CE - Auto interlocutorio 11001032500020210074200

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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., quince (15) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 11001-03-25-000-2021-00742-00 (4202-2021) Demandante: César Alejandro Holguín Ayala Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Fuerza Aérea AUTO QUE DECLARA LA FALTA DE COMPETENCIA El despacho procede a evaluar la competencia de la corporación para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por el señor César Alejandro Holguín Ayala contra la Nación, Ministerio de Defensa, Fuerza Aérea. 1. ANTECEDENTES 1.1. El medio de control 1. El 20 de abril de 20211, el señor César Alejandro Holguín Ayala, por intermedio de apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Ministerio de Defensa, Fuerza Aérea Colombiana, Escuela de Suboficiales «CT. Andrés M. Díaz», en orden a que se declare la nulidad del Acta n°. 33 del 1 de diciembre de 2020 y de la Resolución n°. 136 del 2 de diciembre de 2020, mediante las cuales se declaró la pérdida de calidad de alumno y se le retiró de la Escuela de Formación de Suboficiales. 2. Así, a título de restablecimiento

del derecho, pide que se ordene a la demandada a devolverle su calidad de alumno, para que, cursada nuevamente la materia de inglés técnico II, pueda obtener su ascenso a suboficial; y, en caso de no acceder a lo anterior, que se reconozcan los perjuicios económicos y morales causados tanto a él como a su familia, que corrió con los gastos para el ingreso a la Escuela de Suboficiales. 3. Como sustento de sus pretensiones, señaló que, durante el tiempo de permanencia en la institución educativa, su rendimiento académico y físico fue óptimo, 1 Samai, índice 00001, exp. 11001-33-34-004-2021-00141-00.Radicación: 11001-03-25-000-2021-00742-00 (4202-2021) Demandante: César Alejandro Holguín Ayala Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Fuerza Aérea

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motivo por el cual en el segundo año le otorgaron el cargo de distinguido2; pero que, en el último periodo académico debió cursar la materia de inglés técnico II, cuyo horario se cruzaba con el curso virtual denominado IAAFA, que reemplazaría el que, según la Escuela, debía tomarse en los Estados Unidos de Norteamérica, circunstancia que generó la pérdida de la asignatura, al no tener la capacitación y retroalimentación necesaria en la materia. 4. Comentó que, ante tal resultado, la Escuela adelantó Comité Curricular y sin darle la posibilidad de explicar que nadie está obligado a lo imposible, declaró la pérdida de su calidad de alumno. Ello, a escasos ocho días de obtener su escalafón como suboficial, sin siquiera haber contemplado la posibilidad de aplazar el ascenso para tomar nuevamente la materia, y desconociendo su transitar por la Escuela durante dos años, ya que para la fecha del comité ya se le había adjudicado la base y especialidad a la que iba a ser asignado, a saber, en el Comando Aéreo de Combate núm. 2 (CACOM 2), Jefatura de Tecnologías de la Información y Comunicaciones, especialidad en electrónica aeronáutica. 5. Agregó que, en la notificación de la decisión se le coaccionó para que escribiera la frase: «no interpongo recursos renuncio a términos». 1.2. Trámite procesal 6. Mediante auto del 29 de julio de 20213, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera, se abstuvo de avocar conocimiento

del proceso, declaró la falta de competencia para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente al Consejo de Estado, Sección Segunda. Advirtió que al tratarse de un asunto sin cuantía en el que se pide la nulidad de un acto administrativo emitido por una autoridad del orden nacional, la competencia correspondía al Consejo de Estado, en única instancia, según lo consignado en el artículo 149-2 del CPACA. 7. Por auto del 28 de abril de 20224 se rechazó la demanda por operar el fenómeno de la caducidad del medio de control; sin embargo, el demandante interpuso recurso de reposición en contra de la decisión, argumentando que la solicitud de conciliación suspendió el término de caducidad. 8. En auto del 19 de octubre de 20235, se repuso la decisión, se admitió la demanda y se reconoció personería a la abogada Pilar Astrid Méndez Porras para representar al demandante.

2 Distinción asignada a un alumno que sobresale sobre los demás alumnos. 3 Samai, índice 00003, exp. 11001-33-34-004-2021-00141-00. 4 Samai, índice 0004. 5 Samai, índice 00013.Radicación: 11001-03-25-000-2021-00742-00 (4202-2021) Demandante: César Alejandro Holguín Ayala Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Fuerza Aérea 3

9. El 6 de noviembre de 20246, la Nación, Ministerio de Defensa, Fuerza Aérea Colombiana, por intermedio de apoderado judicial, contestó la demanda y propuso excepciones. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Problema jurídico 10. Corresponde al despacho analizar si procede seguir con el trámite del proceso, remitido al Consejo de Estado en razón a que no se especificó cuantía, o, por el contrario, debe acudirse al criterio de la naturaleza del asunto para determinar el juez competente. 2.2. De la redistribución armónica de competencias en la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo para asuntos de naturaleza laboral 11. De acuerdo con la redacción original de la Ley 1437 de 2011, la competencia para conocer de asuntos de naturaleza laboral se distribuía entre los jueces y tribunales administrativos, y la asignación dependía del factor cuantía. 12. Así, el artículo 152, numeral 2, establecía que los juzgados administrativos eran los competentes para conocer de las demandas de «nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exced[ía] de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes». 13. Por su parte, en el artículo 155, numeral 2, se señalaba que los tribunales administrativos eran los encargados de tramitar en primera instancia los casos «de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exced[ía] de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes». 14. A su turno, el artículo 149, numeral 2, disponía que el Consejo de

de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exced[ía] de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes». 14. A su turno, el artículo 149, numeral 2, disponía que el Consejo de Estado era competente para conocer en única instancia de los asuntos de «nulidad y restablecimiento del derecho que care[cieran] de cuantía, en los cuales se controvi[rtieran] actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional». 15. En razón a la referida regla, se entendió que, al no haber una cláusula específica que hiciera alusión a la naturaleza del asunto, todos los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, incluidos los de carácter laboral que carecieran de cuantía, debían ser asumidos por el Consejo de Estado en única instancia, siendo 6 Samai, índice 00021.Radicación: 11001-03-25-000-2021-00742-00 (4202-2021) Demandante: César Alejandro Holguín Ayala Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Fuerza Aérea

4 relevante para determinar la competencia el nivel de la entidad que había expedido el acto administrativo demandado. 16. Este último entendimiento (tal como se indicó en la exposición de motivos de la iniciativa legislativa que culminó en la Ley 2080 de 2021) generó varias dificultades. La principal fue la sobrecarga de asuntos en el Consejo de Estado al actuar como juez de instancia, lo que produjo un efecto de «pirámide invertida», en la medida en que esta corporación, a pesar de contar con un número limitado de despachos, tramitaba el mayor número de procesos en comparación con el resto de la jurisdicción, como se muestra en la siguiente imagen7:

17. Dicho escenario, también condujo a que la determinación de la competencia, en asuntos laborales, dependiera de la decisión del demandante, dado que, si estimaba la cuantía de las pretensiones, la competencia se regía por las reglas de los artículos 152 y 155 del CPACA correspondiéndole a los jueces o tribunales; y, por el contrario, si la parte demandante no estimaba la cuantía de sus pretensiones, se aplicaba la regla de competencia del artículo 149, numeral 2, del CPACA, lo que implicaba que el Consejo de Estado asumiera el conocimiento del asunto. 18. Ahora bien, el 25 de enero de 2021, el legislador expidió la Ley 2080 de 2021 con el propósito de consolidar la intención plasmada desde la Ley 1437 de 2011, orientada a lograr una redistribución armónica de la competencia dentro de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo. Con esta reforma, se buscó equilibrar la asignación de competencias entre jueces y tribunales administrativos, garantizar el principio de la doble instancia en los asuntos de naturaleza laboral y, al mismo tiempo, fortalecer la función unificadora de jurisprudencia a cargo del Consejo de Estado. 19. Así, en los asuntos de naturaleza laboral, la reforma de 2021 eliminó la cuantía como criterio para definir la competencia y adoptó, en su lugar, un criterio de especialidad. En consecuencia, dichos asuntos deben ser conocidos en primera instancia por los jueces administrativos y, en segunda, por los tribunales; y, de esta manera, el Consejo de Estado únicamente interviene frente a la referida tipología de

7 Imagen tomada del texto de la exposición de motivos del proyecto de ley que dio lugar a Ley 2080 de 2021, publicada en la Gaceta del Congreso de la República de Colombia del 9 de agosto de 2019 (Año XXVIII – N° 726).Radicación: 11001-03-25-000-2021-00742-00 (4202-2021) Demandante: César Alejandro Holguín Ayala Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Fuerza Aérea 5

asuntos, a través de los recursos extraordinarios previstos en la ley o en ejercicio de su función unificadora de jurisprudencia. 20. Recapitulando, puede afirmarse, entonces, que la Ley 2080 de 2021 introdujo una modificación significativa en materia de las competencias asignadas al Consejo de Estado. En particular, el nuevo texto del artículo 149 eliminó la previsión que, en su momento, atribuía a esta corporación el conocimiento de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho sin cuantía, relacionados con actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, lo que daba lugar al trámite de tales asuntos laborales en la Alta Corte; y, en su lugar, el artículo 155, numeral 2, estableció claramente que los jueces administrativos son los competentes para conocer en primera instancia de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de naturaleza laboral, sin importar su cuantía. 21. Lo expuesto deja ver que, incluso en vigencia del texto original de la Ley 1437 de 2011, el legislador ya aludía de forma expresa al carácter laboral de estos asuntos al asignar su conocimiento a los juzgados administrativos (art. 155.28) y a los tribunales administrativos (art. 152.29). De esta forma, el carácter laboral se ha consolidado como un criterio atemporal y relevante para determinar la competencia en los distintos niveles de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo. 22. En suma, la modificación introducida con la Ley 2080 de 2021 permitió: • Una redistribución armónica de competencias para mejorar la respuesta en la administración de justicia en esta jurisdicción. • Fortaleció

el papel del juez, acercando las decisiones a los ciudadanos. • Garantizó la efectividad de la doble instancia en los procesos de carácter laboral y; • La consolidación del Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso-administrativo, reforzando su función unificadora de jurisprudencia. 23. Sobre este particular, es importante destacar que esta Subsección, en sala unitaria10, ya ha acogido un criterio similar al aquí expuesto, como se expone a continuación: Por tanto, el despacho concluye que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral, ha sido contemplado por el Legislador como un proceso

8 «2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes». 9 «2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes». 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 27 de junio de 2025, radicado 11001-03-25-000-2024-00628-00 (6893-2024).Radicación: 11001-03-25-000-2021-00742-00 (4202-2021) Demandante: César Alejandro Holguín Ayala Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Fuerza Aérea 6

de doble instancia, cuya materia, objeto y naturaleza singulares determinan la autoridad judicial competente para conocer y decidir el trámite. En este punto, resulta viable advertir que dichas características imponen la aplicación preferente de las normas que, en materia de competencia, han preservado el carácter de dichas controversias y asignado el conocimiento en primera instancia de dichas materias a los juzgados y tribunales administrativos y, en este momento, solo a los primeros. […] Finalmente, cabe anotar que, las conclusiones anotadas, además, «[p]reserva[n] el derecho de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva», «[g]arantiza[n] la doble instancia como prerrogativa del debido proceso prevista en el artículo 31 constitucional, así como en normas internacionales que protegen el derecho de recurrir la decisión judicial ante juez o tribunal superior contenidos en el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el ordinal 5 del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos»11 y son «[…] acorde[s] con la estructura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el entendido de que las competencias deben distribuirse de tal manera que el Consejo de Estado cumpla funciones de verdadero órgano de cierre»12. 2.3. Caso concreto 24. Revisada la demanda y sus anexos, este despacho judicial evidencia la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer del asunto de la referencia, según se pasa a exponer: 25. En los antecedentes de esta providencia se dijo que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se interpuso el 20 de abril de 202113, por lo que al proceso le es aplicable la Ley 1437 de 2011 o CPACA, en su versión original, es decir, sin la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021. 26. Así, se tiene que, bajo tal

se interpuso el 20 de abril de 202113, por lo que al proceso le es aplicable la Ley 1437 de 2011 o CPACA, en su versión original, es decir, sin la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021. 26. Así, se tiene que, bajo tal regulación, en auto del 29 de julio de 202114, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Primera, declaró la falta de competencia funcional para conocer del asunto y ordenó su remisión al Consejo de Estado, al señalar que, al tratarse de un asunto sin cuantía en el que se pide la nulidad de actos administrativos emitidos por una autoridad del orden nacional, la competencia correspondía al Consejo de Estado, en única instancia, según lo previsto en el numeral 2° del artículo 149 del CPACA —texto original—. 11 Consejo de Estado (sección segunda, subsección A), auto de 9 de diciembre de 2021, expediente 11001-0325-000-2021-00098-00 (477-2021), C. P. Gabriel Valbuena Hernández. 12 Ibidem. 13 Samai, índice 00001, exp. 11001-33-34-004-2021-00141-00. 14 Samai, índice 00003, exp. 11001-33-34-004-2021-00141-00.Radicación: 11001-03-25-000-2021-00742-00 (4202-2021) Demandante: César Alejandro Holguín Ayala Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Fuerza Aérea

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27. Sin embargo, este despacho advierte que dicho aparte normativo no se aplica al asunto, dado que el propósito del demandante es que se dirima un asunto de interés particular y concreto con carácter eminentemente laboral. 28. En efecto, se advierte que, con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho el demandante pide la anulación: i) del Acta n°. 33 del 1° de diciembre de 2020, en la que el Comité Curricular de la Escuela de Suboficiales «CT Andrés M. Díaz» de la Fuerza Aérea Colombiana declaró la pérdida de su calidad de alumno por deficiencia académica; y ii) de la Resolución n°. 136 del 2 de diciembre de 2020, emitida por el director de la Escuela de Suboficiales, mediante la cual se le retiró del programa de formación «Tecnológico de Electrónica Aeronáutica». 29. Así, a título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene a la demandada a devolverle su calidad de alumno, para que, cursada nuevamente la materia de inglés técnico II, pueda obtener su ascenso a suboficial; y, de manera subsidiaria, en caso de no acceder a lo anterior, que se reconozcan los perjuicios económicos y morales causados tanto a él como a su familia, esta última, que corrió con los gastos para el ingreso a la Escuela de Suboficiales. 30. Así, de la narración de las pretensiones de la demanda como de sus fundamentos, se encuentra que el asunto sometido a juicio es de naturaleza laboral, ya que lo que se busca con el medio de control

es que se le permita al demandante el reingreso a la Escuela de Formación en orden a obtener su ascenso al grado de suboficial, evento que implica la expectativa de recibir salarios y demás emolumentos derivados del eventual ejercicio de la labor, y que hace que las pretensiones de la parte demandante sean cuantificables. 31. En tal sentido, surge en el caso el imperativo de aplicar el criterio de especialidad, previsto por el legislador para los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, a fin de garantizar el principio de la doble instancia, que, como lo ha señalado este despacho, asegura el derecho de las partes a que sus decisiones sean revisadas. Al respecto, se indicó: En relación con esta garantía, el artículo 3115 de la Constitución Política, prevé que «toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley». Sobre el particular, la Corte Constitucional16 ha reconocido a la doble instancia una triple condición: derecho, garantía y principio. Lo anterior, al considerar su importancia dentro del debido proceso, materializándose principalmente a través del recurso de apelación. Dicho recurso permite que una decisión judicial sea revisada por un superior jerárquico,

15 «Articulo 31. Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único». 16 Corte Constitucional, Sentencia T-715-2017.Radicación: 11001-03-25-000-2021-00742-00 (4202-2021) Demandante: César Alejandro Holguín Ayala Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Fuerza Aérea 8

garantizando así la controversia por parte de quien tenga interés o se vea afectado por la misma. En ese entendido, le corresponde al juez priorizar la efectividad de la garantía de la doble instancia, pues como lo ha dicho esta Sección17 «solo el legislador tiene la competencia restrictiva de establecer en qué casos no procede la doble instancia, es decir, los casos en que un funcionario judicial conoce privativamente y en única instancia. Una interpretación contraria sería inconstitucional»18. 32. Una interpretación distinta a la aquí planteada implicaría que esta corporación tramitara el asunto en única instancia, lo que haría nugatoria la garantía de la doble instancia para ambas partes, privándolas de la posibilidad de que, eventualmente, puedan recurrir las decisiones apelables que se profieran durante el curso del proceso. 33. En esos términos, se tiene que para determinar la competencia funcional en el asunto, se debe acudir al numeral 2 del artículo 155 del CPACA, que dispone: «[l]os jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] de los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes». Es decir, que los llamados a conocer del proceso en primera instancia son los Juzgados Administrativos. 34. A su turno, se evidencia que, en lo relacionado con la competencia por razón del territorio, corresponde aplicar lo previsto en el numeral 3 del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011, en el que se establece que «en los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho en materia laboral, se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios». 35. En el caso, se advierte que, el demandante se encontraba realizando el curso de formación para

en el que se establece que «en los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho en materia laboral, se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios». 35. En el caso, se advierte que, el demandante se encontraba realizando el curso de formación para suboficial en la Escuela de Suboficiales «CT Andrés M. Díaz» de la Fuerza Aérea Colombiana, ubicada en el municipio de Madrid (Cundinamarca). 36. Así, de acuerdo con el Acuerdo PCSJA20-11653 del 28 de octubre de 2020, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, el Circuito Judicial Administrativo de Facatativá, con cabecera en el municipio de Facatativá, tiene a su cargo la comprensión territorial del municipio de Madrid (Cundinamarca), de aquí que corresponda remitir el expediente a los juzgados administrativos de Facatativá. 37. En ese orden, se declarará la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer, en única instancia, del presente medio de control y, de conformidad con lo 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, auto de 30 de marzo de 2017. Rad. 11001-03-25-000-2016-00674-00(2836-16). 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 11 de junio de 2025, radicado: 11001-03-25-000-2012-00093-00 (0368-2012).Radicación: 11001-03-25-000-2021-00742-00 (4202-2021) Demandante: César Alejandro Holguín Ayala Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Fuerza Aérea

9 señalado en el artículo 168 de la Ley 1437 de 201119, ordenará su remisión a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Facatativá, reparto, para que se continúe con su trámite. 38. En mérito de lo expuesto, el despacho, RESUELVE PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la Nación, Ministerio de Defensa, Fuerza Aérea Colombiana, Escuela de Suboficiales «CT. Andrés M. Díaz», dado lo consignado en la parte motiva que antecede. SEGUNDO: Por Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado, REMITIR el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Facatativá, reparto, de conformidad con lo previsto en el inciso tercero del artículo 168 del CPACA, para que se continúe con el conocimiento del asunto en primera instancia. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx. YASM/HDGM 19 «Artículo 168. falta de jurisdicción o de competencia. En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión».