CE - Auto interlocutorio 11001032400020260022000 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

PRESIDENCIA

Bogotá, D. C., 6 de octubre de 2026

Radicación: 11001-03-24-000-2026-00220-00

Actor: Gilberto Estupiñán Parra Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Referencia: Conflicto de competencia (Ley 1437 de 2011)

Tema: Resuelve conflicto negativo de competencia

El presidente del Consejo de Estado resuelve el conflicto negativo de competencia suscitado entre la Sección Primera -despacho del magistrado Carlos Fernando Mantilla Navarroy la Sección Tercera -despacho de l magistrado José Roberto Sáchica Méndezde esta corporación.

De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 110 de la Ley 1437 de 2011 1, en concordancia con lo establecido en el parágrafo del artículo 8 del Acuerdo 80 de 2019 2 -reglamento interno del Consejo de Estado-, le corresponde al presidente de esta corporación resolver los conflictos de competencia entre las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo.

Contenido: 1. Antecedentes y 2. Consideraciones

1. ANTECEDENTES

1. El 19 de mayo de 2026, Gilberto Estupiñán Parra presentó una demanda de nulidad, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, en contra de la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución 27 de 26 de enero de 2026, «[p] or la cual se declara el año de la Justicia

Agraria».

Desarrollo Rural, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución 27 de 26 de enero de 2026, «[p] or la cual se declara el año de la Justicia Agraria».

2. Como consecuencia, solicitó que se dispusiera «la pérdida de fuerza ejecutoria y de efectos jurídicos» de todas las disposiciones contenidas en la referida resolución. Con la demanda , también solicitó la suspensión provisional del acto acusado.

3. Para fundamentar las pretensiones, el actor sostuvo que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural excedió las competencias de orientación y coordinación sectorial que le atribuye la Ley 489 de 1998 3 al establecer, mediante la resolución demandada , directrices, obligaciones y plazos

1 Artículo 110. Integración de la Sala de lo Contencioso Administrativo: «[…] Parágrafo. Es atribución del presidente del Consejo de Estado, resolver los conflictos de competencia entre las secciones de la Sala de lo Contencioso de la corporación». 2 Artículo 8. Funciones del presidente: «[…] Parágrafo. Es atribución del presidente del Consejo de Estado, resolver los conflictos de competencia entre las secciones de la Sala de lo Contencioso de la Corporación». 3 «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».Radicación: 11001-03-24-000-2026-00220-00

Actor: Gilberto Estupiñán Parra

Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

Actor: Gilberto Estupiñán Parra Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Referencia: conflicto de competencia (Ley 1437 de 2011) _____________________________________________________________________________________________________________

2 de 6 dirigidos a entidades con autonomía administrativa y técnica, así como al crear funciones, que según refiere, no se encuentran previstas en el Decreto 4145 de 2011 4. También cuestionó la falta de competencia del Ministerio para expedir disposiciones que, a su juicio, inciden en materias propias de otros sectores administrativos, como los de educación, justicia y del derecho, interior, y vigilancia y seguridad privada5, al imponerles actuaciones y cargas que excederían las facultades de coordinación del Ministerio.

4. Asimismo, alegó la vulneración del debido proceso administrativo, por la imposición de términos que afectarían las etapas del procedimiento único previsto en el Decreto Ley 902 de 20176; la afectación de la independencia judicial y de la autonomía universitaria ; y la configuración de falsa motivación y desviación de poder, al considerar que no exist ía conexidad entre la fundamentación de la resolución y el contenido material de su parte resolutiva. Mientras los considerandos se orientaron a desarrollar una extensa narrativa sobre el acceso a la justicia agraria y a la implementación del Acuerdo Final d e Paz, así como a respaldar la consolidación de la Jurisdicción Agraria y Rural -materia cuya regulación dependía de la aprobación de una ley ordinaria que se encontraba en trámite legislativo -, la parte resolutiva incorpor ó disposiciones que asigna ron fun ciones, lineamientos y cargas operativas y temporales a distintas entidades del

Estado.

aprobación de una ley ordinaria que se encontraba en trámite legislativo -, la parte resolutiva incorpor ó disposiciones que asigna ron fun ciones, lineamientos y cargas operativas y temporales a distintas entidades del Estado.

5. En ese sentido, sostuvo que el acto fue expedido con infracción de las normas en que debía fundarse y de manera irregular , pues el Ministerio asumió facultades que no le fueron conferidas por el ordenamiento jurídico y, en ese ejercicio, fijó medidas que incid ían en las funciones y en las competencias de otras entidades de Estado.

6. Sección Primera del Consejo de Estado . Por reparto, el asunto le correspondió al despacho del magistrado Carlos Fernando Mantilla Navarro, quien, mediante el Auto de 16 de junio de 2026 7, ordenó remitir el expediente a la Sección Tercera de esta corporación, al considerar que el proceso versaba sobre un asunto de naturaleza agraria. Para el efecto, hizo referencia al contenido de las consideraciones y de la parte resolutiva de la Resolución 27 de 2026, en particular, que esta declaró el 2026 como el año de la justicia agraria y estableció como objetivo coordinar la concurrencia de planes y programas del sector agricultura y desarrollo rural dirigidos, entre otros fines, a facilitar la garantía del derecho a la justicia de las poblaciones campesinas y étnicamente diferenciadas. Con fundamento en esto, y en lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019, modificado por el Acuerdo 434 de 2024, concluyó que el conocimiento del proceso

4 «Por el cual se crea la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos AgropecuariosUPRA y se dictan otras disposiciones».

Acuerdo 434 de 2024, concluyó que el conocimiento del proceso

4 «Por el cual se crea la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos AgropecuariosUPRA y se dictan otras disposiciones». 5 En la demanda se señala que se invadieron las competencias de los ministerios de Educación, de Justicia y del Derecho, y del Interior, así como de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad privada. 6 «Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras». 7 Índice 4 de SAMAI del Consejo de Estado.Radicación: 11001-03-24-000-2026-00220-00

Actor: Gilberto Estupiñán Parra Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Referencia: conflicto de competencia (Ley 1437 de 2011) _____________________________________________________________________________________________________________

3 de 6 correspondía a la Sección Tercera, por tratarse de un proceso de simple nulidad de un acto administrativo relativo a un asunto agrario.

7. Sección Tercera del Consejo de Estado . Mediante el Auto de 14 de agosto de 20268, el magistrado José Roberto Sáchica Méndez declaró la falta de competencia y propuso el conflicto negativo de competencia con la Sección Primera. Señaló que la naturaleza agraria de una controversia no podía establecerse únicamente por la denominación del acto, la entidad que lo expide o la utilización de exp resiones relacionadas con la materia, sino que debía atender al objeto predominante de la controversia, a partir

podía establecerse únicamente por la denominación del acto, la entidad que lo expide o la utilización de exp resiones relacionadas con la materia, sino que debía atender al objeto predominante de la controversia, a partir de los criterios formal, orgánico y material. Explicó que este entendimiento se corrobora ba, « como criterio interpretativo auxiliar », con las r eglas especiales de competencia que el legislador previó en los numerales 10, 11, 17, 18 y 20 del artículo 152 del CPACA, enunciación que, si bien fue concebida para distribuir competencias entre los tribunales administrativos y no para definir de manera exhaustiva la noción de los asuntos agrarios9, sí mostraba que el legislador asocia ba lo agrario al régimen sustancial de la propiedad agraria.

8. En ese sentido, consideró que, aunque la Resolución 27 de 2026 fue expedida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural , y guardaba relación temática con la justicia agraria, su contenido dispositivo no regulaba materias propias del régimen sustancial agrario, tales como el acceso, la formalización, la clarificación, el deslinde, la recuperaci ón, la restitución, la expropiación o la extinción del dominio de predios rurales. Por el contrario, estimó que el acto cont enía directrices de coordinación intersectorial y de articulación de la actuación de distintas entidades.

9. Agregó que, de acuerdo con la causa petendi, los cargos de nulidad se sustenta ban en el alcance de las facultades de orientación y coordinación del Ministerio previstas en la Ley 489 de 1998 y la estructura orgánica establecida en el Decreto Ley 4145 de 2011 . Asimismo, en la

se sustenta ban en el alcance de las facultades de orientación y coordinación del Ministerio previstas en la Ley 489 de 1998 y la estructura orgánica establecida en el Decreto Ley 4145 de 2011 . Asimismo, en la vulneración del debido proceso, la autonomía universitaria y la independencia judicial, así como en la falsa motivación y en la desviación de poder. Por esta razón, concluyó que la solución de la controversia no exigía interpretar ni aplicar normas sustanciales agrarias, sino determinar los límites de las competencias administrativas ejercidas por el Ministerio.

10. En consecuencia, la Sección Tercera consideró que el asunto no correspondía a las materias agrarias asignadas a esa sección y que, al no encontrarse atribuido a otra sección de manera especial, su conocimiento correspondía a la Sección Primera. Como esta había dispuesto previamente la remisión del expediente a la Sección Tercera propuso el conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente a la Presidencia del Consejo de Estado para su resolución.

8 Índice 16 de SAMAI del Consejo de Estado. 9 «Como lo confirma el numeral 5 del artículo 156 del CPACA, que alude en fórmula abierta a los “asuntos agrarios” y a “otros asuntos similares relacionados directamente con un bien inmueble”», folio 3 del auto en mención.Radicación: 11001-03-24-000-2026-00220-00

Actor: Gilberto Estupiñán Parra Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Referencia: conflicto de competencia (Ley 1437 de 2011) _____________________________________________________________________________________________________________

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2. CONSIDERACIONES

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2. CONSIDERACIONES

11. La Presidencia dirimirá el conflicto de competencia 10 y asignará el conocimiento del asunto a la Sección Primera del Consejo de Estado, en virtud de la cláusula residual prevista en el numeral 8 del artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019, dado que no se encuentra atribuido expresamente a ninguna otra sección. En consecuencia, remitirá el expediente al despacho

del magistrado Carlos Fernando Mantilla Navarro11.

12. La Resolución 27 de 2026 presenta elementos que la vinculan formal y orgánicamente con la materia agraria, sin embargo, su contenido y la causa petendi de la demanda permiten establecer que la controversia no versa materialmente sobre un asunto de esa naturaleza. Para llegar a esta conclusión, se atenderán los criterios empleados por la corporación para determinar la naturaleza agraria de una controversia al resolver los conflictos de competencia , así como una interpretación sistemática de las disposiciones del CPACA que disciplinan la competencia en asuntos agrarios.

13. En efecto, al dirimir los conflictos de competencia , el Consejo de Estado ha acudido a criterios de orden formal, orgánico y material para determinar la naturaleza agraria de un asunto. El primero atiende a la normativa que origina la controversia; el segundo, a la entidad que expide el acto, según se trate de la autoridad legalmente encargada de los asuntos agrarios; y el tercero, al contenido dispositivo del acto, que, de acuerdo con

normativa que origina la controversia; el segundo, a la entidad que expide el acto, según se trate de la autoridad legalmente encargada de los asuntos agrarios; y el tercero, al contenido dispositivo del acto, que, de acuerdo con la jurisprudencia referida en las decisiones que resuelven conflictos de competencia, «debe estar encaminado, en esencia, a cla rificar el acceso a la propiedad rural»12. Estos criterios deben ser valorados conjuntamente para establecer la naturaleza de la controversia y, con ello, determinar la sección competente.

