CE - Auto interlocutorio 11001032500020250000800

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2025-00008-00 (0023-2025)

Demandante: Carlos Augusto Fuentes Núñez

Demandadas: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional

Tema: Resuelve suspensión provisional

Auto interlocutorio

El Despacho decide sobre la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte actora.

ANTECEDENTES

En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el señor Carlos Augusto Fuentes Núñez formuló demanda tendiente a obtener la nulidad del numeral 2, literal f) del Acápite IV del Anexo A de la Directiva Permanente 215 del 23 de septiembre de 2021 que impartió órdenes, instrucciones y lineamientos para determinar procedimientos y aspectos relacionados con las juntas médico laborales en el Ejército Nacional. Específicamente el siguiente aparte:

«PROCESOS ASISTENCIALES Y ADMINISTRATIVOS DE SANIDAD EN EL

EJÉRCITO NACIONAL

[…]

IV. GESTIÓN MEDICINA LABORAL

[…]

«PROCESOS ASISTENCIALES Y ADMINISTRATIVOS DE SANIDAD EN EL

EJÉRCITO NACIONAL

[…]

IV. GESTIÓN MEDICINA LABORAL

[…]

F. Juntas Médicas

[…]

2. Auditoria (sic) Junta Médica Laboral (JML) y Notificación

Se realiza auditoria (sic) médica por un equipo de profesionales especializados, a las juntas m édicas realizadas en salas, para verificar y corroborar lo determinado y calificado al usuario y generar las correcciones necesarias, respetando la decisión de la Junta».

Con la demanda solicitó la suspensión provisional, porque, a su juicio, el fragmento demandado vulnera los artículos 6, 29 y 48 de la Constitución Política; 17, 21 y 23Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00008-00 (0023-2025) del Decreto Ley 1796 del 2000.

Argumentó que de acuerdo con lo previsto en el parágrafo del artículo 17 del Decreto Ley 1796 del 2000, existe una competencia descrita de forma clara, expresa y precisa en la ley, que no faculta al «comandante» del Ejército Nacional para determinar procedimientos y aspectos relacionados con la Junta Médico Laboral. Que, dicho servidor se extralimitó en sus facultades al crear una etapa adicional denominada «Auditoría Junta Médica Laboral (JML) y Notificación».

Que se quebrantó el debido proceso administrativo , pues a pesar de que el

Que, dicho servidor se extralimitó en sus facultades al crear una etapa adicional denominada «Auditoría Junta Médica Laboral (JML) y Notificación».

Que se quebrantó el debido proceso administrativo , pues a pesar de que el legislador estableció que la junta médica está integrada por 3 profesionales, y solo en caso excepcionales , aquellos pueden asesorarse de otr os expertos ; en la decisión demandada se impone como obligación una auditoría de forma permanente.

Razonó que el artículo 23 del Decreto 1796 de 2000 no faculta a otros profesionales ajenos a los designados para la junta médica , para verificar, corroborar y hacer correcciones necesarias a lo determinado y calificado por el primer organismo ; porque solo el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía puede modificar la calificación de pérdida de capacidad laboral dictaminada inicialmente.

TRÁMITE DE ÚNICA INSTANCIA

La demanda fue admitida el 12 de febrero de 2025 y en providencia de la misma fecha, se corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional formulada1. Dentro de la oportunidad correspondiente la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional se opuso al decreto de la medida 2, al considerar que no se evidencian de manera precisa los aspectos y circunstancias que ameriten la suspensión provisional del acto demandado, y menos aún, que su negativa haga nugatorios los efectos de la sentencia que se emita luego de agotar el debate correspondiente.

CONSIDERACIONES

El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, expresando que, a

correspondiente.

CONSIDERACIONES

El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, expresando que, a petición de parte debidamente sustentada, el juez o magistrado ponente podrá decretar, en prov idencia motivada, las que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia . Precisa que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

El artículo 230 prevé que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas o de suspensión, si y solo si tienen relación directa y necesaria con las pretensiones y las excepciones (si se ha contestado la demanda ), esto es, con

1 Índices 6 y 7 de la plataforma Samai. 2 Índice 18 ibid.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00008-00 (0023-2025) el objeto del litigio y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia.

Por su parte, el artículo 231, dispone que para la procedencia de la medida cautelar es necesario estudiar los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte; ii) que exista una violación que surja d el análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; y iii) si se trata de un medio de control de

1. que exista una violación que surja d el análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; y iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredi te, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

Como se puede apreciar, no se requiere que la violación sea manifiesta, sino que de la confrontación del acto con las normas vulneradas se pueda deducir la ilegalidad del mismo.

Ello implica dilucidar, los siguientes supuestos: i) vigencia de las normas; ii) examen de posibles juicios de constitucionalidad o de legalidad de las normas supuestamente infringidas; iii) jerarquía normativa; iv) posibles antinomias; iv) ambigüedad normativa; v) sentencias de unificación, doctrina probable, jurisprudencia sugestiva, etc.; vi) integración normativa; vii) criterios y postulados de interpretación; viii) jerarquía de los criterios y postulados de interpretación, entre otros3.

Resolución al caso concreto

La parte demandante considera que el acto administrativo demandado vulnera múltiples normas constitucionales y legales, porque: i) el ordenamiento no faculta al «comandante» del Ejército Nacional para determinar procedimientos y aspectos relacionados con la Junta Médico Laboral ; ii) se impone como obligación una auditoría pero la norma solo establece la asesoría de otros profesionales en casos excepcionales; y iii) solo el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía puede modificar y realizar correcciones de dictamen inicial.

auditoría pero la norma solo establece la asesoría de otros profesionales en casos excepcionales; y iii) solo el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía puede modificar y realizar correcciones de dictamen inicial.

Ahora bien, la competencia es una de las manifestaciones del principio de legalidad, una limitación al ejercicio del poder, consecuencia lógica del sometimiento del Estado al derecho. Según este concepto, mientras que para los particulares todo está permitido salvo lo expresamente prohibido, la administración solo puede hacer aquello expresamente permitido por el ordenamiento4.

3 Así lo ha considerado esta Subsección: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 6 de septiembre de 2018. Rad. 11001 -03-25-000-2018-00373-00(1397-18); Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 27 de junio de 2019. Rad. 11 001-03-25-000-2019-00171-00 (1058-2019); Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 6 de septiembre de 2021. Rad. 11001 -03-25-000-201800373-00 (1397-2018). 4 La idea de que la regla general es la incompetencia y la excepción es la competen cia explícita en norma ha sido debatida en sede doctrinal. Integra la discusión sobre la distancia entre la noción de capacidad en el derecho privado y la competencia en el público. Un sector defiende el postulado de la permisión amplia, según la cual, siempre que se crea un órgano público y se le asigna un marco competencial, a la entidad puede hacer todo lo que no esté prohibido o exceda sus competencias. Así lo explica Cassagne: «Se argumenta que el

la cual, siempre que se crea un órgano público y se le asigna un marco competencial, a la entidad puede hacer todo lo que no esté prohibido o exceda sus competencias. Así lo explica Cassagne: «Se argumenta que el axioma ontológico de la libertad rige tanto con relación a las personas físicas o ideales, como frente a los sujetos estatales y sus órganos, y que si bien el principio de la juridicidad exige para que exista competencia en el sujeto u órgano que una norma lo establezca, una vez creada una persona jurídica pública estatal, ésta y sus órganosCalle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00008-00 (0023-2025)

Dromi define este presupuesto como «[…] la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo. Es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente»5. En otras palabras, es la facultad jurídica para proceder de una u otra forma ante ciertas circunstancias, así como el deber de hacerlo.

La competencia adm inistrativa se determina a partir de la identificación de los deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que el ordenamiento jurídico asignó a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones públicas. Esto supone verificar las normas vigentes al momento de ejercer la atribución normativa6.

La Constitución Política en los artículos 217 y 218 estableció que los miembros de

Esto supone verificar las normas vigentes al momento de ejercer la atribución normativa6.

La Constitución Política en los artículos 217 y 218 estableció que los miembros de las fuerzas militares y de policía estarán sujetos a un régimen especial «de carrera, prestacional y disciplinario », determinado por la ley. Dentro de este contexto, el Decreto 94 de 1989, reguló de manera general la capacidad sicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Mi litares y de Policía Nacional, soldados, grumetes, agentes y alumnos de las escuelas de formación, así como del personal civil del Ministerio de la Defensa y la Policía Nacional.

Allí, entre otros , los organismos médico laborales militares y de policía ; las funciones de los entes de sanidad; la clasificación de las lesiones y afecciones, y las causales generales de no aptitud, las que originan incapacidad y los presupuestos para la pensión de invalidez. El Decreto 1796 de 20007, introdujo significativas modificaciones al anterior estatuto, particularmente en lo relacionado con la evaluación de la capacidad sicofísica y la disminución de la misma, así como en algunos aspectos relativos a incapacidades, indemnizaciones, pensión de invalidez e informes administrativos por lesiones de los mencionados miembros.

El parágrafo del artículo 17 del Decreto Ley 1796 de 2000 (expedido por el

pueden hacer todo lo no prohibido dentro de sus respectivas competencias (axioma ontológico). Sin embargo, en materia de actos de gravamen la exigencia de norma expresa para fundar la competencia resulta

pueden hacer todo lo no prohibido dentro de sus respectivas competencias (axioma ontológico). Sin embargo, en materia de actos de gravamen la exigencia de norma expresa para fundar la competencia resulta insoslayable […]» ( Cassagne, Juan Carlos. El acto administrativo: teoría y régimen jurídico. Buenos Aires: Ediciones Olejnik, 2019. p. 191). 5 Dromi. Op. Cit., p. 209. 6 Al respecto, esta Corporación ha considerado: «Como se puede observar, la falta de competencia es un vicio externo al acto administrativo, debido a que no se afinca en su contenido o finalidad, sino en el sujeto que lo expide. Ahora, es importante tener en consideración que la asignación de competencia s a la administración pública atiende a diferentes factores que pueden identificarse como el funcional o jerárquico, el material, el territorial y en algunos casos el temporal». Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 3 de octubre de 2022. Exp. 11001-03-25-000-2019-00160-00 [1038-2019] C.P. William Hernández Gómez. 7 «Por el cual se regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones, de los miembros de la Fuerza Pública, Alumnos de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Milita res y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993» . Esta

Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Milita res y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993» . Esta normativa fue compilada en el Decreto 1070 de 2015.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00008-00 (0023-2025) presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 588 de 2000) , señaló lo siguiente: «[…] El Gobierno Nacional determinará los requisitos de los miembros, funciones, procedimientos y demás aspectos relacionados con la Junta Médico-Laboral». (Se destaca).

A la fecha de expedición del acto demandado, no había sido e mitida la reglamentación respectiva (solo lo fue con el Decreto 533 de 2025 en virtud de una acción de cumplimiento), sin embargo, el jefe de l Departamento de Personal del Ejército Nacional invadiendo la facultad del ejecutivo procedió a regular lo relativo al procedimiento relacionado con la Junta Médico Laboral.

Nótese que , mediante una directiva permanente creó otra instancia dentro del proceso interno de valoración del mencionado organismo afectando su autonomía según la ley, pues:

• Pese a que la ley señaló que la mencionada junta está integrada por 3 profesionales, y solo en caso excepcionales, existirá la intervención de otros expertos (inciso 2 del artículo 17 del citado decreto) ; en la decisión demandada se impone como obligación una auditoría de forma permanente

profesionales, y solo en caso excepcionales, existirá la intervención de otros expertos (inciso 2 del artículo 17 del citado decreto) ; en la decisión demandada se impone como obligación una auditoría de forma permanente en todas las decisiones que se tomen en esta instancia. - El artículo 21 de la misma normativa previó que el único ente para verificar, corroborar y realizar las correcciones necesarias a lo determinado y calificado por la junta, es el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policí a, pero, en el acto enjuiciado se previó otro organismo con tales facultades.

Entonces, las dos instancias de valoración de la pérdida de capacidad laboral para los miembros de la Fuerza Pública: i) la Junta Médico Laboral Militar o de Policía; y ii) el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar o de Policía. En ambos casos, el acceso a dichas autoridades de calificación debe seguir los procedimientos y formalidades establecidos en las normas legales que, por regla general, imponen que la convocatoria de estos organismos sea autorizada por la Dirección de Sanidad de la Fuerza respectiva8.

En este sentido se destaca que, a unque el acto demandado consideró que la auditoría no modifica la decisión inicialmente adoptada, lo cierto es que la directiva sí crea una instancia adicional al procedimiento de la junta médica estrictamente reglado por la ley, hasta con facultades de revisión, abrogándose el jefe del Departamento de Personal de Ejército Nacional competencias que no le fueron otorgadas ni autorizadas.

Del análisis preliminar, es posible concluir que existe una contradicción de las normas superiores invocadas, en consecuencia, se accederá a la medida cautelar

Departamento de Personal de Ejército Nacional competencias que no le fueron otorgadas ni autorizadas.

Del análisis preliminar, es posible concluir que existe una contradicción de las normas superiores invocadas, en consecuencia, se accederá a la medida cautelar de suspender los efectos jurídicos de los apartes demandados de la Directiva Permanente 215 del 23 de septiembre de 2021

8 Así lo consideró la Corte Constitucional en sentencia T-249 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00008-00 (0023-2025) En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE:

Primero. SUSPENDER PROVISIONALMENTE los efectos jurídicos del numeral 2, literal f) del Acápite IV del Anexo A de la Directiva Permanente 215 del 23 de septiembre de 2021, expedida por el jefe del Departamento de Personal del Ejército Nacional. Específicamente el siguiente aparte: «[…] 2. Auditoria (sic) Junta Médica Laboral (JML) y Notificación. Se realiza auditoria (sic) médica por un equipo de profesionales especializados, a las juntas médicas realizadas en salas, para verificar y corroborar lo determinado y calificado al usuario y generar las correcciones necesarias, respetando la decisión de la Junta».

Segundo. Reconocer personería al abogado Juan Sebastián Lasso Gómez identificado con cédula de ciudadanía 1.020.765.792 y portador de la tarjeta

respetando la decisión de la Junta».

Segundo. Reconocer personería al abogado Juan Sebastián Lasso Gómez identificado con cédula de ciudadanía 1.020.765.792 y portador de la tarjeta profesional 353.294 del Consejo Superior de la Judicatura , como apoderado de la entidad demandada (índice 18 Samai).

Tercero. Háganse las anotaciones correspondientes en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente