CE - Auto interlocutorio 11001032500020240061600 de 2025

Radicado: 11001-03-25-000-2024-00616-00(6855-2024) Ejecutante: Doris Eugenia Mesa Madrid Ejecutado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Ejecutivo Radicado: 11001-03-25-000-2024-00616-00 (6855-2024) Demandante: Doris Eugenia Mesa Madrid Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial AUTO QUE DECLARA LA FALTA DE COMPETENCIA El despacho procede a evaluar la posibilidad de asumir conocimiento de la acción ejecutiva interpuesta1 por Doris Eugenia Mesa Madrid, a través de apoderado, en contra de la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. I. ANTECEDENTES 1. La señora Doris Eugenia Mesa Madrid, a través de apoderado, interpuso demanda ejecutiva con el propósito de que se librara mandamiento de pago contra la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Esta acción se fundamenta en la sentencia condenatoria de única instancia proferida por esta corporación el 16 de mayo de 2019 al interior del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con radicado núm. 11001-03-25000-2013-00996-00 (2203-2013), en el que se condenó a la ejecutada al pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir por la ejecutante con ocasión de la sanción disciplinaria que se le había impuesto. 2. El proceso de la referencia fue radicado vía electrónica ante los

Juzgados Administrativos de Medellín, correspondiéndole el asunto, al Juzgado 12 Administrativo de ese circuito judicial, quien, a través de auto del 18 de octubre de 2024, declaró la falta de competencia para conocer de la presente acción ejecutiva y ordenó su remisión a esta corporación. 3. El fundamento de su decisión se constituyó en razón a que el título ejecutivo corresponde a una sentencia de única instancia proferida por esta corporación, por lo que en razón al factor por competencia de conexidad, el Consejo de Estado, es quien debe asumir el conocimiento del asunto al ser la autoridad judicial que profirió la aludida decisión. 1 La demanda fue radicada el 1 de octubre de 2024 ante los Juzgados Administrativos de Medellín.Radicado: 11001-03-25-000-2024-00616-00(6855-2024) Ejecutante: Doris Eugenia Mesa Madrid Ejecutado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia del Consejo de Estado para conocer de la ejecución de condenas impuestas o conciliaciones judiciales 4. Antes de analizar la competencia de esta corporación para conocer de procesos ejecutivos en única instancia, es importante recordar que esta se define como la facultad del juez para conocer un asunto. Dicha potestad es improrrogable, indelegable, de orden público y aplicable de oficio2. 5. Para determinar la competencia en cada caso, es necesario considerar ciertos factores que indican cuál es el juez que debe conocer el proceso. Sobre este punto, esta corporación3, ha señalado lo siguiente: [C]onviene aclarar que, al existir multitud de jueces en el territorio nacional, se deben tener en cuenta algunos factores o elementos que sirven para establecer la competencia según sea el caso, así: i) Factor objetivo, está definido por la naturaleza del asunto y en algunos casos por la cuantía; ii) Factor subjetivo, recae en la calidad del sujeto o de la entidad que actúa como parte en el proceso; iii) Factor territorial, depende de la organización judicial y de criterios como el domicilio, lugar de expedición del acto y de la naturaleza de la entidad que lo expide; iv) Factor funcional, está estrechamente ligado a la regla de la doble instancia y al factor objetivo estudiado, toda vez que permite que los jueces de superior jerarquía revisen las decisiones del a quo para dar mayor seguridad jurídica y corregir los yerros en los que este haya incurrido. Además, la cuantía y la naturaleza del asunto permitirán definir a qué juez le corresponde conocer en única, primera o segunda instancia;4 v) Factor de conexidad, que encuentra su determinación con base en el principio de economía procesal y permite la acumulación de pretensiones, así como de diferentes procesos. Ahora bien, el legislador, con el fin de evitar que los usuarios designen por sí mismos los jueces que consideren

primera o segunda instancia;4 v) Factor de conexidad, que encuentra su determinación con base en el principio de economía procesal y permite la acumulación de pretensiones, así como de diferentes procesos. Ahora bien, el legislador, con el fin de evitar que los usuarios designen por sí mismos los jueces que consideren convenientes para que conozcan y resuelvan sus procesos judiciales, estableció, en los códigos de procedimiento, las competencias que cada operador jurídico tiene 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Auto interlocutorio del 1 de julio de 2021, Proceso con radicado: 11001-03-25-000-2021-00113-00 (0613-2021). 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Auto interlocutorio del 1 de julio de 2021, Proceso con radicado: 11001-03-25-000-2021-00113-00 (0613-2021). 4 Código General del Proceso – Parte general. Hernán Fabio López Blanco. DUPRÉ Editores 2016. Pág. 256 «[…] se debe resaltar que, si bien este factor se aplica en todos los eventos de asignación de competencia, en ningún caso se contempla de manera exclusiva el factor funcional pues siempre actúa coordinadamente con otros, en especial con el objetivo».Radicado: 11001-03-25-000-2024-00616-00(6855-2024) Ejecutante: Doris Eugenia Mesa Madrid Ejecutado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial

para conocer de una controversia en particular, para lo cual se debe tener en cuenta la naturaleza del asunto, la cuantía y, en los casos en que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la entidad y el lugar en el que se expidieron los actos administrativos demandados. Resaltado fuera del texto. 6. Ahora bien, el artículo 149 de la Ley 1437 de 20115, modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021, establece los asuntos de competencia de esta corporación en única instancia, en el cual no se enlista los procesos ejecutivos. 7. Ante este panorama, se hace necesario verificar los asuntos que conocen los tribunales y juzgados administrativos, en primera instancia, de acuerdo con las reglas de competencia previstas en los artículos 152 y 155 de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 28 y 30 de la Ley 2080 de 2021, puntualmente en lo que se refiere a la ejecución de condenas impuestas o conciliaciones aprobadas. Así se observa el contenido de estas disposiciones: Tribunales administrativos Juzgados administrativos «Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. <Artículo modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […]

«Artículo 155. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. <Artículo modificado por el artículo 30 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 5«ARTÍCULO 149. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021> El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1. De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden, salvo que se trate de actos de certificación o registro, respecto de los cuales la competencia está radicada en los tribunales administrativos. 2. De la nulidad del acto electoral que declare los resultados del referendo, el plebiscito y la consulta popular del orden nacional. 3. De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, del Presidente y el Vicepresidente de la República, de los Senadores, de los representantes a la Cámara, de los representantes al Parlamento Andino, de los gobernadores, del Alcalde Mayor de Bogotá, de los miembros de la junta directiva o consejo directivo de las entidades públicas del orden nacional, de los entes autónomos del orden nacional y de las comisiones de regulación. Se exceptúan

aquellos regulados en el numeral 7, literal a), del artículo 152 de esta ley. 4. De la nulidad de los actos de elección expedidos por el Congreso de la República, sus Cámaras y sus comisiones, la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la junta directiva o consejo directivo de los entes autónomos del orden nacional y las comisiones de regulación. Igualmente, de la nulidad del acto de nombramiento del Viceprocurador General de la Nación, del Vicecontralor General de la República, del Vicefiscal General de la Nación y del Vicedefensor del Pueblo. 5. De la nulidad de los actos de nombramiento de los representantes legales de las entidades públicas del orden nacional. 6. De los que se promuevan contra actos administrativos relativos a la nacionalidad y a la ciudadanía. 7. Del recurso de anulación contra laudos arbitrales proferidos en conflictos originados en contratos celebrados por una entidad pública, por las causales y dentro del término prescrito en las normas que rigen la materia. Contra la sentencia que resuelva este recurso, solo procederá el recurso de revisión».Radicado: 11001-03-25-000-2024-00616-00(6855-2024) Ejecutante: Doris Eugenia Mesa Madrid Ejecutado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial

6. De la ejecución de condenas impuestas o conciliaciones judiciales aprobadas en los procesos que haya conocido el respectivo tribunal en primera instancia, incluso si la obligación que se persigue surge en el trámite de los recursos extraordinarios. Asimismo, conocerá de la ejecución de las obligaciones contenidas en conciliaciones extrajudiciales cuyo trámite de aprobación haya conocido en primera instancia. En los casos señalados en este numeral, la competencia se determina por el factor de conexidad, sin atención a la cuantía. Igualmente, de los demás procesos ejecutivos cuya cuantía exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]». Subrayado fuera del texto.

7. De la ejecución de condenas impuestas o conciliaciones judiciales aprobadas en los procesos que haya conocido el respectivo juzgado en primera instancia, incluso si la obligación que se persigue surge en el trámite de los recursos extraordinarios. Asimismo, conocerá de la ejecución de las obligaciones contenidas en conciliaciones extrajudiciales cuyo trámite de aprobación haya conocido en primera instancia. En los casos señalados en este numeral, la competencia se determina por el factor de conexidad, sin atención a la cuantía. Igualmente, dé los demás procesos ejecutivos cuando la cuantía no exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes […]» Subrayado fuera del texto. 8. De lo expuesto, es claro que, la Ley 1437 de 2011 modificada por la Ley 2080 de 2021, establece que la competencia para tramitar los procesos ejecutivos derivados de una condena judicial —en aquellos casos en los que los tribunales o juzgados administrativos conocieron en primera instancia— se determinará por el factor de conexidad. Esto significa que, sin importar la cuantía, se debe aplicar este criterio para definir qué autoridad judicial específica asumirá cada caso. 9. En este punto, hay que recordar que, cuando la competencia de un asunto no está expresamente determinada en el CPACA —como ocurre en el caso de la ejecución de condenas y conciliaciones proferidas por esta corporación—, es necesario interpretar las reglas existentes en esa materia con el propósito de garantizar el derecho de acción, toda vez que, según el artículo 103 de la Ley 1437 de 2011, los procesos en esta jurisdicción tienen como objetivo primordial garantizar la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución y la ley. Por lo tanto, se debe asegurar: i) el acceso a la administración de justicia y ii) la garantía de la doble instancia. 10. Así las cosas, y para el caso

en esta jurisdicción tienen como objetivo primordial garantizar la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución y la ley. Por lo tanto, se debe asegurar: i) el acceso a la administración de justicia y ii) la garantía de la doble instancia. 10. Así las cosas, y para el caso concreto, no es posible aplicar de manera irreflexiva las reglas de competencia previstas en los artículos 149, 152 y 155 del CPACA, en tanto ello conduciría a que este asunto no pueda ser conocido por los juzgados, tribunales o esta corporación, so pretexto de que la competencia para su tramitación no está prevista expresamente en la codificación procesal de lo contencioso-administrativo.Radicado: 11001-03-25-000-2024-00616-00(6855-2024) Ejecutante: Doris Eugenia Mesa Madrid Ejecutado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial

11. Lo anterior, porque —como se anunció— una decisión en tal sentido comprometería el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la parte ejecutante, en tanto no podría solicitar la ejecución de la obligación contenida en el título base de recaudo —en este caso, la sentencia proferida por esta Subsección en su favor el 16 de mayo de 2019—. Ahora bien, en el evento de que este despacho diera trámite al proceso de la referencia, ello haría nugatoria la garantía de la doble instancia —tanto para la parte ejecutante como para la ejecutada—, dado que el asunto se tramitaría en única instancia por esta corporación, sin la posibilidad de que, eventualmente, estas pudieran recurrir el auto que niega el mandamiento de pago, la decisión que dispone seguir adelante con la ejecución o la sentencia de excepciones, según el caso. 12. En relación con esta garantía, el artículo 316 de la Constitución Política, prevé que «toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley». 13. Sobre el particular, la Corte Constitucional7 ha reconocido a la doble instancia una triple condición: derecho, garantía y principio. Lo anterior, al considerar su importancia dentro del debido proceso, materializándose principalmente a través del recurso de apelación. Dicho recurso permite que una decisión judicial sea revisada por un superior jerárquico, garantizando así la controversia por parte de quien tenga interés o se vea afectado por la misma. 14. En ese entendido, le corresponde al juez priorizar la efectividad de la garantía de la doble instancia, pues como lo ha dicho esta Sección8 «solo el legislador tiene la competencia restrictiva de establecer en qué casos no procede la doble instancia, es decir, los casos en que un funcionario judicial conoce privativamente y en única instancia. Una interpretación contraria sería inconstitucional». 15. En línea con todo lo expuesto, este despacho considera que, para

la competencia restrictiva de establecer en qué casos no procede la doble instancia, es decir, los casos en que un funcionario judicial conoce privativamente y en única instancia. Una interpretación contraria sería inconstitucional». 15. En línea con todo lo expuesto, este despacho considera que, para la ejecución de sentencias de única instancia proferidas por esta corporación, se debe acudir a la cuantía del asunto como factor determinante de la competencia, ya que, de esta manera se garantiza la doble instancia, en armonía con las reglas de competencia previstas en el CPACA que establecen la posibilidad de que los tribunales y juzgados administrativos, asuman el conocimiento de los procesos ejecutivos en razón a la cuantía. 6 «ARTICULO 31. Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único». 7 Corte Constitucional, Sentencia T-715-2017. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, auto de 30 de marzo de 2017. Rad. 11001-03-25-000-2016-00674-00(2836-16).Radicado: 11001-03-25-000-2024-00616-00(6855-2024) Ejecutante: Doris Eugenia Mesa Madrid Ejecutado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial

2.2. Caso concreto 16. La señora Doris Eugenia Mesa Madrid, a través de apoderado, interpuso demanda ejecutiva con el propósito de que se librara mandamiento de pago contra la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Lo anterior, con base en la sentencia condenatoria de única instancia proferida por esta corporación el 16 de mayo de 2019 al interior del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con radicado núm. 11001-03-25000-2013-00996-00 (2203-2013). 17. De lo expuesto, es claro que nos encontramos ante una solicitud de ejecución seguida de un expediente ordinario que cursó en esta corporación. Sin embargo, como se ha establecido en esta providencia, el Consejo de Estado carece de competencia para conocer en única instancia de este tipo de asuntos. Por lo tanto, se aplicará el factor cuantía para determinar el juez competente para conocer de la acción ejecutiva de la referencia, con el propósito de que se haga efectiva la garantía de la doble instancia. 18. Ello en atención a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia y en línea con lo señalado por esta Sección9 en asuntos similares en los que el título ejecutivo es una sentencia proferida por esta corporación en un trámite de única instancia, como se evidencia a continuación: «En ese sentido, no resulta procedente que esta Corporación tramite el asunto, ya que el proceso ejecutivo en cuestión implica la adopción de decisiones que son susceptibles de recurso de apelación. Por lo tanto, este tipo de procesos debe garantizar el derecho a la doble instancia,

tal como lo establece el ordenamiento jurídico. De lo anterior se desprende que, de tramitarse este proceso en esta Corporación, se estaría omitiendo la segunda instancia, lo cual constituiría una vulneración de las garantías procesales y un desconocimiento del debido proceso. Esta situación, a su vez, podría generar nulidades futuras que afectarían la validez y eficacia de las decisiones adoptadas. Por consiguiente, lo procedente en este caso es remitir la demanda a un juez distinto de esta Corporación, para que en primera instancia conozca y resuelva sobre aquella, en atención a la distribución de competencias establecida en el CPACA» Negrilla fuera del texto. 19. Así las cosas, al revisar la demanda ejecutiva, se observa que la cuantía fue estimada en $111.614.894,04, suma que no supera los 1500 salarios mínimos legales mensuales vigentes, para el momento en que se interpuso el proceso de la referencia, por lo que la competencia para adelantar el trámite 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 30 de abril del 2025, proceso con radicado 11001-03-25-000-2025-00087-00 (0529-2025), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar.Radicado: 11001-03-25-000-2024-00616-00(6855-2024) Ejecutante: Doris Eugenia Mesa Madrid Ejecutado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial

corresponde a los juzgados administrativos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 155 del CPACA, modificado por el artículo 30 de la Ley 2080 de 2021. 20. Ahora bien, en lo que tiene que ver con la competencia por el factor territorial, el CPACA no establece en el artículo 156 una regla específica para determinar el juez competente en acciones ejecutivas derivadas de una condena. Por lo tanto, de acuerdo con la remisión normativa del artículo 306 ibidem, debemos acudir a las reglas de competencia previstas en el artículo 28 de la Ley 1564 de 2012, que dispone lo siguiente: «Artículo 28. Competencia territorial. La competencia territorial se sujeta a las siguientes reglas: […] 9. En los procesos en que la nación sea demandante es competente el juez que corresponda a la cabecera de distrito judicial del domicilio del demandado y en los que la nación sea demandada, el del domicilio que corresponda a la cabecera de distrito judicial del demandante». 21. En este caso, la competencia corresponde a los juzgados administrativos de Medellín debido al domicilio de la ejecutante10, por lo que en principio correspondería la remisión del asunto a la Oficina de Apoyo de los aludidos juzgados; sin embargo, dado que el proceso de la referencia fue remitido por el Juzgado 12 Administrativo Oral de Medellín, se ordenará su devolución a ese despacho judicial para que asuma conocimiento, de acuerdo con el artículo 168 de la Ley 1437 de 201111. En mérito de lo expuesto, este despacho RESUELVE PRIMERO: Declarar la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer en única instancia de la acción ejecutiva interpuesta por Doris Eugenia Mesa Madrid, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO: Por secretaría, devolver el proceso de la referencia, al Juzgado 12 Administrativo Oral de Medellín de acuerdo con

de Estado para conocer en única instancia de la acción ejecutiva interpuesta por Doris Eugenia Mesa Madrid, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO: Por secretaría, devolver el proceso de la referencia, al Juzgado 12 Administrativo Oral de Medellín de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 168 de la Ley 1437 de 2011, para lo de su competencia. 10 En atención al ACUERDO PCSJA20-11653 DE 2020 «Por el cual se crean unos circuitos judiciales administrativos en el territorio nacional y se ajusta el mapa judicial de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo» 11 «ARTÍCULO 168. FALTA DE JURISDICCIÓN O DE COMPETENCIA. En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión».Radicado: 11001-03-25-000-2024-00616-00(6855-2024) Ejecutante: Doris Eugenia Mesa Madrid Ejecutado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial

TERCERO: Efectuar las anotaciones respectivas en el expediente electrónico incorporado en el Sistema de Gestión Judicial, Samai. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx CJHR/HDGM