CE - Auto interlocutorio 11001032500020200067200

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

Bogotá D. C., veintinueve (29) de julio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-25-000-2020-00672-00 (2057-2020)

Demandante: July Alejandra Patiño Guerrero y otros1

Demandado: Comisión Nacional del Servicio Civil2

Tema: Acumulación de procesos

AUTO __________________________________________________________________

Asunto

El despacho procede a estudiar la acumulación de la demanda de nulidad con radicado 11001-03-25-000-2021-00353-00 (1815-2021).

1. Del proceso 2057-2020

1.1. Demanda

1. Los demandantes, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA, solicitaron la nulidad del Criterio Unificado expedido por la CNSC el 16 de enero de 2020, sobre el «uso de listas de elegibles en el contexto de la Ley 1960 de 27 de junio de 2019», el cual estableció que las listas de elegibles conformadas por la Comisión en los procesos de selección iniciados con anterioridad al 27 de junio de 2019, fecha de entrada en vigencia de la referida ley, debían utilizarse para proveer las vacantes de los empleos que integraron la oferta

conformadas por la Comisión en los procesos de selección iniciados con anterioridad al 27 de junio de 2019, fecha de entrada en vigencia de la referida ley, debían utilizarse para proveer las vacantes de los empleos que integraron la oferta pública de empleos de carrera (OPEC) de la respectiva convocatoria y, para cubrir nuevas vacantes que se generen con posterioridad y que corresponden a los mismos empleos ofertados.

2. Adicionalmente, solicitó la suspensión provisional de los actos acusados.

3. Como concepto de la violación se sostuvo lo siguiente: 3.1. Al respecto, los demandantes presentaron cuatro reparos contra el referido acto administrativo, el primero consistió en la indebida aplicación retrospectiva del artículo 6 de la Ley 1960 de 2019 que modificó el artículo 31.4 de la Ley 909 de

1 Natalia Aguirre Jaramillo, Ana Ester Fernández Rodríguez, Jesy Katherine Benavides Solarte, Adriana del Rosario Barrera Delgado, Gloria Marcela Guarín Peralta, Piedad Elizabeth Bravo Villa 2 En adelante CNSC.2

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00672-00 (2057-2020)

Demandante: July Alejandra Patiño Guerrero y otros

2004, el cual señalaba que las listas de elegibles sólo podían utilizarse para proveer los empleos ofrecidos, en el sentido de permitir su utilización para cubrir las vacantes no ofrecidas siempre que sean equivalentes, porque el legislador dejó claramente establecido en el artículo 7 que «la presente ley rige a partir de su publicación». 3.2. La segunda inconformidad está relacionada con el desconocimiento del precedente constitucional fijado en la sentencia SU-446 de 2011, según el cual las

claramente establecido en el artículo 7 que «la presente ley rige a partir de su publicación». 3.2. La segunda inconformidad está relacionada con el desconocimiento del precedente constitucional fijado en la sentencia SU-446 de 2011, según el cual las listas de elegibles no pueden destinarse para proveer cargos no ofrecidos en el respectivo concurso. 3.3. En tercer lugar, se adujo el irrespeto al acto propio y la violación al principio de buena fe en su dimensión de confianza legítima, porque en virtud del criterio unificado acusado la CNSC permite la utilización de las listas de elegibles elaboradas antes de la entrada en vig encia de la Ley 1960 de 2019, para proveer empleos que no fueron ofrecidos en la convocatoria correspondiente, lo que constituye una modificación de las bases o reglas del concurso, que sorprende intempestivamente a los concursantes y a los empleados provisionales. 3.4. El cuarto y último argumento expuesto en la demanda tiene que ver con el desconocimiento de la doctrina del Departamento Administrativo de la Función Pública3, contenida en los conceptos 285251 del 29 de agosto de 2019, 287531 del 2 de septiembre de 2019, 101591 del 12 de marzo de 2020 y 119821 del 27 de marzo de 2020, en los que la referida entidad concluyó que las listas de elegibles resultantes de los procesos de selección iniciados antes de la entrada en vigencia de la Ley 1960 de 2019 solo pueden disponerse para proveer los cargos ofrecidos, como lo disponía el artículo 31.4 de la Ley 909 de 2004. 1.2. Trámite de la demanda

de la Ley 1960 de 2019 solo pueden disponerse para proveer los cargos ofrecidos, como lo disponía el artículo 31.4 de la Ley 909 de 2004. 1.2. Trámite de la demanda

4. En auto del 21 de julio de 2021 , la demanda fue admitida y se ordenó notificar personalmente a la CNSC, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al

Ministerio Público.

5. El 17 de mayo de 2023 l a CNSC se opuso a las pretensiones y propuso las excepciones que denominó i) «inexistencia de causal de nulidad del acto administrativo demandado (concepto de violación)»; ii) «legalidad de los actos administrativos proferidos por la CNSC»; iii) «buena fe y presunción de legalidad»; e iv) «innominada».

6. El despacho, en auto del 19 de octubre de 2023, negó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado.

7. En proveído del 5 de diciembre de 2024, el despacho declaró no probada la excepción de «inexistencia de causal de nulidad del acto administrativo demandado

(concepto de violación)» , denominada por el despacho como «inepta demanda» y, difirió el estudio de las excepciones de: i) legalidad de los actos administrativos

3 En adelante DAFP.3

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00672-00 (2057-2020)

Demandante: July Alejandra Patiño Guerrero y otros

proferidos por la CNSC; ii) buena fe y presunción de legalidad; y iii) excepción innominada, por ser argumentos que deb ían resolverse al momento de dictar la

Demandante: July Alejandra Patiño Guerrero y otros

proferidos por la CNSC; ii) buena fe y presunción de legalidad; y iii) excepción innominada, por ser argumentos que deb ían resolverse al momento de dictar la sentencia.

1.3. Proceso remitido para estudiar la posible acumulación

8. El proceso remitido para posible acumulación fue el siguiente:

Radicación Interna Demandante Despacho del que proviene Estado en el que se encuentra

1 1815-2021 Óscar Miller Benavides Tello Dr. Juan Enrique Bedoya Escobar Para resolver excepciones previas

9. En la demanda que originó el proceso de nulidad , Óscar Miller Benavides Tello , pretende la nulidad de : i) el c riterio unificado de la CNSC sobre el «[u]so de listas de elegibles en el contexto de la Ley 1960 de 27 de junio de 2019» del 16 de enero de 2020; ii) la circular externa 0001 del 21 de febrero de 2020, por la cual se dictan «[i]nstrucciones para la aplicación del Criterio Unificado de la CNSC “Uso de Listas de Elegibles en el Contexto de la Ley 1960 de 27 de junio de 2019”, en procesos de selección que cuentan con listas de elegibles vigentes» ; iii) el acuerdo 165 del 12 de marzo de 2020 de la CNSC «[p]or el cual se reglamenta la conformación, organización y manejo del Banco Nacional de Listas de Elegibles para el Sistema

General de Carrera y Sistemas Específicos y Especiales de Origen Legal en lo que

de marzo de 2020 de la CNSC «[p]or el cual se reglamenta la conformación, organización y manejo del Banco Nacional de Listas de Elegibles para el Sistema General de Carrera y Sistemas Específicos y Especiales de Origen Legal en lo que les aplique»; y iv) la complementación del criterio unificado de la CNSC sobre el «[u]so de Listas de Elegibles en el Contexto de la Ley 1960 de 27 de junio de 2019» del 6 de agosto de 2020. La parte actora también solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los actos administrativos acusados.

10. Como disposiciones violadas invocó los artículos 2, 13, 25, 29, 58, 83, 125 y 209 de la Constitución Política; y los artículos 2 numeral 1, 28, 31 numeral 1 de la Ley 909 de 2004; 34 numeral 1 del Decreto Ley 765 de 2005; 2.2.6.19 y 2.2.5.3.2. del Decreto 1083 de 2015; y 3 del CPACA.

11. En el concepto de violación se sostuvo lo siguiente:

11.1. Los actos demandados desconocieron normas constitucionales y legales, según las cuales la convocatoria es la norma reguladora de todo concurso y es inmodificable, salvo en aspectos puntuales como el sitio y fecha de recepción de inscripciones, fecha hora y lugar para la aplicación de pruebas. De ser así, que a través de los actos se modificaron las bases de las convocatorias adelantadas con anterioridad a la expedición de la Ley 1960 de 2019. Desconociendo el principio de confianza legitima en las actuaciones de la administración, porque los acuerdos de

través de los actos se modificaron las bases de las convocatorias adelantadas con anterioridad a la expedición de la Ley 1960 de 2019. Desconociendo el principio de confianza legitima en las actuaciones de la administración, porque los acuerdos de convocatoria son inmodificables. 11.2. El criterio de unificación aplicado por la CNSC da prioridad a los empleados provisionales, ya que al disponer que las listas sólo puedan ser usadas para proveer los empleos vacantes con que cumplan con los mismos criterios (código, grado, asignación salarial, propósito, funciones, requisitos, ubicación, etc.) que aquellos4

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Demandante: July Alejandra Patiño Guerrero y otros

reportados en la OPEC en el marco del respectivo proceso de selección, conlleva a que las listas de elegibles no puedan usarse por fuera de la ubicación geográfica del cargo. Así las cosas, manifiesta que esa circunstancia desconoce los artículos 2.2.6.19 y 2.2.5.3.2. del Decreto 1083 de 2015 que establecen que las listas de elegibles deben ser agotadas para cada ubicación geográfica si allí hay cargos vacantes; y que , si se agota la lista territorial, se conformará entonces una lista nacional. 1.3.1. Trámite de la demanda

12. Mediante auto del 31 de agosto de 2021, la demanda fue admitida y se ordenó notificar personalmente a la CNSC, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del

Estado y al Ministerio Publico.

13. El 11 de mayo de 2022 l a CNSC se opuso a las pretensiones y propuso las

notificar personalmente a la CNSC, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Publico.

13. El 11 de mayo de 2022 l a CNSC se opuso a las pretensiones y propuso las excepciones que denominó i) inexistencia de una acusación clara, ciert a, concreta y verificable; y ii) ausencia de violación directa.

14. El despacho, en auto del 16 de enero de 2025, negó la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados.

2. Consideraciones

2.1. Acumulación de procesos y demandas

15. Con la acumulación de procesos y de demandas se pretende principalmente que las decisiones judiciales brinden seguridad jurídica, al evitar que se dicten pronunciamientos contradictorios o disimiles en casos similares; esto, conlleva a que el trámite de los asuntos se simplifique, se reduzcan los gastos procesales y se cumpla con los principios de economía y celeridad procesal.

16. El CPACA no prevé disposición alguna que regule lo concerniente a la acumulación de procesos y de demandas en la Jurisdicción de lo contenciosoadministrativo, por tal razón, en atención de lo señalado en el artículo 306 ibidem, se debe acudir al artículo 148 del Código General del Proceso4 que señala:

«Artículo 148. Procedencia de la acumulación en los procesos declarativos. Para la acumulación de procesos y demandas se aplicarán las siguientes reglas:

1. Acumulación de procesos. De oficio o a petición de parte podrán acumularse dos (2) o más procesos que se encuentren en la misma instancia, aunque no se haya

la acumulación de procesos y demandas se aplicarán las siguientes reglas:

1. Acumulación de procesos. De oficio o a petición de parte podrán acumularse dos (2) o más procesos que se encuentren en la misma instancia, aunque no se haya notificado el auto admisorio de la demanda, siempre que deban tramitarse por el mismo procedimiento, en cualquiera de los siguientes casos:

a) Cuando las pretensiones formuladas habrían podido acumularse en la misma demanda.

4 En adelante CGP.5

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00672-00 (2057-2020)

Demandante: July Alejandra Patiño Guerrero y otros

b) Cuando se trate de pretensiones conexas y las partes sean demandantes y demandados recíprocos.

c) Cuando el demandado sea el mismo y las excepciones de mérito propuestas se fundamenten en los mismos hechos.

2. Acumulación de demandas. Aun antes de haber sido notificado el auto admisorio de la demanda, podrán formularse nuevas demandas declarativas en los mismos eventos en que hubiese sido procedente la acumulación de pretensiones.

3. Disposiciones comunes. Las acumulaciones en los procesos declarativos procederán hasta antes de señalarse fecha y hora para la audiencia inicial.

Si en alguno de los procesos ya se hubiere notificado al demandado el auto admisorio de la demanda, al decretarse la acumulación de procesos se dispondrá la notificación por estado del auto admisorio que estuviere pendiente de notificación.

De la misma manera se notificará el auto admisorio de la nueva demanda acumulada, cuando el demandado ya esté notificado en el proceso donde se presenta la

por estado del auto admisorio que estuviere pendiente de notificación.

De la misma manera se notificará el auto admisorio de la nueva demanda acumulada, cuando el demandado ya esté notificado en el proceso donde se presenta la acumulación.

En estos casos el demandado podrá solicitar en la secretaría que se le suministre la reproducción de la demanda y de sus anexos dentro de los tres (3) días siguientes, vencidos los cuales comenzará a correr el término de ejecutoria y el de traslado de la demanda que estaba pendiente de notificación al momento de la acumulación.

Cuando un demandado no se hubiere notificado personalmente en ninguno de los procesos, se aplicarán las reglas generales.

La acumulación de demandas y de procesos ejecutivos se regirá por lo dispuesto en los artículos 463 y 464 de este código» (se resalta).

