CE - Auto interlocutorio 11001032500020180078700 de 2025
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- Título
- CE - Auto interlocutorio 11001032500020180078700 de 2025
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 2025
[image]
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B
Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera
Bogotá, D. C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticinco (2025)
| | | | | --- | --- | --- | | Radicado | : | 11001-03-25-000-2018-00787-00 (3022-2018)[[1]](#footnote-2) | | Demandante | : | Julián Camilo Castillo Paz y otros[[2]](#footnote-3) | | Demandado | : | Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y Otro[[3]](#footnote-4) | | Medio de control | : | Nulidad y restablecimiento del derecho | | Decisión | : | Remite por competencia |
Sería del caso continuar con el respectivo trámite, si no fuera porque se advierte que esta Corporación carece de competencia para conocer el proceso, por las razones que a continuación se exponen.
I. ANTECEDENTES
Sería del caso continuar con el respectivo trámite, si no fuera porque se advierte que esta Corporación carece de competencia para conocer el proceso, por las razones que a continuación se exponen.
I. ANTECEDENTES
Los señores Yeison Ferney Tovar Ome, Ómar Andrés Melo Enríquez, Mauricio José Picón Quintero, Julián Camilo Castillo Paz y Víctor Manuel Daza Valencia, por conducto de apoderado, formularon demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad (i) del artículo 22 (numerales 2 y 6) del Acuerdo 563 de 14 de enero de 2016 «[p]or el cual se convoca a Concurso – Curso Abierto de Méritos para proveer definitivamente las vacantes del Empleo denominado Dragoneante, Código 4114, Grado 11, perteneciente al Régimen Específico de Carrera del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC – Convocatoria No. 335 de 2016»; (ii) de «[…] la respuesta otorgada a la reclamación administrativa bajo el radicado 20182120226481, con fecha de 13 de abril de 2018; emitida por la Comisión Nacional del Servicio Civil»; y (iii) del «[…] acto administrativo ficto generado por el silencio administrativo de la Comisión Nacional del Servicio Civil, que niega las pretensiones de la reclamación administrativa», respecto del señor Víctor Manuel Daza Valencia.
A título de restablecimiento del derecho, requirieron ser reintegrados a la Convocatoria 335 de 2016 y se les permita «continuar con las restantes pruebas y ser incluidos en la lista de elegibles y nombrad[o]s en el cargo de dragoneante del INPEC».
Como sustento fáctico de sus pretensiones, señalaron que (i) mediante Acuerdo 563 de 2016, la Comisión Nacional del Servicio Civil reglamentó la Convocatoria 335 del mismo año, para proveer los cargos de «dragoneante» del INPEC, estableciendo reglas que, según afirman, contravienen principios legales y constitucionales; (ii) en aplicación de dicho acto administrativo de carácter general, fueron excluidos del concurso; (iii) agotaron la reclamación administrativa, solicitando la inaplicación de las disposiciones que consideran ilegales e inconstitucionales, pero la CNSC mantuvo su exclusión.
La demanda fue presentada el 18 de junio de 2018[[4]](#footnote-5) ante esta Corporación, la cual, mediante auto de 25 de febrero de 2019[[5]](#footnote-6), inadmitió la demanda. Posteriormente, a través de decisión proferida el 15 de abril de 2020[[6]](#footnote-7), se dejó sin efectos la inadmisión y se admitió la demanda. Por otro lado, el 8 de septiembre de 2020[[7]](#footnote-8) se corrió traslado de la medida cautelar. Finalmente, el 29 de junio de 2022[[8]](#footnote-9), se declaró no probada la excepción previa y en auto de la misma fecha[[9]](#footnote-10) se negó la medida cautelar.
II. CONSIDERACIONES
Procede el despacho a realizar el respectivo análisis acerca de la competencia, para cuyo efecto hará referencia a las normas de asignación funcional previstas por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), al tránsito normativo propiciado por la Ley 2080 de 2021 y adoptará las conclusiones que correspondan.
