CE - Auto interlocutorio 11001032500020200100000 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Magistrado Sustanciador: Jorge Edison Portocarrero Banguera.

Bogotá, D.C., Diecisiete (17) de Septiembre de Dos mil Veintiséis (2026)

Radicado : 11001-03-25-000-2020-01000-00 (3061-2020)

Demandantes : Luis Ramiro Torres Luquerna, Rafael Acevedo Suárez y

Jaime Araujo Rentería

Demandados : Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) y Unidad

Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (UAE-DIAN) Medio de control : Nulidad Simple Tema : Concurso público de méritos DIAN. Acuerdo 0285 de 2020 y su anexo Decisión : Auto que niega medida cautelar

Procede el Despacho a resolver la solicitud de medida cautelar formulada por la parte demandante, dentro del proceso de la referencia promovido en ejercicio del medio de control de nulidad contra el Acuerdo 0285 del 10 de septiembre de 2020, expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC), y su anexo de la misma fecha.

I. ANTECEDENTES

1.1. La demanda

En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), los señores Luis Ramiro Torres Luquerna, Rafael Acevedo Suárez y Jaime Araujo Rentería, actuando en nombre propio, solicitaron la nulidad parcial del Acuerdo 0285 del 10 de

señores Luis Ramiro Torres Luquerna, Rafael Acevedo Suárez y Jaime Araujo Rentería, actuando en nombre propio, solicitaron la nulidad parcial del Acuerdo 0285 del 10 de septiembre de 2020, «Por el cual se convoca y se establecen las reglas del Proceso de Selección de Ingreso para proveer empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema Específico de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN, Proceso de Selección DIAN No. 1461 de 2020» , y de su anexo de la misma fecha, que forma parte integral de aquel.Número Interno: 3061-2020

Demandantes: Luis Ramiro Torres Luquerna y otros

Demandados: CNSC y DIAN

2 La demanda fue presentada el 26 de octubre de 2020. Mediante auto del 26 de marzo de 2025 se inadmitió para que la parte actora acreditara el envío electrónico de la demanda y sus anexos a las entidades demandadas; subsanada esa deficiencia, por auto del 3 de julio de 2026 se admitió la demanda. En providencia de la misma fecha se adecuó la solicitud de medida cautelar de urgencia al trámite ordinario previsto en el artículo 233 del CPACA y se corrió traslado a las entidades demandadas por el término de cinco (5) días.

1.2. Solicitud de medida cautelar

En la demanda, la parte actora solicitó, como medida cautelar de urgencia, la suspensión provisional del Acuerdo 0285 del 10 de septiembre de 2020 y de su anexo. Para sustentarla se remitió a los cargos de nulidad formulados contra las disposiciones

provisional del Acuerdo 0285 del 10 de septiembre de 2020 y de su anexo. Para sustentarla se remitió a los cargos de nulidad formulados contra las disposiciones demandadas y sostuvo, en síntesis, que las reglas del Proceso de Selección DIAN 1461 de 2020 desconocieron las normas superiores que regulan el sistema específico de carrera de la DIAN.

Los cuestionamientos comprenden, entre otros aspectos, que el proceso hubiera sido convocado exclusivamente en la modalidad de ingreso, la regulación de la experiencia previa prevista en la Ley 2039 de 2020, el carácter eliminatorio atribuido a determinadas pruebas y al curso de formación, las reglas relativas a las reclamaciones y el acceso a las pruebas. Los demandantes afirmaron que , la continuación del proceso podía consolidar situaciones derivadas de un acto que consideran contrario al ordenamiento jurídico.

1.3. Oposición a la medida cautelar

Dentro del término de traslado, la CNSC y la DIAN se opusieron al decreto de la medida cautelar, en los siguientes términos:

1.3.1. Comisión Nacional del Servicio Civil

La Comisión Nacional del Servicio Civil solicitó negar la medida. Señaló, en lo sustancial, que el Acuerdo 0285 de 2020 reguló específicamente el Proceso de Selección DIAN 1461 de 2020 y que , las etapas propias del concurso ya fueron ejecutadas, incluidas la verificación de requisitos mínimos, la aplicación de pruebas, el curso de formación y laNúmero Interno: 3061-2020

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verificación de requisitos mínimos, la aplicación de pruebas, el curso de formación y laNúmero Interno: 3061-2020

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3 conformación de las listas de elegibles. En esa medida, sostuvo que , la suspensión provisional carecería actualmente de una finalidad preventiva útil frente a actuaciones ya cumplidas.

Agregó que, una vez conformadas y comunicadas las listas de elegibles, las actuaciones relativas al nombramiento, posesión y período de prueba corresponden a actos posteriores con identidad y efectos propios, de manera que , la suspensión del acuerdo de convocatoria no tendría, por sí sola, la virtud de retrotraer las etapas ya ejecutadas , ni de dejar sin efectos las situaciones individuales consolidadas.

1.3.2. Dirección de Impuesto y Aduanas Nacionales

La DIAN también solicitó negar la medida cautelar y sostuvo que , la confrontación normativa propuesta por los demandantes desconoce que el sistema específico de carrera de la entidad se rige principalmente por el Decreto Ley 71 de 2020; que el Acuerdo 0285 de 2020 y su anexo ya surtieron los efectos para los cuales fue ron expedidos; que posteriormente se convocó un proceso de selección específico de ascenso mediante el Acuerdo 2212 de 2021; y que la suspensión solicitada podría incidir sobre situaciones jurídicas consolidadas de quienes ingresaron a carrera como resultado del proceso de selección. Asimismo, invocó la Sentencia C -172 de 2021 respecto de algunas disposiciones del Decreto Ley 71 de 2020.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

del proceso de selección. Asimismo, invocó la Sentencia C -172 de 2021 respecto de algunas disposiciones del Decreto Ley 71 de 2020.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

Este Despacho es competente para decidir la petición de medida cautelar de suspensión provisional del aludido acto administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 125 y 233 del CPACA, por tratarse de un proceso de única instancia.

2.2. Las medidas cautelares

La Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regula las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así, dispone en su artículo 229, que, antes de ser notificado el auto admisorio de la demandaNúmero Interno: 3061-2020

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4 o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. La decisión sobre la medida no implica prejuzgamiento.

Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias medidas, como es el caso de la suspensión provisional de los efectos de un acto

suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias medidas, como es el caso de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, conforme lo dispone el artículo 230 del CPACA.

Tratándose específicamente de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el primer inciso del artículo 231 ibidem dispone:

«Artículo 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.»

2.3. La suspensión provisional como medida cautelar

La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo está consagrada en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el cual dispone que, la figura en comento será procedente cuando se advierta que , el acto demandado infringe los postulados legales invocados en la demanda, es decir, que el operador judicial deberá analizar los argumentos y el material probatorio aportado, a fin de establecer si el acto administrativo demandado vulnera las normas invo cadas y si, en

infringe los postulados legales invocados en la demanda, es decir, que el operador judicial deberá analizar los argumentos y el material probatorio aportado, a fin de establecer si el acto administrativo demandado vulnera las normas invo cadas y si, en consecuencia, es procedente su decreto, sin que , esto implique el prejuzgamiento del asunto en cuestión.

En relación con la procedencia de la suspensión provisional, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre cómo la Ley 1437 de 2011 introdujo una reforma sustancial, pues ya no se exige, como sí ocurría con el anterior Código Contencioso Administrativo, una «manifiesta infracción» de normasNúmero Interno: 3061-2020

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5 superiores por parte de la disposición enjuiciada.

Con la Ley 1437 de 2011, la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o prima facie. Sin embargo, la solicitud debe cumplir con los requisitos señalados por el legislador para su procedencia.

Los requisitos de procedencia de la medida están consagrados en los artículos 229, 230 y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo contenido dispone que la solicitud cautelar puede formularse desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso, situación que, impone al solicitante el deber de sustentar debidamente la petición, además de exponer con claridad los

cuyo contenido dispone que la solicitud cautelar puede formularse desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso, situación que, impone al solicitante el deber de sustentar debidamente la petición, además de exponer con claridad los requisitos sustanciales de la misma.

2.4. Caso concreto

En el presente asunto, los demandantes solicitan la suspensión provisional del Acuerdo 0285 del 10 de septiembre de 2020 y de su anexo, expedidos para regular el Proceso de Selección DIAN 1461 de 2020. Como la solicitud cautelar se remite a los fundamentos de la demanda, el examen preliminar debe recaer sobre los reproches concretamente formulados contra esos actos y sobre las normas superiores y precedentes invocados por las partes, sin que, esta decisión comporte prejuzgamiento.

El primer cuestionamiento se dirige contra la convocatoria en modalidad exclusiva de ingreso. La parte actora sostiene que , debió reservarse un porcentaje de las vacantes para ascenso, con fundamento, entre otras disposiciones, en la Ley 1960 de 2019 y en las sentencias C -011 de 1996, C -063 de 1997, C -045 de 1998 y C -486 de 2000 de la Corte Constitucional.

No obstante, para la fecha de expedición del acto acusado ya regía el Decreto Ley 71 de 2020, que estableció el sistema específico de carrera de la DIAN. Su artículo 26 dispuso que, para la provisión definitiva de los empleos de la entidad, «se podrán adelantar concursos de ascenso», siempre que se cumplan las condiciones allí previstas. En una controversia promovida precisamente para obtener el cumplimiento de esa disposición, la Sección

que, para la provisión definitiva de los empleos de la entidad, «se podrán adelantar concursos de ascenso», siempre que se cumplan las condiciones allí previstas. En una controversia promovida precisamente para obtener el cumplimiento de esa disposición, la Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia del 29 de abril de 2021, radicación 25000 -Número Interno: 3061-2020

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6 23-41-000-2021-00060-01 (2344), consideró que la norma no contiene un mandato imperativo e inobjetable de convocar necesariamente a concurso de ascenso y destacó la prevalencia del régimen específico de la DIAN frente a las reglas generales invocadas en aquella actuación.

Ese precedente no decide la legalidad del Acuerdo 0285 de 2020, pues, fue proferido en una acción de cumplimiento; sin embargo, su interpretación del artículo 26 del Decreto Ley 71 de 2020 es directamente pertinente para el examen cautelar. A su vez, las sentencias constitucionales invocadas por los actores muestran la evol ución de la jurisprudencia sobre las modalidades de ascenso y la admisibilidad de determinadas configuraciones legales, pero , no establecen que toda convocatoria de la DIAN deba incorporar forzosamente, en un mismo proceso, el porcentaje de ascenso pretendido por los demandantes. Por ello, de la confrontación inicial del artículo 1 del Acuerdo con las disposiciones y precedentes invocados no surge, en este punto, la infracción necesaria para suspenderlo.

El segundo grupo de reparos se relaciona con el carácter eliminatorio atribuido a

disposiciones y precedentes invocados no surge, en este punto, la infracción necesaria para suspenderlo.

El segundo grupo de reparos se relaciona con el carácter eliminatorio atribuido a determinadas pruebas y, particularmente, con la estructura de las fases del concurso. Los demandantes invocan la Sentencia C -1122 de 2005 para sostener que , todas las pruebas deben ser valoradas y sumadas y que , ninguna puede impedir la continuación del aspirante en el proceso.

Es de resaltar que, la Corte Constitucional precisó en la Sentencia C-1122 de 2005 que no todas las pruebas pueden tener un carácter exclusivamente eliminatorio, y que los resultados de pruebas que permiten medir el mérito, como las de conocimientos, deben producir también efec tos clasificatorios para quienes superen el mínimo exigido. Posteriormente, al examinar el propio Decreto Ley 71 de 2020, la Sentencia C -172 de 2021 reiteró esa comprensión y declaró exequible la expresión « Esta fase es de carácter eliminatorio» contenida en el artículo 29.1, al tiempo que condicionó la prueba de polígrafo para impedir que, por sí sola, tuviera carácter eliminatorio.

Por consiguiente, C -1122 de 2005 no consagra una prohibición absoluta de pruebas o fases eliminatorias. Tampoco es acertado, sin embargo, acoger en toda su extensión el argumento de la DIAN según el cual la Sentencia C-172 de 2021 produjo cosa juzgada constitucional sobre la totalidad del reproche formulado contra el artículo 17 del Acuerdo. La Corte examinó específicamente las expresiones demandadas de los artículos 29 y 30Número Interno: 3061-2020

Demandantes: Luis Ramiro Torres Luquerna y otros

constitucional sobre la totalidad del reproche formulado contra el artículo 17 del Acuerdo. La Corte examinó específicamente las expresiones demandadas de los artículos 29 y 30Número Interno: 3061-2020

Demandantes: Luis Ramiro Torres Luquerna y otros

Demandados: CNSC y DIAN

7 del Decreto Ley 71 de 2020 y declaró exequible el carácter eliminatorio de la Fase I; de allí no se desprende, por sí solo, una decisión definitiva sobre cada regla del Acuerdo 0285 relativa a la Fase II o curso de formación.

Esta precisión es relevante porque el Decreto Ley 71 de 2020 calificó expresamente como eliminatoria la Fase I, mientras que, el debate sobre el alcance de la Fase II exige armonizar los artículos 29 y 30 de ese estatuto con las reglas concretas de la convocatoria. Esa cuestión demanda un estudio integral propio de la sentencia. En esta etapa, los precedentes invocados no permit en concluir, con el grado de suficiencia exigido por el artículo 231 del CPACA, que la sola existencia de reglas eliminatorias en el Acuerdo determine su suspensión provisional.

Otro cargo cuestiona que el artículo 5 del Acuerdo condicionara la aplicación de la Ley 2039 de 2020 a que, al iniciar la etapa de inscripciones, se contara con la reglamentación de las equivalencias de experiencia previstas en su artículo 2. Sobre este as pecto, la propia Ley 2039 ordenó al Departamento Administrativo de la Función Pública y al Ministerio del Trabajo reglamentar, dentro de sus competencias, las equivalencias necesarias para convertir experiencias previas al título en experiencia profesional válida. Para el sector público, esa reglamentación se expidió posteriormente mediante el

Ministerio del Trabajo reglamentar, dentro de sus competencias, las equivalencias necesarias para convertir experiencias previas al título en experiencia profesional válida. Para el sector público, esa reglamentación se expidió posteriormente mediante el Decreto 952 del 19 de agosto de 2021. En consecuencia, la confrontación preliminar no permite afirmar que la referencia efectuada por el Acuerdo a la reglamentación pendiente desconociera de manera directa el contenido de la ley; el alcance temporal de esa obligación y su incidencia concreta en las inscripciones deberá definirse con el estudio integral del cargo.

La parte actora también controvierte el parágrafo 2 del artículo 21, porque la CNSC delegó en la DIAN el conocimiento y decisión de las reclamaciones relacionadas con los cursos de formación de la Fase II. Para sustentar el reproche invoca, entre otras, la Sentencia C -1175 de 2005. Sin embargo, esa providencia distinguió entre las reclamaciones individuales surgidas en las etapas de un proceso de selección, cuyo conocimiento puede ser delegado, y las denuncias de irregularidades que, comprometen el proceso en sí mismo, respecto de las cuales, la función de administración y vigilancia de la CNSC no puede ser desplazada. El parágrafo acusado se refiere a las reclamaciones derivadas de los cursos de formación y, además, fundamenta la delegación en los artículos 3, 12, 29 y 35 del Decreto Ley 71 d e 2020. Así, de la sola confrontación propuesta no aparece una contradicción directa con el precedente citadoNúmero Interno: 3061-2020

Demandantes: Luis Ramiro Torres Luquerna y otros

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8 que justifique la cautela.

Demandantes: Luis Ramiro Torres Luquerna y otros

Demandados: CNSC y DIAN

8 que justifique la cautela.

Finalmente, los demandantes cuestionan los numerales 3.4 y 4.5 del anexo en cuanto restringen la reproducción de las pruebas consultadas durante las reclamaciones y advierten sobre las consecuencias jurídicas de utilizarlas para finalidades diferentes. Las disposiciones, sin embargo, vinculan esa limitación con la reserva prevista en el numeral 3 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004 y no tipifican autónomamente una conducta punible ni fijan una sanción penal, sino que , remiten a la normativa vigente , por lo que, determinar si la redacción empleada excedió la potestad reglamentaria de la convocatoria, exige un análisis de legalidad más amplio; de la confrontación cautelar propuesta no surge una oposición normativa suficiente para suspender integralmente el Acuerdo y su anexo.

En suma, el Despacho examinó los principales reproches que sustentan la medida y los precedentes invocados por las partes. La jurisprudencia citada por los demandantes no conduce, en esta etapa, a advertir preliminarmente una contradicción directa entre las disposiciones acusadas y las normas superiores invocadas; y los argumentos de las entidades demandadas tampoco se acogen, particularmente en cuanto atribuyen a la Sentencia C -172 de 2021 un efecto de cosa juzgada que ab arcaría integralmente la controversia sobre la Fase II.

Por lo anterior, la solicitud de suspensión provisional será negada, no por el grado de avance o culminación del concurso, sino, porque el análisis inicial de los actos acusados,

controversia sobre la Fase II.

Por lo anterior, la solicitud de suspensión provisional será negada, no por el grado de avance o culminación del concurso, sino, porque el análisis inicial de los actos acusados, las normas superiores invocadas, las pruebas allegadas y los precedentes puestos de presente por las partes no permite advertir, con la suficiencia propia de esta etapa, la violación exigida por el artícul o 231 del CPACA y l os problemas interpretativos que subsisten, en especial los relativos al alcance de las reglas de la Fase II, deberán resolverse en la sentencia con el estudio integral del régimen específico de carrera de la DIAN y del material probatorio del proceso.

Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el Despacho

III. RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del Acuerdo 0285 del 10 de septiembre de 2020 y de su anexo de la misma fecha, deNúmero Interno: 3061-2020

Demandantes: Luis Ramiro Torres Luquerna y otros

Demandados: CNSC y DIAN

9 conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, REGRESAR el expediente a Despacho para continuar con el trámite correspondiente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

(Firmado electrónicamente)

JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA

Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.