CE - Auto interlocutorio 11001032500020130166500

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR

Bogotá D. C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad simple Radicación: 11001-03-25-000-2013-01665-00 (4283-2013) Demandante: Pablo Bustos Sánchez Demandado: Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito público y

Departamento Administrativo de la Función Pública

Tema: Nulidad Decreto 2170 de 2013, «[p]or el cual se establece una prima especial de servicios para los miembros del Congreso de la República». Manifestación de impedimento

Auto

Asunto

La Sala procede a pronunciarse sobre la posibilidad de avocar conocimiento del presente asunto, de conformidad con el artículo 116 del Código General del Proceso1.

1. Antecedentes

1.1. La demanda

1. Pablo Bustos Sánchez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 13 7 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 2, en orden a que se declarara la nulidad del Decreto 2170 de 2013, expedido por el gobierno nacional, por medio del cual se estableció una prima especial de servicios para los miembros del Congreso de la

República.

2. Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes:

Decreto 2170 de 2013, expedido por el gobierno nacional, por medio del cual se estableció una prima especial de servicios para los miembros del Congreso de la República.

2. Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes:

2.1. El gobierno nacional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, expidió el Decreto 2170 del 4 de octubre de 2013, «por el cual se establece una prima especial de servicios para los miembros del Congreso de la República».

2.2. El literal ll) del artículo 2 de la Ley 4 .ª de 1992 dispuso el reconocimiento de las primas de salud, localización y vivienda a favor de los miembros del Congreso de la República, cuando las circunstancias lo justifiquen.

1 En adelante CGP. 2 En adelante CPACA.2

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2013-01665-00 (4283-2013) Demandante: Pablo Bustos Sánchez 2.3. La citada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-608 de 1999, en la cual se precisó que dicha norma «no establece directamente tales prestaciones y no las hace obligatorias o forzosas para el Ejecutivo, que en sus decretos puede o no contemplarlas, según que, en su concepto, las circunstancias lo justifiquen o no».

2.4. En desarrollo de la Ley 4 .ª de 1992, el gobierno nacional expidió el Decreto

Ejecutivo, que en sus decretos puede o no contemplarlas, según que, en su concepto, las circunstancias lo justifiquen o no».

2.4. En desarrollo de la Ley 4 .ª de 1992, el gobierno nacional expidió el Decreto 801 de 1992, a través del cual se establecieron las primas de salud, localización y vivienda para los miembros del Congreso de la República.

2.5. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en sentencia del 28 de febrero de 2013, dentro del expediente 201000058, declaró la nulidad condicionada del artículo 2 del Decreto 801 de 1992, pues consideró que el ejecutivo incurrió en una omisión al no fijar las condiciones que justificaran el reconocimiento de la prima de localización y vivienda, bajo el entendido de que dicha prima solo podía ser reconocida a los miembros del Congreso de la República que residieran fuera de la capital.

2.6. En relación con el alcance de la mencionada decisión judicial, el gobierno nacional manifestó que «revisado el alcance y contexto de la decisión, el Gobierno Nacional encontró que el concepto de residencia no es asunto que la legislación y la jurisprudencia nacionales hayan tratado de manera uniforme, razón por la cual la delimitación del ámbito de aplicación del fallo resulta, en la práctica, compleja y subjetiva, y podría generar en su aplicación inequidades salariales» [sic].

2.7. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, mediante sentencia del 1 de agosto de 2013, proferida dentro del expediente 2010-00059, declaró la nulidad del artículo 4 del Decreto 801 de 21

Segunda, mediante sentencia del 1 de agosto de 2013, proferida dentro del expediente 2010-00059, declaró la nulidad del artículo 4 del Decreto 801 de 21 de mayo de 1992, al estimar que el ejecutivo nacional incurrió en una omisión legislativa, al no determinar las circunstancias en las cuales los congresistas podían tener derecho al reconocimiento de la prima de salud.

2.8. Con posterioridad, el Ministerio de Salud y Protección Social se pronunció y señaló que en la actualidad no era procedente establecer las condiciones para el reconocimiento de la prima de salud de los congresistas, posición que fue expuesta en el respectivo concepto emitido por dicha cartera ministerial.

2.9. Finalmente, el gobierno nacional sostuvo que «es necesario sustituir las primas de localización y vivienda y de salud de los congresistas, por otra que mantenga el valor de la remuneración que por su trabajo vienen percibiendo estos servidores públicos» [sic].

3. Normas violadas y concepto de violación:

4. Se citaron como tales los artículos 137 del CPACA y 2, literal ll) de la Ley 4 de

1992.

5. En cuanto al concepto de violación, el demandante expuso:

5.1. El Decreto 2170 de 2013 vulneró el principio de legalidad, en la medida en que el gobierno nacional creó a favor de los congresistas una nueva prestación3

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2013-01665-00 (4283-2013)

www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2013-01665-00 (4283-2013) Demandante: Pablo Bustos Sánchez denominada «prima especial de servicios», inexistente en el ordenamiento jurídico y ajena al catálogo de primas expresamente previsto en la Ley 4.ª de 1992. Dicha ley únicamente autorizó al ejecutivo para reglamentar las primas allí establecidas y no para crear nuevas prestaciones, por lo que el decreto demandado desbordó el marco legal que regulaba el régimen salarial y prestacional de los congresistas.

5.2. Al expedir el acto administrativo enjuiciado, el gobierno actuó sin competencia y se extralimitó en el ejercicio de la potestad reglamentaria, al invadir la órbita de atribuciones exclusivas del Congreso de la República, a quien ha correspondido definir el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluidos los congresistas. La creación de la prima especial de servicios constituy ó una usurpación de funciones legislativas, en contravía de lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992 y de los principios que rigen la separación de poderes.

5.3. Con la expedición del Decreto 2170 de 2013 se reiteró el vicio advertido por el Consejo de Estado al declarar la nulidad de los artículos 2 y 4 del Decreto 801 de 1992, relativos a las primas de vivienda, localización y salud, por no haber definido los requ isitos y circunstancias objetivas que justificaran su reconocimiento. El decreto demandado incurrió en igual omisión al dejar de precisar los criterios de procedencia de la prima especial de servicios, pese a existir un claro precedente

los requ isitos y circunstancias objetivas que justificaran su reconocimiento. El decreto demandado incurrió en igual omisión al dejar de precisar los criterios de procedencia de la prima especial de servicios, pese a existir un claro precedente jurisprudencial que exigía dicha determinación.

5.4. El Decreto 2170 de 2013 también desconoció la Ley 4.ª de 1992 y los principios que han gobernado la vigencia y aplicabilidad de las normas prestacionales, al otorgar a la prima especial de servicios efectos retroactivos, facultad que no fue conferida al ejecutivo. Esta extensión retroactiva de los beneficios constituyó una extralimitación adicional de competencias y vulner ó los principios de legalidad, austeridad y racionalidad del gasto público.

1.2. Actuaciones procesales relevantes

6. Por auto del 6 de octubre de 2014, se admitió la demanda y mediante providencia del 5 de octubre de 2015 se ordenó remitir el expediente a la

Secretaría General.

7. El 17 de febrero de 2016 los magistrados de la Sección Segunda3 manifestaron su impedimento con fundamento en el artículo 141.1 del CGP . Como consecuencia de lo anterior, se ordenó el sorteo de conjueces , diligencia que se surtió el 17 de marzo de 20164.

8. El 28 de septiembre de 2023, el expediente ingresó al despacho para sentencia y por auto del 1 de abril de 2025, el conjuez ponente 5 ordenó la remisión del expediente para que « asuma el trámite del presente proceso y tome las determinaciones a que haya lugar».

3 La Sección Segunda estaba integrada por los magistrados Sandra Lisset Ibarra Vélez, Luis

expediente para que « asuma el trámite del presente proceso y tome las determinaciones a que haya lugar».

3 La Sección Segunda estaba integrada por los magistrados Sandra Lisset Ibarra Vélez, Luis Rafael Vergara Quintero; Gerardo Arenas Monsalve, Carmelo Perdomo Cuéter, Gabriel Valbuena Hernández y William Hernández Gómez. 4 Se designaron como conjueces de la Sección Segunda: Ernesto Forero Vargas, Carmen Anaya De Castellanos, Pedro Simón Vargas Sáenz, Pedro Alfonso Hernández Martínez, Jorge Iván Acuña Arrieta y María Carolina Rodríguez Ruiz (ponente). 5 Conjuez Héctor Santaella Quintero.4

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Demandante: Pablo Bustos Sánchez

2. Consideraciones

9. Para resolver si se avoca conocimiento del presente asunto es necesario

precisar que, el artículo 116 del CPACA dispone:

«ARTÍCULO 116. Posesión y duración del cargo de Conjuez . Designado el conjuez, deberá tomar posesión del cargo ante el Presidente de la sala o sección respectiva, por una sola vez, y cuando fuere sorteado bastará la simple comunicación para que asuma sus funciones.

Cuando los Magistrados sean designados conjueces sólo se requerirá la comunicación para que asuman su función de integrar la respectiva sala.

Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para

comunicación para que asuman su función de integrar la respectiva sala.

Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual fueron elegidos , pero si se modifica la integración de la sala, los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de estos.» (se destaca)

10. De acuerdo con la norma transcrita, cuando se modifica la integración de la sala, los nuevos magistrados desplazan a los conjueces. Sin embargo, para que ello se cumpla, es necesario verificar que los nuevos titulares no estén incursos en la misma causal d e impedimento que se declaró fundada respecto de sus antecesores. Por lo tanto, se analizará este último aspecto.

11. En orden a lo anterior, se observa que el 17 de febrero de 2016 los magistrados de la Sección Segunda 6 manifestaron su impedimento con fundamento en el artículo 141.1 del CGP. Ello en atención a que en este asunto se demandó la nulidad del Decreto 2170 de 04 de octubre de 2013, « por el cual se establece una prima especial de servicios para los miembros del Congreso de la República ». Esta situación implicaba considerar que «[...] la remuneración de los miembros del Congreso es la base para fijar la remuneración de varios servidores públicos, como los Magistrados de las altas Cortes, entre otros, por lo que, al versar sobre la legalidad de una prestación social a favor de los congresistas, la materia objeto de la presente litis es de interés directo de los miembros de esta Sección» [sic].

Magistrados de las altas Cortes, entre otros, por lo que, al versar sobre la legalidad de una prestación social a favor de los congresistas, la materia objeto de la presente litis es de interés directo de los miembros de esta Sección» [sic].

12. Al respecto, la Sala advierte que la causal de impedimento que dio lugar a la designación de conjueces también se predica de los actuales integrantes de la Sección Segunda. En efecto, se configuran los supuestos reglados en el numeral 1 del artículo 141 del CGP, respecto de la existencia de un interés directo o indirecto en el proceso, en la medida en que el asunto sometido a conocimiento de la Sala versa sobre la legalidad del Decreto 2170 de 2013, mediante el cual se estableció una prima especial de servicios a favor de los miembros del Congreso de la República.

6 La Sección Segunda estaba integrada por los magistrados Sandra Lisset Ibarra Vélez, Luis Rafael Vergara Quintero; Gerardo Arenas Monsalve, Carmelo Perdomo Cuéter, Gabriel Valbuena Hernández y William Hernández Gómez.5

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2013-01665-00 (4283-2013)

Demandante: Pablo Bustos Sánchez

13. Por su parte, el artículo 15 de la Ley 4.ª de 19927 también establece una prima especial de servicios para varios servidores públicos, en los siguientes términos:

«ARTÍCULO 15.- Los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de

13. Por su parte, el artículo 15 de la Ley 4.ª de 19927 también establece una prima especial de servicios para varios servidores públicos, en los siguientes términos:

«ARTÍCULO 15.- Los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Naci ón, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una prima especial de servicios, sin carácter salarial 8, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del congreso, sin que en ningún caso los supere . El Gobierno podrá fijar la misma prima para los ministros de despacho, los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública» [se destaca].

14. De acuerdo con lo anterior, el legislador equiparó la remuneración total de los magistrados de las altas cortes y de otros servidores públicos a la recibida por los miembros del Congreso. En este mismo sentido el Decreto 10 de 1993 reguló la

prima especial de servicios y señaló:

«Artículo 1º.- La prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, será igual a la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales recibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen los funcionarios que tienen derecho a ella.

Artículo 2º. - Para establecer la prima especial de servicios prevista en el presente Decreto, se entiende que los ingresos laborales totales anuales percibidos por los Miembros del Congreso son los de carácter permanente,

Artículo 2º. - Para establecer la prima especial de servicios prevista en el presente Decreto, se entiende que los ingresos laborales totales anuales percibidos por los Miembros del Congreso son los de carácter permanente, incluyendo la prima de Navidad. […]»

15. En ese orden, e n atención a que l a remuneración de los congresistas constituye el parámetro normativo a partir del cual se determinan las asignaciones salariales de diversos servidores públicos, entre ellos, los magistrados de las altas cortes, el resultado del presente proceso podría inc idir de manera directa en la situación remuneratoria de los integrantes de esta Sección.

16. En esas condiciones, l a causal de impedimento invocada no es eventual, hipotética ni futura, sino actual, cierta y directa, en tanto el objeto del proceso incide en la determinación de la remuneración de los integrantes de esta Sección, de modo que el interés comprometido existe desde el inicio mismo de la actuación y se proyecta sobre el sentido de la decisión que deba adoptarse.

17. En consecuencia, la materia objeto de la litis comporta un interés relevante para los miembros de la Sección Segunda del Consejo de Estado, circunstancia que compromete la imparcialidad exigida para el ejercicio de la función jurisdiccional y hace procedente la declaración del impedimento manifestado, conforme a los principios de independencia y debido proceso.

7 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fij ación de las prestaciones

Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fij ación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. 8 El texto subrayado declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-681 de 2003.6

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Demandante: Pablo Bustos Sánchez

18. Por las razones expuestas no se avocará conocimiento del presente asunto y se ordenará la remisión inmediata el expediente al conjuez que venía fungiendo como ponente, para lo de su cargo.

Por lo expuesto, se

Resuelve

Primero. No avocar conocimiento del presente asunto, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Segundo: Ordenar a la Secretaría de la Sección Segunda que devuelva al conjuez que venía fungiendo como ponente, para lo de su cargo.

Tercero. Dejar las anotaciones de rigor registradas en la plataforma Samai.

Cuarto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente

JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente

JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.