2.1. Competencia del Consejo de Estado respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho
A través del tiempo, el Consejo de Estado ha fungido como tribunal de única y segunda instancia y, recientemente, con garantía de doble conformidad, respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En efecto, cabe recordar que el numeral 2 del artículo 149 del CPACA -en su redacción originalestablecía que esta Corporación tenía como atribución el conocimiento y decisión, en única instancia, de los asuntos de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional».
Dicha competencia se articulaba con aquella descrita en el artículo 150 ibidem, que establecía la competencia del Consejo de Estado, como juez de segunda instancia, respecto de «[…] las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia».
Sin embargo, la Ley 2080 de 2021 impuso, a partir del 25 de enero de 2022[[10]](#footnote-11), una configuración distinta respecto de las atribuciones del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que buscaba fortalecer su rol como corte de cierre de la Jurisdicción, a través de varias reformas consistentes en: (i) asignar a los tribunales administrativos la competencia para conocer, en primera instancia, los procesos de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional o departamental, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden»; (ii) establecer que la Sección Segunda de la Corporación decidiría, en única instancia, pero con garantía de doble conformidad, las controversias de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de carácter disciplinario expedidos contra el Vicepresidente de la República o los congresistas, sin importar el tipo de sanción»; (iii) mantener sus atribuciones como juez de segunda instancia respecto de «[…] las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación», función que, en tratándose de conflictos de carácter laboral, como se expondrá más adelante, bien podría entenderse como sustraída.
Por consiguiente, de acuerdo con las normas aludidas, es dable colegir que, en vigor del CPACA, esta Corporación ha contado con la posibilidad de emitir decisiones como juez de única instancia en controversias de nulidad y restablecimiento del derecho, en un primer momento, en los asuntos que carecían de cuantía, en los cuales se discutiera la legalidad de actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional; y después de las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, en aquellos formulados contra actos de carácter disciplinario expedidos contra el Vicepresidente de la República o los congresistas, sin importar el tipo de sanción.
Empero, el despacho advierte que, en todo caso, ni la redacción original del CPACA ni las reformas efectuadas a través de la mencionada Ley 2080 de 2021, otorgaron a esta Colegiatura, de manera específica y expresa, la competencia para conocer conflictos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral en única instancia o con garantía de doble conformidad.
2.2. Competencia para el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral
En términos de atribución de competencia funcional, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no resulta equiparable ni confundible con aquellos que, aunque son adelantados en virtud del mismo medio de control, revisten naturaleza laboral o de seguridad social de conocimiento de esta Jurisdicción[[11]](#footnote-12).
En ese sentido, cabe señalar que los conflictos de carácter laboral siempre han contado con reglas de atribución de competencia específicas contenidas en el CPACA y, el Legislador ha sido claro en diferenciarlos de los demás asuntos en los que se debate la legalidad de actos administrativos y se persigue la restauración de un derecho subjetivo.
Las atribuciones planteadas por el texto primigenio de la Ley 1437 de 2011 son ilustrativas de las aludidas diferencias, que pueden ser compiladas de la siguiente manera:
| | | | --- | --- | | Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Competencia | | | Juzgados Administrativos (Art. 155 CPACA – primera instancia) | | | De naturaleza laboral | Otros temas | | 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. | 3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 4. De los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía no exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 11. La de nulidad del acto de calificación y clasificación de los proponentes, expedida por las Cámaras de Comercio de conformidad con el inciso 3o, del artículo 6.3 de la Ley 1150 de 2007. |
| | | | --- | --- | | Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Competencia | | | De naturaleza laboral | Otros temas | | Tribunales Administrativos (Art. 151 CPACA – única instancia) | | | No aplica | 1. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía y en los cuales se controviertan actos administrativos del orden departamental, distrital o municipal. 2. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en que se controviertan sanciones disciplinarias administrativas distintas a las que originen retiro temporal o definitivo del servicio, impuestas por las autoridades departamentales. 8. De la nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de expropiación de que tratan las leyes sobre reforma urbana. | | Tribunales Administrativos (Art. 152 CPACA – primera instancia) | |
| Tribunales Administrativos (Art. 152 CPACA – primera instancia) | | | 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. | 3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y, sin atención a la cuantía, de los actos que se expidan en ejercicio del poder disciplinario asignado a los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, diferentes al Procurador General de la Nación. 4. De los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía sea superior a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes. |
La evolución normativa contenida en la Ley 2080 de 2021 también estableció diferencias entre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral y aquellos que no guardan esa naturaleza; precisando que, a partir del 25 de enero de 2022, atañe a los juzgados administrativos decidir, en primera instancia, los asuntos «[…] de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, sin atención a su cuantía».
Por tanto, el despacho concluye que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral, ha sido contemplado por el Legislador como un proceso de doble instancia, cuya materia, objeto y naturaleza singulares determinan la autoridad judicial competente para conocer y decidir el trámite.
En este punto, resulta viable advertir que dichas características imponen la aplicación preferente de las normas que, en materia de competencia, han preservado el carácter de dichas controversias y asignado el conocimiento en primera instancia de dichas materias a los juzgados y tribunales administrativos y, en este momento, solo a los primeros.
De tal suerte que no sea factible considerar el factor objetivo de cuantía (o ausencia de esta) como determinante para acudir a reglas que no han sido dirigidas a regir el procedimiento de este tipo de litigios, comoquiera que siempre han existido preceptos de asignación específica, cuyo alcance y sentido tienden a garantizar la efectividad de la especial protección del Estado que, como derecho y obligación social, goza el trabajo, conforme al artículo 25 de la Constitución Política.
Asimismo, vale aclarar que, los mandatos de asignación de competencia en materia laboral en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo comportan preceptos especiales, de aplicación preferente en caso de colisión normativa con otras reglas, conflicto que, a juicio de esta Colegiatura, no se configura.
No obstante, se reitera, si en gracia de discusión se aceptara que existe algún tipo de contradicción entre reglas de asignación de competencia en el CPACA, dicho asunto debería ser resuelto de acuerdo con el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 57 de 1887, en cuanto prevé que «[l]a disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general».
Asimismo, en un hipotético conflicto entre las mencionadas pautas de competencia, también resulta procedente dar aplicación al artículo 29 del Código General del Proceso, que es claro en establecer que la competencia establecida en consideración de la calidad de las partes, como en estos casos de contornos laborales (empleadores, trabajadores, aspirantes, administradoras del sistema de seguridad social), resulta prevalente.
Finalmente, cabe anotar que, las conclusiones anotadas, además, «[p]reserva[n] el derecho de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva», «[g]arantiza[n] la doble instancia como prerrogativa del debido proceso prevista en el artículo 31 constitucional, así como en normas internacionales que protegen el derecho de recurrir la decisión judicial ante juez o tribunal superior contenidos en el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el ordinal 5 del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos»[[12]](#footnote-13) y son «[…] acorde[s] con la estructura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el entendido de que las competencias deben distribuirse de tal manera que el Consejo de Estado cumpla funciones de verdadero órgano de cierre»[[13]](#footnote-14).
En virtud de lo anterior, el despacho formula las siguientes subreglas de aplicación normativa, aplicables para determinar la competencia en los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral:
1. Ni la redacción original del CPACA, ni las reformas efectuadas a través de la mencionada Ley 2080 de 2021, otorgaron al Consejo de Estado, de manera específica y expresa, la competencia para conocer procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral en única instancia o con garantía de doble conformidad.
2. No es factible, considerar el factor objetivo de cuantía (o ausencia de esta) como determinante para acudir a reglas que no han sido dirigidas a regir el procedimiento de asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, comoquiera que siempre han existido preceptos de asignación específica, cuyo alcance y sentido tienden a garantizar la efectividad de la especial protección del Estado de la cual, como derecho y obligación social, goza el trabajo, conforme al artículo 25 de la Constitución Política.
3. De acuerdo con el texto primigenio del CPACA y, para las demandas radicadas hasta el 24 de enero de 2022, la competencia para tramitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral corresponde a los juzgados administrativos, en primera instancia, respecto de los procesos donde la cuantía no exceda de 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes; mientras que atañe a los tribunales administrativos el conocimiento, en primera instancia, de las controversias cuya cuantía sobrepase esa cantidad.
4. Conforme a las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, compete a los juzgados administrativos, en primera instancia, el conocimiento de todos los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral cuya demanda haya sido radicada a partir del 25 de enero de 2022, sin atención a su cuantía.
2.3. Análisis específico de admisibilidad.
En el presente caso, los demandantes pretenden obtener la nulidad (i) del artículo 22 (numerales 2 y 6) del Acuerdo 563 de 14 de enero de 2016 «[p]or el cual se convoca a Concurso – Curso Abierto de Méritos para proveer definitivamente las vacantes del Empleo denominado Dragoneante, Código 4114, Grado 11, perteneciente al Régimen Específico de Carrera del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC – Convocatoria No. 335 de 2016»; (ii) de la respuesta emitida por la Comisión Nacional del Servicio Civil frente a la reclamación administrativa 20182120226481, fechada el 13 de abril de 2018; y (iii) del acto administrativo presunto derivado del silencio de dicha entidad, que niega las pretensiones de la reclamación administrativa, respecto del señor Víctor Manuel Daza Valencia.
Dicha relación de hechos, sin duda, entraña una controversia de tipo laboral, comoquiera que lo perseguido por la parte actora redunda en la posibilidad de acceder a un empleo público, bajo las reglas que rigen la carrera administrativa y desarrollan la función pública del Estado. Lo anterior, implica que el litigio debe tramitarse a través de un proceso de doble instancia, de acuerdo con el análisis normativo efectuado en precedencia.
Ahora bien, la demanda fue radicada el 18 de junio de 2018 y, por tanto, le resultan aplicables las reglas de asignación de competencia previstas por la redacción original de la Ley 1437 de 2011, en virtud de las cuales es viable afirmar que el asunto debe ser conocido, en primera instancia, por los juzgados administrativos, toda vez que, al momento de presentación de la demanda el interés económico implícito de la controversia no resulta cuantificable y, por ende, no supera los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Por último, dado que, el cargo de «dragoneante» del INPEC, al que aspiran los accionantes puede estar ubicado en cualquier lugar del territorio nacional, se impone remitir el expediente a los juzgados administrativos del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, según lo preceptuado por el artículo 156 del CPACA, dado que los actos demandados fueron expedidos en esta ciudad.
Sea este el momento de aclarar que, de acuerdo con el principio de economía procesal y lo normado por el artículo 16 del CGP, lo actuado hasta el momento conservará validez, salvo que, por las precisas particularidades del proceso, la autoridad judicial competente encuentre indispensable rehacer el trámite.
En consecuencia, el despacho declarará la falta de competencia de esta Corporación para conocer del medio de control de la referencia, y remitirá el expediente a los juzgados administrativos del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, para lo de su cargo.
Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el despacho,
DISPONE:
PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia de esta Corporación para conocer del presente medio de control, por las razones expuestas en la parte considerativa.
Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el despacho,
DISPONE:
PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia de esta Corporación para conocer del presente medio de control, por las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO: De acuerdo con el principio de economía procesal y lo normado por el artículo 16 del CGP, lo actuado hasta el momento conservará validez, salvo que, por las precisas particularidades del proceso, la autoridad judicial competente encuentre indispensable rehacer el trámite.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, y hechas las anotaciones de rigor, remitir el expediente a los juzgados administrativos del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, de conformidad con lo indicado en la motivación.
CUARTO: Por secretaría de la sección, por el medio más expedito, comunicar esta decisión a la parte accionante.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
| | | --- | | Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA |
Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.