CE - Auto interlocutorio 11001032400020250048700

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00487-00

Actora: ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE CIUDADES CAPITALES - ASOCAPITALES

Asunto: Rechaza solicitud de urgencia y corre traslado de la medida cautelar

AUTO DE TRÁMITE

Con el escrito de demanda, la parte actora solicita que se decrete medida cautelar de urgencia, consistente en la suspensió n provisional del Decreto 1166 de 4 de noviembre de 2025, “ Por el cual se adiciona la Sección 5 al Capítulo 1 del Título 6 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1077 de 2015 en lo relacionado con las condiciones especiales para la realización de intervenciones en las modalidades de mejoramiento de vivienda, vivienda progresiva o construcción en siti o propio que sean objeto de subsidio familiar de vivienda, y se dictan otras disposiciones ”, expedido por el gobierno nacional , conformado por el presidente de la República y la ministra de vivienda, ciudad y territorio, con fundamento en lo dispuesto en2

Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00487-00

Actora: ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE CIUDADES CAPITALES - ASOCAPITALES el artículo 234 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo -CPACA-.

Actora: ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE CIUDADES CAPITALES - ASOCAPITALES el artículo 234 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo -CPACA-.

Para sustentar la urgencia de su solicitud de cau tela, sostuvo expresamente:

“[…] 3.1. Introducción

Esta medida cautelar de urgencia se presenta con fundamento, en primer término, en el artículo 229 del CPACA, que faculta al juez a adoptar medidas cautelares orientadas a garantizar la efectividad de la sentencia que se dicte, de forma que se evite que la demora en el proceso la vuelva inocua. El artículo 234 del mismo código autoriza que tales medidas se decreten sin el trámite ordinario de traslado cuando la urgencia de la situación pueda tornar ineficaz el procedimiento previsto en el artículo 231, siempre que se verifique la apariencia de buen derecho, el peligro en la demora y se acredite una ponderación de intereses favorable a la medida cautelar.

La demanda de nulidad que se interpone junto con esta solicitud de medida cautelar de urgencia cuestiona la legalidad del Decreto 1166 de 2025 por vicios de falta de competencia y desviación de poder. Por consiguiente, como el artículo 231 del CPACA prevé que el decreto de la medida cautelar depende del «análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas», se invita al Consejero o Consejera ponente a que consulte los capítulos 5.1.1. y 5.2.1 de la demanda, en los que se encuentran transcritas las normas violadas en las que se sustentan los cargos, que —por razones de espacio y para que

ponente a que consulte los capítulos 5.1.1. y 5.2.1 de la demanda, en los que se encuentran transcritas las normas violadas en las que se sustentan los cargos, que —por razones de espacio y para que esta medida cautelar sea estudiada expeditamente — no se repiten en este escrito.

3.2. Fumus boni iuris

En cuanto al fumus boni iuris, la apariencia de buen derecho se fundamenta principalmente en la reserva legal en materia de licencias urbanísticas: sólo la ley puede definir los instrumentos de autorización de construcciones o actuaciones urbanísticas. Un decreto reglamentario, dictado al amparo del artículo 189 numeral 11 de la Constitución, puede desarrollar y precisar el régimen de licencias de construcción, pero no puede sustituirlo por una licencia exprés denominada carta de responsabilidad, so pena de3

Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00487-00

Actora: ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE CIUDADES CAPITALES - ASOCAPITALES desconocer la jerarquía normativa y el principio de supremacía de la Constitución y la ley sobre los actos del Ejecutivo.

Aunque el artículo 301 de la Ley 2294 de 2023 autorizó al Gobierno nacional, por iniciativa del Ministerio de Vivienda, a establecer «condiciones especiales» para autorizar la ejecución de intervenciones y verificar el cumplimiento de normas técnicas en los casos en que se apliquen subsidios de vivienda en las modalidades discutidas, «sin que sea necesaria la expedición de la licencia de construcción o acto de reconocimiento», dicha habilitación debe interpretarse de manera sistemática y restrictiva.

los casos en que se apliquen subsidios de vivienda en las modalidades discutidas, «sin que sea necesaria la expedición de la licencia de construcción o acto de reconocimiento», dicha habilitación debe interpretarse de manera sistemática y restrictiva. No suprime la vigencia del artículo 99 de la Ley 388 ni le confiere al Ejecutivo la facultad de crear una institución sustitutiva de la licencia de construcción ni reasignar la competencia de expedir permisos o autorizaciones de construcción.

El Decreto 1166 desborda esa habilitación en varios sentidos. En primer lugar, convierte lo que la Ley 2294 de 2023 concibe como «condiciones especiales» en todo un régimen de autorizaciones urbanísticas que reemplaza la licencia de construcción y el acto de reconocimiento con la carta de responsabilidad. Este instrumento cumple exactamente la misma función de una licencia de construcción: autoriza la intervención y certifica la conformidad con las normas urbanísticas y de sismorresistencia. En segundo lugar, como se trata de un instrumento sustitutivo de las licencias urbanísticas, desplaza el núcleo de competencia de las autoridades municipales en esa materia, en contravía de la distribución de funciones establecida en la Ley 388 de 1997 y en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, que atribuyen a los municipios la regulación de usos del suelo, la expedición de licencias y el control urbanístico como manifestaciones típicas de la función pública del ordenamiento territorial.

Los artículos 1, 2 y 311 de la Constitución reconocen la autonomía de las entidades territoriales y asignan a los municipios la responsabilidad de ordenar el desarrollo de su territorio y velar por

ordenamiento territorial.

Los artículos 1, 2 y 311 de la Constitución reconocen la autonomía de las entidades territoriales y asignan a los municipios la responsabilidad de ordenar el desarrollo de su territorio y velar por el uso racional del suelo, en el marco de la función públi ca del urbanismo. Los concejos municipales reglamentan los usos del suelo y las normas urbanísticas mediante acuerdos, mientras que las oficinas de planeación y los curadores urbanos se encargan de expedir las actuaciones urbanísticas que se basan en dichos acuerdos a través de, entre otras, licencias de construcción y actos de reconocimiento. La sustitución de la licencia de construcción por una carta de responsabilidad expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y las cajas de compensación comporta una usurpación de competencias constitucionalmente asignadas a los municipios y distritos y una vulneración del principio de autonomía territorial.4

Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00487-00

Actora: ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE CIUDADES CAPITALES - ASOCAPITALES

Además, la Ley 388 de 1997 exige que los objetivos, estrategias y directrices del ordenamiento territorial nacional, departamental y municipal sean compatibles y complementarios entre sí, y que las competencias se ejerzan dentro de los límites de la Constitución y la ley, atendiendo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. El Decreto 1166 de 2025 rompe ese esquema al instaurar una vía de autorización de obras de vivienda que prescinde de las competencias de las autoridades de los municipios y distritos para emitir actuaciones urbanísticas e introduce un

subsidiariedad. El Decreto 1166 de 2025 rompe ese esquema al instaurar una vía de autorización de obras de vivienda que prescinde de las competencias de las autoridades de los municipios y distritos para emitir actuaciones urbanísticas e introduce un régimen dual licenciamiento (licencia de construcción para unos y carta de responsabilidad o licencia exprés para otros).

A partir de este conjunto de normas constitucionales y legales, que se explican in extenso en el primer cargo de nulidad de la demanda, resulta verosímil —y jurídicamente fundada— la conclusión de que el Decreto 1166 de 2025 incurre en un exceso manifiesto de competencia reglamentaria, desconoce una reserva legal en materia de licencias urbanísticas, vulnera la distribución constitucional de competencias en ordenamiento territorial y desarticula el sistema de coordinación diseñado por la Ley 388 de

1997. Por consiguiente, se encuentra acreditada la exigencia de fumus boni iuris para decretar la medida cautelar.

3.3. Periculum in mora

En cuanto al periculum in mora , el peligro en la demora se manifiesta en tres dimensiones principales. En primer lugar, la inminencia y actualidad de la ejecución del acto demandado: el Decreto 1166 de 2025 se encuentra en vigor desde el 7 de noviembre de 2025, sin reglas de transición, y autoriza desde ya al Ministerio de Vivienda a aplicar el régimen de cartas de responsabilidad, sin esperar la culminación de las acciones de fortalecimiento de capacidades que el mismo decreto prevé. Esta autorización rige en un contexto en el que los programas de subsidio familiar de vivienda urbanas y rurales operan de manera

responsabilidad, sin esperar la culminación de las acciones de fortalecimiento de capacidades que el mismo decreto prevé. Esta autorización rige en un contexto en el que los programas de subsidio familiar de vivienda urbanas y rurales operan de manera permanente, con convocatorias periódicas, proyectos estructurados y hogares beneficiarios en cola de asignación. Nada impide que, durante el lapso que ocuparía el traslad o previsto en el artículo 233 del CPACA, el Ministerio comience a tramitar los subsidios bajo el nuevo régimen y expida las primeras cartas de responsabilidad.

En segundo lugar, el daño potencial es materialmente irreversible. Las intervenciones autorizadas al amparo del Decreto 1166 — mejoramiento de vivienda, vivienda progresiva y construcción en sitio propio— tienen vocación de permanencia: una vez ejecutadas, se consolidan como edificaciones habitadas en barrios populares5

Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00487-00

Actora: ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE CIUDADES CAPITALES - ASOCAPITALES urbanos, muchas de ellas ubicadas en sectores altamente densificados, con escasa infraestructura pública o en zonas de riesgo. La eventual nulidad del decreto en la sentencia de fondo no revertirá por sí misma estas situaciones de hecho, pues tendrían que iniciarse múltiples procedimientos de reconocimiento de la pérdida de fuerza ejecutoria —conforme a los artículos 91 y 92 del CPACA— por haber desaparecido los fundamentos jurídicos de las cartas de responsabilidad, con consecuencias verdaderamente impredecibles. El daño al ordenamiento territorial podría ser definitivo.

CPACA— por haber desaparecido los fundamentos jurídicos de las cartas de responsabilidad, con consecuencias verdaderamente impredecibles. El daño al ordenamiento territorial podría ser definitivo.

A ello se suma un daño específico al interés colectivo que representa Asocapitales. Las ciudades capitales verían erosionada de manera inmediata su competencia de expedir licencias urbanísticas sobre un segmento relevante de proyectos de vivienda de interés social en sus territorios. Perderían capacidad de decisión y de control directo (cuando se expiden por las oficinas de planeación) y de tutela (cuando se emiten por curadores urbanos) sobre estas actuaciones urbanísticas que inciden directamente en la ejecución de sus planes de ordenamiento territorial, en la provisión de infraestructura y espacio público y en la gestión del riesgo, mientras que las posibles fallas en el control urbanístico les seguirán siendo imputables.

En este contexto, el agotamiento del procedimiento ordinario de medidas cautelares del artículo 233 del CPACA, con traslado previo a la demandada, privaría de eficacia material a la cautela. Durante el término de traslado y decisión, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio podría expedir un número significativo de cartas de responsabilidad y dar inicio a proyectos de vivienda q ue, por las razones ya expuestas, no podrían revertirse posteriormente. La medida llegaría tarde y la sentencia de nulidad se vería privada de efecto útil.

3.4. Ponderación de intereses públicos

La ponderación de intereses públicos también justifica el decreto de la suspensión provisional urgente. El Decreto 1166 de 2025 introduce una sustitución del régimen legal de licencias

3.4. Ponderación de intereses públicos

La ponderación de intereses públicos también justifica el decreto de la suspensión provisional urgente. El Decreto 1166 de 2025 introduce una sustitución del régimen legal de licencias urbanísticas —institución prevista por el Legislador para garantizar la seguridad estructural, la integridad del espacio público y la observancia del ordenamiento territorial — y desplaza competencias asignadas a las autoridades municipales por los artículos 287 y 313 de la Constitución y por el régimen de ordenamiento territorial de la Ley 388 de 1997. La preservación de estas garantías tiene jerarquía constitucional, pues asegura el respeto de los principios de autonomía territorial, legalidad y supremacía constitucional del artículo 4, así como la función pública6

Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00487-00

Actora: ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE CIUDADES CAPITALES - ASOCAPITALES del urbanismo y la protección de bienes colectivos como el espacio público y la seguridad de las edificaciones.