14. En el presente caso, el componente formal evidencia una vinculación con la materia agraria, comoquiera que la controversia se origina en la Resolución 27 de 2026, cuyo fundamento se encuentra relacionado con disposiciones legales y reglamentarias relativas a la justicia agraria. A esto se suma el componente orgánico, pues el acto fue expedido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, entidad cabeza del sector administrativo de agricultura y desarrollo rural. Sin embargo, estos criterios deben ser

10 Se precisa que la presente decisión será adoptada por el presidente del Consejo de Estado, quien integra la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, una de las secciones entre las cuales se suscitó el conflicto. Al respecto, el inciso cuarto del artículo 142 del Código General del Proceso establece expresamente que no podrán declararse impedidos los magistrados o jueces que deban dirimir los conflictos de competencia. De conformidad con esta disposición, que resulta aplicable al presente asunto de conformidad con la remisión expresa prevista en el artículo 306 del CPACA, la circunstancia anotada no constituye un impedimento para que el presidente del Consejo de Estado resuelva el conflicto sometido a su consideración.

expresa prevista en el artículo 306 del CPACA, la circunstancia anotada no constituye un impedimento para que el presidente del Consejo de Estado resuelva el conflicto sometido a su consideración. 11 «Artículo 13°. -modificado por el art 1° del Acuerdo 434 de 2024. DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos del reparto, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección

Primera: […]

1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones […]». 12 Autos proferidos por la Presidencia del Consejo de Estado: de 21 de septiembre de 2018, radicación: 11001-0326-000-2016-00100-00; de 29 de octubre de 2018, radicación: 11001 -03-15-000-2017-01515-00; de 19 de diciembre de 2018, radicación: 11001-03-26-000-2018-00118-00.Radicación: 11001-03-24-000-2026-00220-00

Actor: Gilberto Estupiñán Parra Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Referencia: conflicto de competencia (Ley 1437 de 2011) _____________________________________________________________________________________________________________

5 de 6 estudiados de forma conjunta con el componente material, a partir del contenido dispositivo del acto, pues est e permite establecer la naturaleza del asunto sometido a conocimiento de esta corporación.

15. El análisis del contenido dispositivo de la Resolución 27 de 2026 permite

estudiados de forma conjunta con el componente material, a partir del contenido dispositivo del acto, pues est e permite establecer la naturaleza del asunto sometido a conocimiento de esta corporación.

15. El análisis del contenido dispositivo de la Resolución 27 de 2026 permite establecer que el acto no reglamenta directamente una institución, relación o derecho propio del régimen agrario . Si bien declara el año de la justicia agraria, sus disposiciones están orientadas a establecer directrices de coordinación y articulación entre disti ntas entidades y sectores administrativos para el desarrollo de esa política. Por esto, aunque el acto se desarrolla dentro de un contexto agrario, no puede confundirse el tema o sector sobre el cual recae una política pública con la materia jurídica específica que determina la competencia especializada de una sección.

16. La causa petendi planteada en la demanda refuerza esta premisa, pues de esta se desprende la materia concreta de la controversia sometida a decisión judicial 13. El actor no sustenta la nulidad de la Resolución 27 de 2026 en la infracción de normas sustanciales propias del rég imen agrario, sino, principalmente, en la falta de competencia del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para adoptar las medidas contenidas en el acto y en el desconocimiento de las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias de otras e ntidades. Para ello, cuestiona el alcance de las facultades de orientación y coordinación sectorial previstas en la Ley 489 de 1998, y sostiene que el acto acusado atribuyó funciones a la Unidad de

Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios

facultades de orientación y coordinación sectorial previstas en la Ley 489 de 1998, y sostiene que el acto acusado atribuyó funciones a la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios (UPRA) que no se encuentran previstas en el Decreto 4145 de 2011, e incidió en la autonomía universitaria, la independencia judicial y el procedimiento administrativo en cabeza de otras entidades . De igual manera, los cargos de falsa motivación y desviación de poder se sustentan en la falta de correspondencia que, según el demandante, existe entre las consideraciones del acto y las medidas adoptadas en su parte resolutiva, mediante las cuales se establecen directrices, cargas y términos para distintas entidades estatales. En ese orden, la causa petendi confirma que el debate se circunscribe al ejercicio de las competencias administrativas del Ministerio y a los límites de su facultad de coordinación, y no a la aplicación o interpretación de normas sustanciales propias del régimen agrario.

17. Esta conclusión se acompasa, además, con una interpretación sistemática de las disposiciones del CPACA que emplean la expresión «asuntos agrarios». Puntualmente, los numerales 10, 11, 17, 18 y 20 del artículo 152 prevén, entre otros, controversias relativas a la adjudicación de baldíos; la expropiación prevista en las leyes agrarias ; la extinción del dominio, la clarificación de la propiedad, el deslinde y la recuperación de baldíos ; así como a determinados actos de las autoridades encargadas de su administración. Si bien estos supuestos no constituyen una definición taxativa de la expresión, permiten identificar el ámbito material que el legislador

como a determinados actos de las autoridades encargadas de su administración. Si bien estos supuestos no constituyen una definición taxativa de la expresión, permiten identificar el ámbito material que el legislador asocia a los asuntos agrarios dentro del régimen de competencias de la

13 Folio 13 y siguientes de la demanda. Índice 2 de SAMAI del Consejo de Estado.Radicación: 11001-03-24-000-2026-00220-00

Actor: Gilberto Estupiñán Parra Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Referencia: conflicto de competencia (Ley 1437 de 2011) _____________________________________________________________________________________________________________

6 de 6 jurisdicción. De este marco normativo, puede advertirse que la materia agraria, para efectos de la distribución de competencias, se refiere a controversias cuyo objeto directo se encuentra vinculado con las relaciones jurídicas, derechos, procedimientos o actuaciones administrativas propios de ese ámbito especializado.

18. Bajo ese entendimiento, la Resolución 27 de 2026 no se inscribe en ese ámbito material ni guarda correspondencia con los supuestos contenidos en la norma referida en precedencia . Como se explicó, las disposiciones del acto acusa do no reglamentan una relación jurídica agraria ni un procedimiento o institución propios de ese régimen, sino que establecen lineamientos para la coordinación y articulación de distintas entidades alrededor de la política de Justicia Agraria. Por tal razó n, aunque el acto tenga como destin atario el «sector agrario », la controversia sobre su legalidad recae directamente sobre el ejercicio de las competencias administrativas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, lo que impide calificarla como un « asunto agrario » para efectos de la competencia

tenga como destin atario el «sector agrario », la controversia sobre su legalidad recae directamente sobre el ejercicio de las competencias administrativas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, lo que impide calificarla como un « asunto agrario » para efectos de la competencia especial atribuida a la Sección Tercera.

19. Establecido que la controversia no versa materialmente sobre un asunto agrario asignado a la Sección Tercera , corresponde a la Sección Primera con ocer del proceso, de conformidad con la regla general de competencia prevista en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019. En ese orden, se declarará que la competencia corresponde a dicha sección y se ordenará remitir el expediente al despacho del magistrado Carlos Fernando Mantilla Navarro para lo de su cargo. Asimismo, se comunicará esta decisión a las Secciones Primera y Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, para conocimiento de sus integrantes.

En consecuencia, el presidente del Consejo de Estado

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR que la Sección Primera es la competente para conocer del proceso de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Por Presidencia, REMITIR el expediente de la referencia a la Secretaría de la Sección Primera para el trámite al que haya lugar , previa anotación en SAMAI.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a las secciones Primera y Tercera de esta corporación, para conocimiento.

NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

Firma electrónica

ALBERTO MONTAÑA PLATA

Presidente del Consejo de Estado