito de demanda. Por tanto, de conformidad con el Reglamento Interno del Consejo de Estado, el conocimiento del presente proceso le corresponde a la Sección Cuarta de esta Corporación.

En consecuencia, el Despacho ordenará que se remita el expediente a la Sección Cuarta, para lo de su cargo.

Con fundamento en lo anterior, se

RESUELVE

PRIMERO: ADECUAR el proceso de la referencia de nulidad por inconstitucionalidad a nulidad simple de conformidad con lo expuesto.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

inconstitucionalidad a nulidad simple de conformidad con lo expuesto.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO

Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.