17. De conformidad con el articulo transcrito, se tiene que para que proceda la acumulación de procesos y demandas es necesario, en primer lugar, que en los procesos que se pretenda la acumulación no se haya fijado hora y fecha para llevar a cabo la audiencia inicial. De igual manera, podrán acumularse dos o más procesos «aunque no se haya notificado el auto admisorio de la demanda », siempre que: (i) se encuentren en la misma instancia, (ii) deban tramitarse por el mismo procedimiento y (iii) se presenten cualquiera de los siguientes eventos: a) que las pretensiones formuladas podrían haberse acumulado en la misma demanda, b) que sean pretensiones conexas y las partes sean demandantes y demandados recíprocos, o c) que el demandado sea el mismo y las excepciones de fondo se fundamenten en los mismos hechos.

sean pretensiones conexas y las partes sean demandantes y demandados recíprocos, o c) que el demandado sea el mismo y las excepciones de fondo se fundamenten en los mismos hechos.

18. Ahora bien, en lo que respecta a la acumulación de demandas, se observa que el articulo 148 precitado señala que esta resulta viable «en los mismos eventos en que hubiese sido procedente la acumulación de pretensiones», que se encuentran regulados

en el artículo 88 ejusdem, así:

«Artículo 88. Acumulación de pretensiones. El demandante podrá acumular en una misma demanda varias pretensiones contra el demandado, aunque no sean conexas, siempre que concurran los siguientes requisitos:

1. Que el juez sea competente para conocer de todas, sin tener en cuenta la cuantía.6

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00672-00 (2057-2020)

Demandante: July Alejandra Patiño Guerrero y otros

2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias.

3. Que todas puedan tramitarse por el mismo procedimiento.

En la demanda sobre prestaciones periódicas podrá pedirse que se condene al demandado a las que se llegaren a causar entre la presentación de aquella y el cumplimiento de la sentencia definitiva.

También podrán formularse en una demanda pretensiones de uno o varios demandantes o contra uno o varios demandados, aunque sea diferente el interés de unos y otros, en cualquiera de los siguientes casos:

a) Cuando provengan de la misma causa.

b) Cuando versen sobre el mismo objeto.

c) Cuando se hallen entre sí en relación de dependencia.

cualquiera de los siguientes casos:

a) Cuando provengan de la misma causa.

b) Cuando versen sobre el mismo objeto.

c) Cuando se hallen entre sí en relación de dependencia.

d) Cuando deban servirse de unas mismas pruebas.

En las demandas ejecutivas podrán acumularse las pretensiones de varias personas que persigan, total o parcialmente, los mismos bienes del demandado».

19. Por su parte, el artículo 165 del CPACA sobre este asunto prevé lo siguiente:

«Artículo 165. Acumulación de pretensiones. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos:

1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución.

2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias.

3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas.

4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento».

20. Así las cosas, para para que proceda la acumulación de pretensiones, aunque no sean conexas deben concurrir los siguientes requisitos: i) que el juez sea

4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento».

20. Así las cosas, para para que proceda la acumulación de pretensiones, aunque no sean conexas deben concurrir los siguientes requisitos: i) que el juez sea competente para conocer de todas ellas, sin tener en cuenta la cuantía; ii) que no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias; y iii) que puedan tramitarse por el mismo proceso. De igual forma, se permite la acumulación de pretensiones de varios demandantes o contra varios demandados, cuando a) las pretensiones provengan de la misma causa, b) versen sobre el mismo objeto, c) se hallen en relación de dependencia, o d) cuando deban servirse de las mismas pruebas.7

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00672-00 (2057-2020)

Demandante: July Alejandra Patiño Guerrero y otros

21. Ahora bien, tratándose de la acumulación de pretensiones de distinta naturaleza jurídica se encuentra que ello será viable cuando se pretendan acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de repara ción directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos i) que el juez sea competente para conocer de todas; ii) que no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias; iii) que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas; y iv) que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.

2.2. Caso concreto

2.2.1. Requisito temporal respecto del estado del proceso

22. Al respecto, se encuentra que en el proceso de la referencia y en el identificado

deban tramitarse por el mismo procedimiento.

2.2. Caso concreto

2.2.1. Requisito temporal respecto del estado del proceso

22. Al respecto, se encuentra que en el proceso de la referencia y en el identificado con número interno 1815-2021 aún no se ha señalado fecha y hora para la realización de la audiencia inicial . Por lo anterior, es oportuno adelantar el estudio correspondiente a su acumulación.

2.2.2. Los demás requisitos generales para acumular procesos

23. En el presente asunto, el despacho encuentra que el proceso 1815-2021 satisface los requisitos para acumularse por las razones que a continuación se

exponen:

(i) El proceso señalado , así como el de la referencia, están en igual instancia pues su estudio y resolución corresponde a una única instancia, de acuerdo con el numeral 1 del artículo 149 del CPACA, en la medida en que se trata de demandas de nulidad contra actos administrativos expedidos por una autoridad del orden nacional, como lo es la CNSC.

(ii) Ambos procesos se tramitan por el mismo procedimiento, ya que corresponde a la Sección Segunda de esta Corporación conocer de las demandas en estudio, en única instancia, bajo la cuerda del proceso ordinario contencioso, regulado por los artículos 179 y siguientes del CPACA.

(iii) Las pretensiones formuladas en ambos procesos pudieron haberse solicitado en una misma demanda, pues en estos se discute la legalidad del Criterio Unificado de la CNSC sobre el «Uso de Listas de Elegibles en el Contexto de la Ley 1960 de 27 de junio de 2019» del 16 de enero de 2020.

Criterio Unificado de la CNSC sobre el «Uso de Listas de Elegibles en el Contexto de la Ley 1960 de 27 de junio de 2019» del 16 de enero de 2020. Además, en el proceso 1815-2021 se demandó i) la circular externa 1 del 21 de febrero de 2020, por la cual se dictan «[i]nstrucciones para la aplicación del Criterio Unificado de la CNSC “Uso de Listas de Elegibles en el Contexto de la Ley 1960 de 27 de junio de 2019, en procesos de selección que cuentan con listas de elegibles vigentes”»; ii) el Acuerdo 165 del 12 de marzo del 2020 de la CNSC «[p]or el cual se reglamenta la conformación, organización y manejo del Banco Nacional de Listas de Elegibles para el Sistema General de Carrera y Sistemas Específicos y Especiales de Origen Legal en lo que les aplique» ; y iii ) la complementación del criterio unificado de la CNSC sobre el «[u]so de Listas8

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Demandante: July Alejandra Patiño Guerrero y otros

de Elegibles en el Contexto de la Ley 1960 de 27 de junio de 2019» del 6 de agosto de 2020.

24. Ahora bien , según el artículo 149 del CGP, de los procesos acumulados conocerá el despacho que adelante el más antiguo, tomando como referente la fecha de notificación del auto admisorio de la demanda. Para el efecto, se advierte

lo siguiente:

Proceso Fecha de admisión Fecha de notificación

conocerá el despacho que adelante el más antiguo, tomando como referente la fecha de notificación del auto admisorio de la demanda. Para el efecto, se advierte lo siguiente:

Proceso Fecha de admisión Fecha de notificación 1 2057-2020 21 de julio de 2021 28 de marzo de 2023 2 1815-2021 31 de agosto de 2021 17 de marzo de 2022

25. Así las cosas, se puede evidenciar que el expediente 1815-2021 corresponde al proceso con la notificación del auto admisorio más antigua.

26. Comoquiera que los procesos de los cuales se solicita la acumulación se tramitan en este despacho, no se hace necesario acudir a lo previsto en el artículo 149 del CGP; sin embargo, por ser el 1815-2021 el primero en haberse notificado, se tendrá como el proceso principal.

27. En virtud de lo anterior , se dispondrá la acumulación del presente asunto al proceso 1815-2021.

28. Por lo indicado, en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará acumular el proceso de nulidad con radicado 11001-03-25-000-2020-00672-00 (2057-2020) al proceso de nulidad con radicado 11001-03-25-000-2021-00353-00 (1815-2021).

En mérito de lo expuesto, este despacho,

RESUELVE Primero. Acumular el proceso de nulidad con radicado 11001-03-25-000-202000672-00 (2057-2020) al proceso de nulidad con radicado 11001-03-25-000-202100353-00 (1815-2021), según la parte considerativa de esta providencia. Segundo. Tener como proceso principal el de radicado 11001-03-25-000-202100353-00 (1815-2021).

Tercero. Actualizar por intermedio de la secretaría , los datos del proceso de la referencia en la plataforma digital Samai, y en las demás a que hubiere lugar, donde deberá registrarse la acumulación que se ordena.

Cuarto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.

Quinto. Dejar las anotaciones correspondientes en el aplicativo Samai.9

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00672-00 (2057-2020)

Demandante: July Alejandra Patiño Guerrero y otros

JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR

Firmado Electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

HMBC