CE - Auto interlocutorio 11001032500020230054600

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 11001-03-25-000-2023-00546-00 (28519)

Demandante CAJA DE AUXILIOS Y PRESTACIONES DE LA ASOCIACIÓN

COLOMBIANA DE AVIADORES CIVILES ACDAC Demandado SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA Temas Recurso de súplica. Caducidad. Procedencia del medio de control de simple nulidad frente actos de carácter particular. AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de súplica interpuesto por la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (en adelante ACDAC) en contra del auto del 27 de noviembre de 2024 , proferido por el consejero Milton Chaves García, que dispuso lo siguiente: «PRIMERO: REPONER el auto del 6 de marzo de 2024, por el cual se admitió la demanda de nulidad.

SEGUNDO: ADECUAR el asunto de la referencia al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

TERCERO: DECLARAR la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y la terminación del proceso»1.

ANTECEDENTES Hechos relevantes.

restablecimiento del derecho.

TERCERO: DECLARAR la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y la terminación del proceso»1.

ANTECEDENTES Hechos relevantes. ACDAC solicitó a la Superintendencia Financiera de Colombia (en adelante SFC) la aprobación de una comisión adicional de $4.962.000.000 para sufragar los gastos por abogados, los cuales considera extraordinarios y sobrevinientes a los aprobados con la fórmula de la resolución 0237 de 2018, para el año 2021. La entidad negó la petición mediante el oficio del 3 de agosto de 2021 , con el radicado 2021138639-004-000. La Caja presentó recurso de reposición contra la anterior decisión, pero la SFC la confirmó con el oficio del 5 de octubre del mismo año con radicado 2021138639-015-000. ACDAC presentó la demanda de la referencia en ejercicio del medio de control de simple nulidad, la cual fue admitida por el despacho sustanciador mediante auto del 6 de marzo de 2024. La SFC presentó recurso de reposición contra la anterior decisión porque, a su juicio, la demanda debió ser tramitada como de nulidad y restablecimiento del derecho .

1 Samai, índice 32, página 9.Radicado: 11001-03-25-000-2023-00546-00 (28519) Demandante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles ACDAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

Aviadores Civiles ACDAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Además, indicó que operó el fenómeno de la caducidad, pues el acto que decidió el recurso de reposición acusado fue notificado el 11 de octubre de 2021, «por lo que el demandante tenía hasta el 13 de febrero de 2022 para presentar la solicitud de conciliación extrajudicial en la Procuraduría, so pena del acaecimiento de la caducidad del medio de cont rol de nulidad y restablecimiento del derecho y la convocatoria a conciliación solo fue presentada según el acta de la Procuraduría 11 Judicial II Para Asuntos Administrativos, el 18 de febrero de 2023, prácticamente un año después y cuando ya había expira do con suficiencia el termino de caducidad»2. Providencia impugnada El consejero Milton Chaves García revocó el auto que admitió la demanda, adecuó su trámite al de nulidad y restablecimiento del derecho, y rechazó la demanda porque operó la caducidad del medio de control, por los siguientes motivos: Indicó que, dentro de la demanda, ACDAC solicitó que, como consecuencia de la nulidad de los actos acusados, se acceda a la comisión adicional para el año 2021 y, así, sufragar los gastos en que incurrió para garantizar las acciones de cobro de la obligación pensional no conmutada por las empresas Avianca Holdings y Latam Airlines Group S.A. Sucursal Colombia , q uienes eran deudoras del Sistema de Seguridad Social Integral en Pensiones dentro de los procesos de insolvencia.

la obligación pensional no conmutada por las empresas Avianca Holdings y Latam Airlines Group S.A. Sucursal Colombia , q uienes eran deudoras del Sistema de Seguridad Social Integral en Pensiones dentro de los procesos de insolvencia. Señaló que el medio de control de simple nulidad se limita al control en abstracto de la legalidad de los actos acusados , mientras que el de nulidad y restablecimiento del derecho persigue la reparación de un perjuicio. Además, puso de presente que, aun cuando se controviert a la legalidad de un acto de carácter particular, es procedente la demanda de simple nulidad, siempre y cuando no se deriv e un restablecimiento automático de la sentencia que acceda a las pretensiones. Así las cosas, indicó que , en este caso , se pretende la nulidad de actos administrativos de carácter particular, pero de prosperar esa pretensión habría un restablecimiento automático del derecho de la demandante , lo que hace improcedente su trámite como simple nulidad. Además, señaló que la actora no expuso el motivo de interés general que justifique un control abstracto de legalidad, por lo que es imposible tramitar la demanda como de simple nulidad. Afirmó que, debido a que se a justa la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es necesario verificar el cumplimiento del término de caducidad del literal d) del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Manifestó que el acto que decidió el recurso de reposición fue notificado el 11 de octubre de 2021, por lo que el plazo para demandar finalizó “el 12 de enero de 20 22”. Sin embargo, la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 18 de febrero

octubre de 2021, por lo que el plazo para demandar finalizó “el 12 de enero de 20 22”. Sin embargo, la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 18 de febrero de 2023 y la d emanda de la referencia se interpuso el 21 de noviembre de 2023 (sic), cuando había vencido el término para hacerlo. Recurso de súplica. El demandante sustentó su impugnación en que la procedencia de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue resuelta por la Procuraduría General de la Nación, la cual concluyó que el medio de control procedente era el de simple nulidad porque no hay lugar a un restablecimiento automático en favor de ACDAC y el presupuesto de 2021 ya fue ejecutado.

2 Samai, índice 21, PDF del recurso de reposición, página 7.Radicado: 11001-03-25-000-2023-00546-00 (28519) Demandante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles ACDAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Puso de presente que, en cumplimiento de las facultades extraordinarias dispuestas en la Ley 100 de 1993, el Presidente de la República profirió los decretos ley 1282, 1283, 1285 y 1302 de 1994, que reglamentó a la ACDAC. Señaló que la Caja no tiene patrimonio propio, como si lo tienen los administradores de fondos privados de pensiones, por lo que sus gastos administrativos deben ser autorizados por la SFC, conforme el artículo 9 del Decreto 1283 de 1994 y el artículo

Señaló que la Caja no tiene patrimonio propio, como si lo tienen los administradores de fondos privados de pensiones, por lo que sus gastos administrativos deben ser autorizados por la SFC, conforme el artículo 9 del Decreto 1283 de 1994 y el artículo 2 de l Decreto 824 de 2001 . Indicó que, para estos efectos, la demandada debe establecer el porcentaje máximo de las cotizaciones de los afiliados que podrán ser utilizados para sufragar gastos de administración de los regímenes de transición y de pensiones especiales transitorias para los aviadores civiles. Afirmó que la ACDAC es una empresa privada que administra el patrimonio autónomo correspondiente a las cotizaciones de los actuales afiliados a los regímenes de transición y de pensiones especiales transitorias para los aviadores civiles, dentro del régimen de prima media con prestación definida , por lo que es vigilada por la SFC. Insistió en que la demandada aprueba el presupuesto de gastos administrativos de la demandante, «pero no puede objetar los incrementos presupuestales frente a los casos de fuerza mayor o caso fortuito y eso es lo que busca esta demanda, que a futuro la Superintendencia Financiera de Colombia no objete, sino que apruebe esos ajustes presupuestales como lo hacía anteriormente»3. Traslado del recurso. La SFC sostuvo que el recurso de súplica no fue debidamente sustentado , pues no formuló reparo concreto contra la decisión inicial, por lo que debe ser rechazado. Señaló que los argumentos planteados no son claros ni congruentes, pues hacen referencia a hechos irrelevantes, pues se refiere a que la SFC no propuso fórmula

formuló reparo concreto contra la decisión inicial, por lo que debe ser rechazado. Señaló que los argumentos planteados no son claros ni congruentes, pues hacen referencia a hechos irrelevantes, pues se refiere a que la SFC no propuso fórmula de arreglo en el trámite de conciliación extrajudicial, las facultades extraordinarias otorgadas al presidente de la República, que ACDAC es una empresa privada que administra aportes a un régimen de transición y de pensiones especiales, y que no tiene patrimonio propio, por lo que sus gastos requieren de autorización de la entidad demandada. De esta forma, insistió en que no es posible identificar un verdadero motivo de inconformidad con relación al auto impugnado. Afirmó que, en todo caso, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho porque en el trámite administrativo se le informó que el acto que negó la petición es de carácter particular, por lo que procedía el recurso de reposición en su contra , aspecto que no fue controvertido y que incluso fue aceptado en el auto admisorio de la demanda que fue objeto de recurso por la demandada. Adujo que lo anterior se refuerza en que el propósito de la demandante no se limita a tutelar el orden jurídico, sino que pretende el reconocimiento de una situación subjetiva de carácter económico, por valor de $4.962.000.000. Manifestó que la demandante pretende utilizar la demanda de simple nulidad para

3 Samai, índice 36, PDF del recurso, página 4.Radicado: 11001-03-25-000-2023-00546-00 (28519) Demandante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles ACDAC

Demandante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de

Aviadores Civiles ACDAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 subsanar su propio error al permitir que operara el fenómeno de la caducidad, pues el acto que decidió el recurso de reposición fue notificado el 11 de octubre de 2021, pero la solicitud de conciliación fue interpuesta el 18 de febrero de 2023. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede adecuar la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de simple nulidad como de nulidad y restablecimiento del derecho y, en consecuencia, si operó el fenómeno de la caducidad. Para estos efectos, la Sa la determinará l a procedencia y oportunidad del recurso interpuesto, teniendo en cuenta que la demandada asegura que no se formuló reparo alguno contra la decisión impugnada, y la competencia para resolverlo. Cumplido lo anterior, se analizará el caso concreto, para lo cual se verificará si de la nulidad de los actos acusados daría lugar a un restablecimiento automático y, por lo tanto, debe adecuarse el trámite al de nulidad y restablecimiento del derecho y aplicarse los presupuestos procesales corresp ondientes, entre ellos, el de l a caducidad. Procedencia y oportunidad del recurso de súplica El auto impugnado rechazó de plano la demanda, decisión contra la cual es procedente el recurso de súplica, conforme el numeral 2 del artículo 246 de la Ley

caducidad. Procedencia y oportunidad del recurso de súplica El auto impugnado rechazó de plano la demanda, decisión contra la cual es procedente el recurso de súplica, conforme el numeral 2 del artículo 246 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el numeral 1 del artículo 243 ibidem. El literal c) del artículo 246 referido establece que, en autos dictados fuera de audiencia, el recurso de súplica debe interponerse y sustentarse por escrito dentro de los 3 días siguientes a su notificación, término que se cumplió en este caso4, por lo que es oportuno el recurso. En cuanto a su sustentación, la entidad demandada sostiene que el escrito del recurso de súp lica no formula reparo contra la decisión inicial , por lo que debe rechazarse. Al respecto, se evidencia que el auto impugnado se sustentó en que (i) los actos acusados son de carácter particular, (ii) esta categoría de actos es susceptible del medio de control de simple nulidad cuando la prosperidad de la demanda no da lugar a un restablecimiento automático del derecho y (iii) no se cumple este presupuesto porque, en este caso, la nulidad de los actos acusados daría lugar a aprobar la comisión adicional por la vigencia 2021. Como lo manifestó la demandada, es cierto que la demandante no cuestionó que los actos acusados son de carácter particular, por lo que ese aspecto no puede ser objeto de análisis, en virtud del principio de congruencia previsto en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso. No obstante, la ACDAC si discute la conclusión del auto impugnado porque, a su juicio, no es cierto que exista un

320 y 328 del Código General del Proceso. No obstante, la ACDAC si discute la conclusión del auto impugnado porque, a su juicio, no es cierto que exista un restablecimiento automático del derecho, como lo decidió previamente la

4 Samai, índice 33 a 36. El auto impugnado fue notificado el miércoles 4 de diciembre de 2024, mientras que el recurso fue presentado el lunes 9 del mismo mes y añoRadicado: 11001-03-25-000-2023-00546-00 (28519) Demandante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles ACDAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Procuraduría General de la Nación. En consecuencia, si fue propuesto un verdadero motivo de inconformidad con la decisión impugnada, por lo que procede su estudio, limitado al reparo formulado. Competencia para decidir el recurso de súplica Debido a que el recurso es procedente y fue oportun o, esta Sala es competente para proferir esta providencia, con exclusión del despacho que profirió el auto recurrido, de conformidad con lo previsto en el literal c) del numeral 2 del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Análisis del caso La demandante afirmó que el medio de control procedente es el de simple nulidad porque no se deriva un restablecimiento automático del derecho por la nulidad de los actos acusados, tal como lo indicó previamente la Procuraduría General de la Nación.

La demandante afirmó que el medio de control procedente es el de simple nulidad porque no se deriva un restablecimiento automático del derecho por la nulidad de los actos acusados, tal como lo indicó previamente la Procuraduría General de la Nación. Además, afirmó que no tiene un patrimonio propio, conforme la regulación expedida por el presidente de la República, por lo que el presupuesto de sus gastos de administración debe ser aprobado por la SFC, pero esto no le permite objetar los incrementos requeridos por fuerza mayor o caso fortuito y que su objetivo es impedir más objeciones improcedentes en el futuro. Para decidir, la Sala pone de presente que el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que el medio de control de simple nulidad tiene como objeto, por regla general, el control de legalidad de los actos de carácter general. Además, por excepción, es posible su ejercicio para controvertir la legalidad de actos de carácter particular, entre otros supuestos, «Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero» . Y el parágrafo precisa que «Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente» , que corresponde al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Por su parte, el artículo 138 ibidem establece que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho procede para solicitar que se declare la nulidad de los actos de carácter particular «y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le

Por su parte, el artículo 138 ibidem establece que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho procede para solicitar que se declare la nulidad de los actos de carácter particular «y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño». Con base en lo expuesto, es posible presentar una demanda de simple nulidad que controvierta la legalidad de un acto administrativo de carácter particular , siempre que: (i) no se pretenda expresamente un restablecimiento del der echo o la indemnización de un perjuicio y (ii) que de la nulidad del acto no se derive un restablecimiento automático del derecho. En caso de que alguna de estas condiciones no se cum pla, se debe tramitar mediante un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual debe cumplir con los presupuestos procesales correspondientes, entre ellos, el de la caducidad.Radicado: 11001-03-25-000-2023-00546-00 (28519) Demandante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles ACDAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En el caso bajo examen, la demandante formuló las siguientes pretensiones5: «Con fundamento en las razones de hecho y de derecho expuestas solicito que se declare la nulidad de la decisión que negó la solicitud de CAXDAC, relacionada con la comisión adicional para el año 2021, y en su lugar se acceda a la misma, con el fin de garantizar las acciones de cobro de la obligación pensional no conmutada por las empresas AVIANCA HOLDINGS, y

para el año 2021, y en su lugar se acceda a la misma, con el fin de garantizar las acciones de cobro de la obligación pensional no conmutada por las empresas AVIANCA HOLDINGS, y LATAM AIRLINES GROUP S.A. SUCURSAL COLOMBIA, en su calidad de deudoras del Sistema de Seguridad Social integral en pensiones dentro de los procesos de Capítulo 11» (subraya la Sala). Según lo expuesto, en el caso bajo examen, el actor solicitó expresamente un restablecimiento del derecho, que consiste en que se acceda a la solicitud de comisión adicional para el año 2021, lo que hace improcedente la demanda de simple nulidad. Entonces, aunque ese fue el medio de control invocado , debe adaptarse su trámite al de nulidad y restablecimiento del derecho , al cual le es aplicable el presupuesto procesal de la caducidad. En cuanto a que este punto fue decido por la Procuraduría General de la Nación, la Sala destaca que la actora no identificó el acto en que estaría contenida su determinación. En todo caso, en el acta de audiencia aportada con la demanda consta que el medio de control fue identificado como nulidad y restablecimiento del derecho 6. Además, dicho documento se limitó a declarar fallida la audiencia de conciliación «en atención a la falta de ánimo conciliatorio de la parte convocada, Superintendencia Financiera de Colombia, por no observarse argumento legal ni jurisprudencial, en este momento, para solicitar reconsideración al comité de conciliación»7. Lo anterior p ermite ratificar lo expuesto, sobre la improcedencia de tramitar la demanda de la referencia como de simple nulidad. Ahora, l a demandante no formuló reparo con relación a la forma en que fue

reconsideración al comité de conciliación»7. Lo anterior p ermite ratificar lo expuesto, sobre la improcedencia de tramitar la demanda de la referencia como de simple nulidad. Ahora, l a demandante no formuló reparo con relación a la forma en que fue contabilizado el término de caducidad. Sin embargo, se verifica que, el acto que decidió el recurso de reposición fue notificado el 11 de octubre de 20218, mientras que la solicitud de conciliación fue interpuesta el 18 de febrero de 2023 y la demanda se interpuso el 9 de octubre del mismo año9, cuando había operado el término de caducidad de 4 meses del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. Conclusión No prospera la apelación, por lo que la Sala confirmará la providencia impugnada mediante el recurso de súplica. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE Confirmar el auto proferido el 27 de noviembre de 2024 por el consejero Milton Chaves García.

5 Samai, índice 2, PDF de la demanda, página 19. 6 Samai, índice 2, PDF del acta de audiencia de conciliación extrajudicial, página 1. 7 Ibidem, página 4. 8 Samai, índice 23, PDF de la notificación. 9 Samai, índice 2, PDF del correo de interposición de la demanda.Radicado: 11001-03-25-000-2023-00546-00 (28519) Demandante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles ACDAC

Demandante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de

Aviadores Civiles ACDAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al despacho de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN

Presidente (Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

(Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador