CE - Auto interlocutorio 11001032500020210034700

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera

Bogotá, D. C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticinco (2025)

Radicado : 11001-03-25-000-2021-00347-00 (1807-2021)1

Demandante : Gloria Higuita Sepúlveda Demandados : Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro2

Medio de control : Nulidad y restablecimiento del derecho Decisión : Devuelve al competente

Encontrándose el proceso para resolver la admisión de la demanda, se advierte que esta Corporación carece de competencia para conocerlo, por las razones que a continuación se exponen.

I. ANTECEDENTES

La señora Gloria Higuita Sepúlveda, por conducto de apoderado, formuló demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de:

PRIMERO: Que se declare la nulidad del acto administrativo vertido en el documento denominado “reporte de resultados” sin fecha en el cual se otorgó una calificación de 78.67% a la demandante (anexo), el cual fue publicado en la plataforma dispuesta por el ICFES denominada http://plataformaecdf.icfes.gov.co/ de acuerdo en el cronograma establecido en el artículo 18 de la Resolución 018407 del 29 de noviembre de 2018 (anexo) modificada por la Resolución 08652 del 14 de agosto de 2019 (anexo) [...]

SEGUNDO: Que se declare la nulidad del acto administrativo vertido en el oficio de

noviembre de 2018 (anexo) modificada por la Resolución 08652 del 14 de agosto de 2019 (anexo) [...]

SEGUNDO: Que se declare la nulidad del acto administrativo vertido en el oficio de fecha 06 de noviembre de 2019, cuya referencia es: “Respuesta a reclamación frente al resultado de la Evaluación de Carácter Diagnóstico Formativo (ECDF) cohorte III”, mediante el cual se confirmó la calificación de 78.67% [...].

La demanda fue repartida al Juzgado Catorce Administrativo de Medellín3, que, con

1 Expediente electrónico. 2 Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación – ICFES. 3 Según acta de reparto de visible a índice 2 de SAMAI, archivo «9_ED_ACTUACIONE_02ACTAREPART(.PDF) NroActua 2».Número Interno: 1807-2021

Demandante: Gloria Higuita Sepúlveda Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro

2 auto de 15 de septiembre de 20204, inadmitió la demanda y le concedió el término de diez (10) a la parte demandante para que la subsanara.

Mediante escrito presentado el 30 de septiembre de 20205, el apoderado judicial de la señora Gloria Higuita Sepúlveda, presentó la subsanación de la demanda.

Con proveído del 20 de octubre de 2020 6, se decidió rechazar la demanda al considerar que no fue subsanada en debida forma.

Contra la anterior decisión el apoderado judicial de la parte demandante interpuso recurso de apelación 7 el cual, fue concedido ante el Tribunal Administrativo de

considerar que no fue subsanada en debida forma.

Contra la anterior decisión el apoderado judicial de la parte demandante interpuso recurso de apelación 7 el cual, fue concedido ante el Tribunal Administrativo de Antioquía por medio de auto del 4 de noviembre de 20208.

Con decisión de 29 de enero de 2021 9, el Tribunal Administrativo de Antioquia, se abstuvo de resolver el recurso de apelación, declaró la falta de competencia de esa Colegiatura para conocer el asunto, y ordenó remitir el proceso al Consejo de Estado, al estimar que, los actos administrativos acusados fueron expedi dos por entidades del orden nacional, y el proceso carece de cuantía.

II. CONSIDERACIONES

Procede el despacho a realizar el respectivo análisis acerca de la competencia, para cuyo efecto hará referencia a las normas de asignación funcional previstas por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), al tránsito normativo propiciado por la Ley 2080 de 2021 y adoptará las conclusiones que correspondan.

2.1. Competencia del Consejo de Estado respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

A través del tiempo, el Consejo de Estado ha fungido como tribunal de única y segunda instancia y, recientemente, con garantía de doble conformidad, respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

4 Visible a índice 2 de SAMAI, archivo «10_ED_ACTUACIONE_05INADMITEP(.PDF) NroActua 2».

5 Visible a índice 2 de SAMAI, archivo «11_ED_ACTUACIONE_06SUBSANA202(.ZIP) NroActua 2». 6 Visible a índice 2 de SAMAI, archivo «12_ED_ACTUACIONE_07RECHAZADEM(.PDF) NroActua2». 7 Visible a índice 2 de SAMAI, archivo «13_ED_ACTUACIONE_08APELACION2(.ZIP) NroActua 2». 8 Visible a índice 2 de SAMAI, archivo «14_ED_ACTUACIONE_09CONCEDEAPE(.PDF) NroActua 2». 9 Visible a índice 2 de SAMAI, archivo «18_ED_ACTUACIONE_13AUTODECLAR(.PDF) NroActua 2».Número Interno: 1807-2021

Demandante: Gloria Higuita Sepúlveda Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro

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En efecto, cabe recordar que el numeral 2 del artículo 149 del CPACA - en su redacción original - establecía que esta Corporación tenía como atribución el conocimiento y decisión, en única instancia, de los asuntos de « […] nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional».

Dicha competencia se articulaba con aquella descrita en el artículo 150 ibidem, que establecía la competencia del Consejo de Estado, como juez de segunda instancia, respecto de « […] las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de

así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia».

Sin embargo, la Ley 2080 de 2021 impuso, a partir del 25 de enero de 202210, una configuración distinta respecto de las atribuciones del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que buscaba fortalecer su rol como corte de cierre de la Jurisdicción, a través de varias reformas consistentes en: (i) asignar a los tribunales administrativos la competencia para conocer, en primera instancia, los procesos de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional o departamental, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mis mo orden»; (ii) establecer que la Sección Segunda de la Corporación decidiría, en única instancia, pero con garantía de doble conformidad, las controversias de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de carácter disciplinario expedidos contra el Vicepresidente de la República o los congresistas, sin importar el tipo de sanción»; (iii) mantener sus atribuciones como juez de segunda instancia respecto de « […] las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribu nales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación », función que, en tratándose de conflictos de carácter laboral, como se expondrá más adelante, bien podría entenderse como sustraída.

Por consiguiente, de acuerdo con las normas aludidas, es dable colegir que, en

función que, en tratándose de conflictos de carácter laboral, como se expondrá más adelante, bien podría entenderse como sustraída.

Por consiguiente, de acuerdo con las normas aludidas, es dable colegir que, en

10 Conforme al artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, dicha norma «[…] rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley».Número Interno: 1807-2021

Demandante: Gloria Higuita Sepúlveda Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro

4 vigor del CPACA, esta Corporación ha contado con la posibilidad de emitir decisiones como juez de única instancia en controversias de nulidad y restablecimiento del derecho, en un primer momento, en los asuntos que carecían de cuantía, en los cuales se discutiera la legalidad de actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional ; y después de las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, en aquellos formulados contra actos de carácter disciplinario expedidos contra el Vicepresidente de la República o los congresistas, sin importar el tipo de sanción.

Empero, el despacho advierte que, en todo caso, ni la redacción original del CPACA ni las reformas efectuadas a través de la mencionada Ley 2080 de 2021, otorgaron a esta Colegiatura, de manera específica y expresa, la competencia para conocer conflictos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral en única instancia o con garantía de doble conformidad.

a esta Colegiatura, de manera específica y expresa, la competencia para conocer conflictos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral en única instancia o con garantía de doble conformidad.

2.2. Competencia para el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral

En términos de atribución de competencia funcional, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no resulta equiparable ni confundible con aquellos que, aunque son adelantados en virtud del mismo medio de control, revisten naturaleza laboral o de seguridad social de conocimiento de esta Jurisdicción11.

En ese sentido, cabe señalar que los conflictos de carácter laboral siempre han contado con reglas de atribución de competencia específicas contenidas en el CPACA y, el Legislador ha sido claro en diferenciarlos de los demás asuntos en los que se debate la legalidad de actos administrativos y se persigue la restauración de un derecho subjetivo.

Las atribuciones planteadas por el texto primigenio de la Ley 1437 de 2011 son ilustrativas de las aludidas diferencias, que pueden ser compiladas de la siguiente manera:

11 Esta precisión no comprende los procesos adelantados contra actos administrativos de contenido disciplinario, que cuentan con normas específicas de atribución de competencia.Número Interno: 1807-2021

Demandante: Gloria Higuita Sepúlveda Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro

5 Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Competencia Juzgados Administrativos (Art. 155 CPACA – primera instancia) De naturaleza laboral Otros temas

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de

5 Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Competencia Juzgados Administrativos (Art. 155 CPACA – primera instancia) De naturaleza laboral Otros temas

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

4. De los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía no exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

11. La de nulidad del acto de calificación y clasificación de los proponentes, expedida por las Cámaras de Comercio de conformidad con el inciso 3o, del artículo 6.3 de la Ley 1150 de 2007.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Competencia De naturaleza laboral Otros temas Tribunales Administrativos (Art. 155 CPACA – única instancia) No aplica

3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

No aplica

3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

4. De los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía no exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

11. La de nulidad del acto de calificación y clasificación de los proponentes, expedida por las Cámaras de Comercio de conformidad con el inciso 3o, del artículo 6.3 de la Ley 1150 de 2007.

Tribunales Administrativos (Art. 155 CPACA – primera instancia)

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y, sin atención a la cuantía, de los actos que se expidan en ejercicio del poder disciplinario asignado a los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, diferentes al Procurador General de la Nación.

4. De los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas

funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, diferentes al Procurador General de la Nación.

4. De los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía sea superior a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

La evolución normativa contenida en la Ley 2080 de 2021 también estableció diferencias entre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho deNúmero Interno: 1807-2021

Demandante: Gloria Higuita Sepúlveda Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro

6 orden laboral y aquellos que no guardan esa naturaleza; precisando que, a partir del 25 de enero de 2022, atañe a los juzgados administrativos decidir, en primera instancia, los asuntos «[…] de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, sin atención a su cuantía».

Por tanto, el despacho concluye que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral, ha sido contemplado por el Legislador como un proceso de doble instancia, cuya materia, objeto y naturaleza singulares determinan la autoridad judicial competente para conocer y decidir el trámite.

En este punto, resulta viable advertir que dichas características imponen la aplicación preferente de las normas que, en materia de competencia, han preservado el carácter de dichas controversias y asignado el conocimiento en primera instancia de dichas materias a los juzgados y tribunales administrativos y,

aplicación preferente de las normas que, en materia de competencia, han preservado el carácter de dichas controversias y asignado el conocimiento en primera instancia de dichas materias a los juzgados y tribunales administrativos y, en este momento, solo a los primeros.

De tal suerte que no sea factible considerar el factor objetivo de cuantía (o ausencia de esta) como determinante para acudir a reglas que no han sido dirigidas a regir el procedimiento de este tipo de litigios, comoquiera que siempre han existido reglas de asignación específica, cuyo alcance y sentido tienden a garantizar la efectividad de la especial protección del Estado que, como derecho y obligación social , goza el trabajo, conforme al artículo 25 de la Constitución Política.

Asimismo, vale aclarar que, los mandatos de asignación de competencia en materia laboral en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo comportan preceptos especiales, de aplicación preferente en caso de colisión normativa con otras reglas, conflicto que, a juicio de esta Colegiatura, no existe.

No obstante, se reitera, si en gracia de discusión se aceptara que existe algún tipo de contradicción entre reglas de asignación de competencia en el CPACA, dicho asunto debería ser resuelto de acuerdo con el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 57 de 1887, en cuanto prevé que «[l]a disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general».Número Interno: 1807-2021

Demandante: Gloria Higuita Sepúlveda Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro

7 Asimismo, en un hipotético conflicto entre las mencionadas pautas de competencia,

Demandante: Gloria Higuita Sepúlveda Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro

7 Asimismo, en un hipotético conflicto entre las mencionadas pautas de competencia, también resulta procedente dar aplicación al artículo 29 del Código General del Proceso, que es claro en establecer que la competencia establecida en consideración de la calidad de las partes, como en estos casos de contornos laborales (empleadores, trabajadores, aspirantes, administradoras del sistema de seguridad social), resulta prevalente.

Finalmente, cabe anotar que, las conclusiones anotadas, además, «[p]reserva[n] el derecho de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva», «[g]arantiza[n] la doble instancia como prerrogativa del debido proceso prevista en el artículo 31 constitucional, así como en normas internacionales que protegen el derecho de recurrir la decisión judicial ante juez o tribunal superior contenidos en el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el ordinal 5 del artículo 14 del P acto Internacional de Derechos Civiles y Políticos »12 y son «[…] acorde[s] con la estructura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el entendido de que las competencias deben distribuirse de tal manera que el Consejo de Estado cumpla funciones de verdadero órgano de cierre»13.

En virtud de lo anterior, el despacho formula las siguientes subreglas de aplicación normativa, aplicables para determinar la competencia en los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral:

A. Ni la redacción original del CPACA ni las reformas efectuadas a través de la mencionada Ley 2080 de 2021, otorgaron al Consejo de Estado, de

nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral:

A. Ni la redacción original del CPACA ni las reformas efectuadas a través de la mencionada Ley 2080 de 2021, otorgaron al Consejo de Estado, de manera específica y expresa, la competencia para conocer procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral en única instancia o con garantía de doble conformidad.

B. No es factible, considerar el factor objetivo de cuantía (o ausencia de esta) como determinante para acudir a reglas que no han sido dirigidas a regir el procedimiento de asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, comoquiera que siempre han existido reglas de asignación específica, cuyo alcance y sentido tienden a garantizar la efectividad de la especial protección del Estado que, como derecho y obligación social, goza el trabajo, conforme al artículo 25 de la Constitución Política.

12 Consejo de Estado (sección segunda, subsección A), auto de 9 de diciembre de 2021, expediente 11001-0325-000-202100098-00 (477-2021), C. P. Gabriel Valbuena Hernández. 13 Ibidem.Número Interno: 1807-2021

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C. De acuerdo con el texto primigenio del CPACA y, hasta el 24 de enero de 2022, la competencia para tramitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral corresponde a los juzgados administrativos, en primera instancia, respecto de los procesos donde la cuantía no exceda de 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes;

restablecimiento del derecho de orden laboral corresponde a los juzgados administrativos, en primera instancia, respecto de los procesos donde la cuantía no exceda de 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes; mientras que atañe a los tribunales administrativos el conocimiento, en primera instancia, de las controversias cuya cuantía sobrepase esa cantidad.

D. A partir del 25 de enero de 2022, conforme a las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, compete a los juzgados administrativos, en primera instancia, el conocimiento de todos los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, sin atención a su cuantía.

2.3. Análisis específico de admisibilidad.

En el presente caso, la demandante pretende obtener la nulidad de l acto denominado «“reporte de resultados” sin fecha en el cual se otorgó una calificación de 78.67% […]» y de la respuesta a la « reclamación frente al resultado de la Evaluación de Carácter Diagnóstico Formativo (ECDF) cohorte III , mediante el cual se confirmó la calificación de 78.67% […]», emitidos en curso de la «Evaluación de Carácter Diagnóstica formativa (ECDF) 2018 – 2019 III cohorte», a la que se inscribió en su condición de maestra oficial del Distrito de Medellín, con el fin de ascender o ser reubicada en el Escalafón Nacional Docente.

La relación fáctica expuesta evidencia una controversia eminentemente laboral, pues la pretensión de la actora se fundamenta en el procedimiento de ascenso dentro del escalafón docente y la correspondiente reubicación salarial, aspectos que forman parte del régimen de carrera y de la estabilidad en el empleo público.

pues la pretensión de la actora se fundamenta en el procedimiento de ascenso dentro del escalafón docente y la correspondiente reubicación salarial, aspectos que forman parte del régimen de carrera y de la estabilidad en el empleo público. Lo anterior, implica que el litigio debe tramitarse a través de un proceso de doble instancia, de acuerdo con el análisis normativo efectuado en precedencia.

Ahora bien, la demanda fue radicada el 6 de julio de 2020 14 ante los juzgados

14 Samai, índice 2.Número Interno: 1807-2021

Demandante: Gloria Higuita Sepúlveda Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro

9 administrativos del circuito de Medellín (Antioquia) y, por tanto, le resultan aplicables las reglas de asignación de competencia previstas por la redacción original de la Ley 1437 de 2011, en virtud de las cuales es viable afirmar que el asunto debe ser conocido, en primera instancia, por los juzgados administrativos, toda vez que, al momento de presentación de la demanda el interés económico de la controversia no superaba los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

En este contexto, dado que el Juzgado Catorce Administrativo de Medellín, mediante auto proferido el 20 de octubre de 2020, decidió rechazar la demanda interpuesta por la parte actora, y considerando que contra dicha decisión fue interpuesto recurso de apelación, se concluye que la autoridad competente para conocer del asunto y resolver dicho recurso es el Tribunal Administrativo de Antioquia. Esto, en virtud del principio de la doble instancia y del reparto de competencias establecido en la normativa contenciosa administrativa.

conocer del asunto y resolver dicho recurso es el Tribunal Administrativo de Antioquia. Esto, en virtud del principio de la doble instancia y del reparto de competencias establecido en la normativa contenciosa administrativa.

En consecuencia, el despacho declarará la falta de competencia de esta Corporación para conocer del medio de control de la referencia y ordenará que se devuelva el proceso al Tribunal Administrativo de Antioquia, para que resuelva el recurso de apelación.

Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el despacho,

DISPONE:

PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia de esta Corporación para conocer del presente medio de control, por las razones expuestas en la parte considerativa.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, y hechas las anotaciones de rigor , devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo indicado en la motivación.

TERCERO: Por secretaría de la sección, remitir copia de la presente providencia

al Juzgado Catorce Administrativo de Medellín.Número Interno: 1807-2021

Demandante: Gloria Higuita Sepúlveda Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro

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CUARTO: Por secretaría de la sección, por el medio más expedito, comunicar esta decisión a la parte accionante.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado electrónicamente

JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA

Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación

JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA

Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.