Frente a estos bienes constitucionales, el interés alegado por el Ejecutivo —la agilización en la aplicación de subsidios de vivienda— no se ve afectado por la suspensión. El programa puede ejecutarse íntegramente mediante el régimen ordinario de licenciamiento previsto en la Ley 388 de 1997, que no impide la asignación de subsidios ni la realización de obras; simplemente preserva el control preventivo por parte de las autoridades competentes y evita riesgos estructurales y urbanísticos. En otras palabras, el cese provisional del decreto no ralentiza el acceso a la vivienda, sino que

subsidios ni la realización de obras; simplemente preserva el control preventivo por parte de las autoridades competentes y evita riesgos estructurales y urbanísticos. En otras palabras, el cese provisional del decreto no ralentiza el acceso a la vivienda, sino que impide que la ejecución de subsidios se haga sin verific ación independiente del cumplimiento normativo.

El análisis de proporcionalidad desarrollado en el § 12 de la demanda —cuyos resultados deben proyectarse ahora al análisis de la medida cautelar — muestra que el decreto no supera el examen de idoneidad, necesidad y proporcionalidad estricta. La medida es solo parcialmente apta para los fines que persigue, no era indispensable porque existían alternativas menos lesivas (trámites abreviados, reducciones de costos, modalidades simplificadas de licencias, asistencia técnica, hipótesis de no exigibilidad de lic encia), y genera cargas constitucionales desproporcionadas: elimina el control previo urbanístico, asigna funciones de policía administrativa a sujetos sin competencia legal, expone a los beneficiarios a riesgos en su vida e integridad, y desconoce la dimensión de dignidad del derecho a la vivienda digna del artículo 51 de la Constitución. El peso de estos costos, como se explicó, es muy superior a los beneficios administrativos esperados.

Así, el juicio de proporcionalidad estricta conduce a preferir la protección inmediata del ordenamiento territorial, de la competencia municipal, de la seguridad estructural y del espacio público sobre la vigencia de un decreto viciado de falta de competencia y contrario a la normativa urbanística y estructural en vigor. La suspensión provisional es, por tanto, la única medida que

competencia municipal, de la seguridad estructural y del espacio público sobre la vigencia de un decreto viciado de falta de competencia y contrario a la normativa urbanística y estructural en vigor. La suspensión provisional es, por tanto, la única medida que puede evitar un daño inminente e irreparable al sistema de ordenamiento territorial y a los beneficiarios del subsidio […]”.

Frente a los planteamientos de la parte actora, se advierte que según el artículo 234 del CPACA , el juez puede adoptar una medida cautelar, sin previa notificación a la otra parte, cuando (i) se7

Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00487-00

Actora: ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE CIUDADES CAPITALES - ASOCAPITALES evidencie su urgencia y (ii) se cumplan los requisitos para su

adopción. La disposición en comento establece:

“[…] Artículo 234. Medidas cautelares de urgencia . Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trá mite previsto en el artículo anterior. Esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar.

La medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución de la caución señalada en el auto que la decrete […]”.

En el caso particular, la Sala Unitaria considera que los argumentos planteados por la parte actora no evidencian o demuestran una situación de urgencia que requiera ser remediada o evitada con el

el auto que la decrete […]”.

En el caso particular, la Sala Unitaria considera que los argumentos planteados por la parte actora no evidencian o demuestran una situación de urgencia que requiera ser remediada o evitada con el decreto de la medida cautelar solicitada.

En efecto, se advierte que los fundamentos esgrimidos por la parte actora hacen alusión genérica a los requisitos para decretar una medida cautelar como el Fumus boni iuris y el Periculum in mora , pero no justifican con suficiencia y especificidad la urgencia para suspender provisionalmente los efectos del decreto demandado sin agotar el trámite procesal pertinente.

Por consiguiente, se rechazará la solicitud de trámite de la medida cautelar de urgencia y, en su lugar, se correrá traslado a la parte8

Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00487-00

Actora: ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE CIUDADES CAPITALES - ASOCAPITALES demandada para que se pronuncie sobre el escrito contentivo de la solicitud de suspensión provisional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

R E S U E L V E:

PRIMERO: RECHAZAR la solicitud de trámite de medida cautelar de urgencia presentada por la demandante.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, córrase traslado a la parte demandada por el término de cinco (5) días para que se pronuncie sobre el escrito contentivo de la solicitud de suspensión

urgencia presentada por la demandante.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, córrase traslado a la parte demandada por el término de cinco (5) días para que se pronuncie sobre el escrito contentivo de la solicitud de suspensión provisional, de conformidad con lo ordenado en el artículo 233 del

CPACA.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE,

(Firmado electrónicamente)

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera