CE - Auto interlocutorio 11001032500020240010000

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2024-00100-00 (1821-2024) acumulado1

Demandante: Cleofe Elina Edna Marisol Rugeles Niño Demandada: Nación, Ministerios de Hacienda y Crédito Público, del Trabajo y Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP)

Tema: Resuelve suspensión provisional

El Despacho decide sobre la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte actora.

ANTECEDENTES

En ejercicio del medio de c ontrol de nulidad previsto en e l artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la señora Cleofe Elina Edna Marisol Rugeles Niño (1821-2024) solicitó se declare la nulidad del artículo 1.° del Decreto 243 de 2024 «por el cual se modifica el Capítulo 4 del Título 2 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto número 1072 de 2015, Único Reglamentario del Sector Trabajo en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos» , expedido por el Gobierno Nacional, específicamente:

Reglamentario del Sector Trabajo en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos» , expedido por el Gobierno Nacional, específicamente:

• Del artículo 2.2.2.4.2., el numeral 1.° que dispone:

«ARTÍCULO 2.2.2.4.2. Campo de aplicación. Este Capítulo regula el derecho de negociación colectiva del sector estatal, aplicará a los empleados públicos de todos los órganos, organismos y entidades del Estado, con excepción de: 1. Los empleados públicos que desempeñen empleos en los niveles directivo y asesor».

• Del artículo 2.2.2.4.9., el parágrafo 1, inciso 2.°, la expresión:

«Solo se convocará al proceso de unificación a l as organización/es (sic) que manifiesten por escrito, a más tardar el 31 de marzo de la anualidad, su intención de unificar pliego de solicitudes de acuerdo con los requisitos de comparecencia y representatividad».

1 Mediante auto del 2 de diciembre de 2024 se acumuló a este trámite el expediente 11001-03-25-000-202400241-00 (3314-2024).Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

Radicado: 11001-03-25-000-2024-00100-00 (1821-2024) acumulado

• Del artículo 2.2.2.4.9., el parágrafo 1, inciso final, la expresión:

«[…] en todo caso, serán las organizaciones quienes, dentro de los términos

• Del artículo 2.2.2.4.9., el parágrafo 1, inciso final, la expresión:

«[…] en todo caso, serán las organizaciones quienes, dentro de los términos establecidos en el presente artículo, deberán definir dicha unificación, so pena de no ser incluidas en el proceso de negociación».

• Del artículo 2.2.2.4.9., el parágrafo 3, integralmente:

«PARÁGRAFO 3. Si pasados los cinco (5) días hábiles de que habla el parágrafo anterior no existe unificación de los pliegos o si los mismos se realizan de forma parcial entre las organizaciones sindicales, el Gobierno nacional, la cabeza del respectivo sector, el ente territorial o la entidad, según el ámbito de negociación, instalará la mesa de negociación con aquella(as) que presenten a la fecha, el escrito sindical que represente a la mayoría de los empleados públicos sindicalizados, el cual tendrá el ca rácter de pliego único de solicitudes».

Con la demanda solicitó la suspensión de los efectos del acto, al considerar que vulnera los artículos 39, 53 y 93 de la Constitución Política, 4 y 8 de la Ley 411 de 1997; 6 y 8 del Decreto 160 de 2014.

Adujo que los Decretos 160 de 2014 y 1072 de 2015 permitían que los registradores de instrumentos públicos participaran en los procesos de negociación colectiva; sin embargo, la norma demandada limit ó sus derechos de asociación y negociación sindical porque excluyó del ámbito de aplicación a « los empleados públicos que desempeñen empleos en los niveles directivo y asesor ». Que, si bien están

embargo, la norma demandada limit ó sus derechos de asociación y negociación sindical porque excluyó del ámbito de aplicación a « los empleados públicos que desempeñen empleos en los niveles directivo y asesor ». Que, si bien están catalogados como «directivos», no ejercen funciones de gobierno, representación, autoridad o de conducción institucional que implique la adopción de políticas públicas.

Indicó que, ante la ausencia de consenso en la construcción del pliego unificado entre las organizaciones que concurran al proceso, el factor cuantitativo establece un privilegio para l os sindicatos con mayor número de afiliados, sin prever otras herramientas para que participen las menos numerosas , como la Asociación de Registradores de Instrumentos Públicos (ASRIP), que se integra por el total de 195 en todo el país.

Proceso acumulado

Por su parte, dentro del proceso con radicado interno 3314 -2024, el señor Ricardo Jimmy Rodríguez Cardona solicitó la nulidad de la misma disposición, específicamente, los siguientes fragmentos subrayados:

• Del artículo 2.2.2.4.10:

«ARTÍCULO 2.2.2.4.10. Número de negociadores, grado de representatividad y conformación de la comisión negociadora unificada sindical. Para la determinación del número de negociadores y la conformación de la comisión negociadora unificada sindical, se aplicará el principio de la representatividad multinivel, según el ámbito, laCalle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

sindical, se aplicará el principio de la representatividad multinivel, según el ámbito, laCalle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

Radicado: 11001-03-25-000-2024-00100-00 (1821-2024) acumulado cual debe ser entendida como la representación que ejerce la Confederación o Central respecto de sus federaciones y sindicatos que la conforman; así mismo, la representación que ejercen las federaciones con respecto a sus sindicatos, y la de éstos en relación con sus afiliados.

De acuerdo con lo anterior, la conformación de la comisión negociadora unificada sindical deberá ser bajo el principio de representatividad multinivel, según el ámbito, teniendo en cuenta los siguientes criterios:

5. La comisión negociadora unificada sindical en el ámbito singular no podrá exceder de diez (10) negociadores y deberá estar conformada bajo criterios de respeto a la representatividad numérica de las organizaciones que presentaron pliego único de solicitudes».

• Del artículo 2.2.2.4.11:

«ARTÍCULO 2.2.2.4.11. Tabla para la conformación de la Comisión Unificada Sindical. Para conformar la Comisión Unificada Sindical con las organizaciones que hayan cumplido con los requisitos de comparecencia, se aplicarán la siguiente tabla, de acuerdo con cada ámbito de negociación.

[…]

Para el ámbito singular. SINDICATOS DE BASE. Se realizará la distribución en orden decreciente iniciando con la organización con mayor número de afiliados hasta llegar a la organización con menor número de afiliados, sin exceder de seis (6)

[…]

Para el ámbito singular. SINDICATOS DE BASE. Se realizará la distribución en orden decreciente iniciando con la organización con mayor número de afiliados hasta llegar a la organización con menor número de afiliados, sin exceder de seis (6) representantes por organización, cada organización tendrá un representante por cada 25 empleados públicos afiliados».

• Del artículo 2.2.2.4.21:

«ARTÍCULO 2.2.2.4.21. Aplicación transitoria del presente capítulo. En caso de existir negociaciones colectivas en curso, respecto de pliegos presentados y mesas instaladas antes de la vigencia de la presente norma, su desarrollo y culminación se regirá con la norma vigente al momento de la presentación del pliego».

Consideró que los anteriores fragmentos vulneran los artículos 1.°, 13, 29, 39, 53, 55, 93 y 189 (numeral 11) de la Constitución Polít ica, así como los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

Señaló que el acto limitó la participación de los sindicatos minoritarios en negociaciones colectivas de empleados públicos, vulnerando el derecho a la igualdad y, en consecuencia, infringió el derecho a la libertad sindical, pues al momento de seleccionar un sindicato, los trabajadores se inclinarán por aquellos que alcancen r epresentatividad numérica que les permita ser parte de negociaciones. Lo anterior ignora lo previsto en convenios internacionales de la OIT.

Que el artículo 2.2.2.4.21 sobre la aplicación transitoria de las normas demandadas viola el derecho al debido proceso y el principio de seguridad jurídica, porque las

negociaciones. Lo anterior ignora lo previsto en convenios internacionales de la OIT.

Que el artículo 2.2.2.4.21 sobre la aplicación transitoria de las normas demandadas viola el derecho al debido proceso y el principio de seguridad jurídica, porque las partes que ya habían iniciado una negociación están obligadas a regirse por un procedimiento que no estaba vigente al inicio de la misma.

Argumentó que la exclusión de los sindicatos minoritarios desconoce el principio deCalle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

Radicado: 11001-03-25-000-2024-00100-00 (1821-2024) acumulado proporcionalidad, el derecho fundamental de asociación sindical, la representación y la negociación colectiva, al tiempo que obstaculiza el diálogo social. En consecuencia, por implicar derechos fundamentales, su regulación est aba reservada al legislador.

TRÁMITE DE ÚNICA INSTANCIA

Las demandas fueron admitidas el 4 de julio de 2024 y, en providencia de la misma fecha, se corrió traslado de la s solicitudes de medida cautelar de suspensión provisional2. Dentro de la oportunidad correspondiente, las entidades se pronunciaron de la siguiente manera.

Departamento Administrativo de la Función Pública3. Se opuso al decreto de la medida al considerar que no cumple con los requisitos establecidos en la ley, pues no se allegaron documentos, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponde ración, que resultaría más gravoso para el interés público negarla que concederla.

no se allegaron documentos, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponde ración, que resultaría más gravoso para el interés público negarla que concederla.

Que, ante las dificultades prácticas de la norma anterior (Decreto 160 de 2014) relacionadas con los conflictos entre organizaciones sindicales y la consecuente suspensión de las negociaciones, se expidió el acto enjuiciado, con el fin de reglamentar de ma nera precisa la forma de concertar entre los sindicatos para ejercer su derecho ante el empleador (Estado).

Ministerio del Trabajo4. Se manifestó en contra del decreto de la medida porque, en su criterio, no se cumple con el requisito principal de proced encia: la contradicción preliminar entre el acto administrativo y el ordenamiento jurídico. Indicó q ue en este estado del proceso no se advierte sustento de la supuesta transgresión que amerite la suspensión de los efectos, pues el análisis es propio de la decisión definitiva para la expedición del fallo.

Que el acto tiene sustento legal y constitucional en el ordenamiento local, pero, además, es producto de la Recomendación 159 de la OIT sobre relaciones de trabajo en la administración pública.

Señaló que desarrolla las leyes aprobatorias de los Convenios 87 de 1948 y 151 de 1978, como lo hizo en su momento el Decreto 160 de 2014, compilado en el Decreto 1072 de 2015. Precisamente, se expidió el acto para subsanar los defectos prácticos de estos reglamentos en relación con la negociación, la elección de los representantes de los sindicatos, la unificación de pliegos y la representatividad.

1072 de 2015. Precisamente, se expidió el acto para subsanar los defectos prácticos de estos reglamentos en relación con la negociación, la elección de los representantes de los sindicatos, la unificación de pliegos y la representatividad.

Que el numeral 2 del artículo 3 del Convenio 154 de 1981 prevé la obligación de establecer un mecanismo adecuado y democrático que garantice la negociación

2 Índices 11 a 12 (1821-2024) y 6 a 7 (3314-2024) Samai. 3 Índices 26 (1821-2024) y 19 (3314-2024), ibid. 4 Índices 27 (1821-2024) y 20 (3314-2024), ibid.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5

Radicado: 11001-03-25-000-2024-00100-00 (1821-2024) acumulado colectiva de los servidores públicos bajo criterios de representatividad objetiva.

Sostuvo que el proyecto de acto administrativo contó con la participación ciudadana y sindical en su construcción, como fue el caso de las organizaciones sindicales en la Subcomisión del Sector Público de la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público5. Se opuso al decreto de la medida por las razones expuestas por el DAFP y el Ministerio del Trabajo.

CONSIDERACIONES

El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares en los

las razones expuestas por el DAFP y el Ministerio del Trabajo.

CONSIDERACIONES

El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, e xpresando que, a petición de parte debidamente sustentada, el juez o magistrado ponente podrá decretar, en providencia motivada, las que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentenc ia. Precisa que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

El artículo 230 prevé que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas o de suspensión, si y solo si tienen relación directa y necesaria con las pretensiones y las excepciones (si se ha contestado la demanda), esto es, con el objeto del litigio y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia.

Por su parte, el artículo 231, dispone que para la procedencia de la medida cautelar es necesario estudiar los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte; ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o del estudio de las pruebas allegadas con l a solicitud; y iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

Como se puede apreciar, no se requiere que la violación sea manifiesta, sino que de la confrontación del acto con las normas vulneradas se pueda deducir la ilegalidad del mismo. Ello implica dilucidar, los siguientes supuestos: i) vigencia de

Como se puede apreciar, no se requiere que la violación sea manifiesta, sino que de la confrontación del acto con las normas vulneradas se pueda deducir la ilegalidad del mismo. Ello implica dilucidar, los siguientes supuestos: i) vigencia de las normas; ii) examen de posibles juicios de constitucionalidad o de legalidad de las no rmas supuestamente infringidas; iii) jerarquía normativa; iv) posibles antinomias; iv) ambigüedad normativa; v) sentencias de unificación, doctrina probable, jurisprudencia sugestiva, etc.; vi) integración normativa; vii) criterios y postulados de interpre tación; viii) jerarquía de los criterios y postulados de interpretación, entre otros6.

5 Índices 29 (1821-2024) y 24 (3314-2024), ibid. 6 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 6 de septiembre de 2018. Exp . 11001-03-25000-2018-00373-00 (1397 -18). C.P. William Hernández Gómez; Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 27 de junio de 2019. Rad. 11001 -03-25-000-2019-00171-00 (1058-2019). C.P. William Hernández Gómez; Consejo de Estado. Secció n Segunda. Subsección A. Auto del 6 de septiembre de 2021. Exp. 11001-03-25-000-2018-00373-00 (1397-2018). C.P. William Hernández Gómez.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

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Radicado: 11001-03-25-000-2024-00100-00 (1821-2024) acumulado

Resolución al caso concreto

La expedición del CPACA supuso un cambio de paradigma en relación con los requisitos para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional en procesos de nulidad. La primera y más importante exigencia legal para tal fin es que se evidencie una vi olación de las normas invocadas como vulneradas por el solicitante, que surja del «análisis» del acto demandado y su confrontación con aquellas.

Aunque la trasgresión del ordenamiento no fue cualificada por el legislador, esto es, no debe ser «evidente», «palmaria» o producto de la «simple comparación», lo cierto es que el artículo 229 impuso un límite sólido al examen preliminar que debe realizar el juez, según el cual, «La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento». En otros términos, el estudio de legalidad en el proceso contencioso administrativo, según la etapa en que se encuentre, goza de distintos niveles de profundidad.

Lo anterior no supone que el «análisis» propio del estudio de la medida cautelar sea superficial, pues el juez no está sometido a un método exclusivamente silogístico para evidenciar y argumentar el decreto de la suspensión provisional de un acto administrativo; pero tampoco implica que, apenas en la etapa preliminar del proceso, sin el desarrollo de las respectiv as instancias probatorias, incluso sin fijar el litigio, el juez deba presentar los razonamientos inherentes a la debida sentencia. Esto se sustenta, precisamente, en que los argumentos y el sentido del fallo se

el litigio, el juez deba presentar los razonamientos inherentes a la debida sentencia. Esto se sustenta, precisamente, en que los argumentos y el sentido del fallo se construyen durante el proceso.

Así, para la suspensión de los efectos de un acto administrativo demandado por el medio de control de nulidad no se requiere que la vulneración del ordenamiento sea evidente ante la simple y desprevenida lectura, pero tampoco es equivalente al estudio legal y argument ativo para sustentar una decisión de fondo que, por su naturaleza, debe comprender un juicio más completo e integral del ordenamiento jurídico a través de distintas técnicas de interpretación normativa.

En el presente asunto, los demandantes manifestaron que el Decreto 243 de 2024 (en distintos apartes) limita los derechos de los sindicatos minoritarios de empleados públicos para participar de negociaciones colectivas, vulnerando el derecho a la igualdad y, especialmente, la facultad para negociar y el derecho de asociación, por extensión. Además, en el proceso principal se discute la exclusión de los empleados del nivel directivo y asesor del ámbito de aplicación de las normas sobre negociación, haciendo referencia puntual al caso de los registradores púb licos. Finalmente, en el acumulado se sostuvo que la aplicación transitoria del acto vulnera el derecho fundamental al debido proceso.

En cuanto al punto principal, esto es, la limitación de los derechos de los sindicatos minoritarios, el Despacho observa que la vulneración de las disposicionesCalle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

Radicado: 11001-03-25-000-2024-00100-00 (1821-2024) acumulado

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Radicado: 11001-03-25-000-2024-00100-00 (1821-2024) acumulado constitucionales y, especialmente, de los tratados internacionales y sus normas aprobatorias, no se concluye de un «análisis» como aquel que corresponde a esta etapa del proceso.

Es decir que, por ejemplo, para concluir la violación del artículo 8 del Convenio 151 de la OIT sobre solución de conflictos, según el cual, cada Estado debe adoptar «[…] medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos […]», el artículo 55 de la Constitución7 o la Ley 411 de 1997, el juez debe interpretar el contenido del acto, las normas referenciadas y, además, efectuar una ponderación constitucional amplia y argumentada.

Lo anterior porque, como est as normas pueden ser la base para anular el acto administrativo, bien puede argumentarse que, por el contrario, son su fundamento. Esto es precisamente lo que se observa en la motivación del acto y los pronunciamientos de las entidades demandas, que manifiestan el ánimo de establecer mecanismos de negociación que permitan la garantía real y e fectiva del derecho a la negociación y asociación sindical a través del perfeccionamiento de la reglamentación prevista en el Decreto 160 de 2014 y las dificultades prácticas observadas en su ejecución.

En síntesis, ante la ambivalencia hermenéutica y la necesidad de un estudio de legalidad profundo y complejo, integrado por la aplicación de diversos criterios de

observadas en su ejecución.

En síntesis, ante la ambivalencia hermenéutica y la necesidad de un estudio de legalidad profundo y complejo, integrado por la aplicación de diversos criterios de interpretación y la ponderación de principios constitucionales, se estima pertinente el común desarrollo del proceso para que, a partir de las pruebas y lo alegado, sea factible resolver sobre la legalidad del acto en la etapa correspondiente y en un pronunciamiento de fondo: la sentencia. Este razonamiento se extiende a los demás cargos de nulidad, aquellos sobre el ámbito de aplicación y el dere cho al debido proceso.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

Primero. NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del nulidad del artículo 1.° del Decreto 243 de 2024 «por el cual se modifica el Capítulo 4 del Título 2 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto número 1072 de 2015, Único Reglamentario del Sector Trabajo en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos».

7 Artículo 55. Se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley. Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

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Radicado: 11001-03-25-000-2024-00100-00 (1821-2024) acumulado Segundo. Reconocer las siguientes personería jurídica a Constanza Duarte Rodríguez identificada con cédula de ciudadanía 52.866.443 y portadora de la tarjeta profesional 170.800 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderada del Ministerio del Trabajo (índices 20 y 27).

Tercero. Háganse las anotaciones correspondientes en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente