CE - Auto interlocutorio 11001032500020250012100

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de julio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2025-00121-00 (0826-2025) Demandante: Jordan Aquiles Vargas Buitrago Demandadas: Nación - Rama Judicial del poder público - Consejo Superior de

la Judicatura1 - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial

Tema: Resuelve suspensión provisional

El Despacho decide sobre la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte actora.

ANTECEDENTES

En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de l Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el señor Jordan Aquiles Vargas Buitrago solicitó que se declare la nulidad del Acuerdo PCSJA24-12239 del 9 de diciembre de 2024 expedido por el CSJ que «establece criterios para conceder la licencia no remunerada prevista en el parágrafo del artículo 142 de la Ley 270 de 1996, modificado por la Ley 2430 de 2024 ». El cual dispone:

«Artículo 1. Licencias no remuneradas para ocupar cargos vacantes en la Rama Judicial. La licencia a la que se refiere el parágrafo del artículo 142 de

dispone:

«Artículo 1. Licencias no remuneradas para ocupar cargos vacantes en la Rama Judicial. La licencia a la que se refiere el parágrafo del artículo 142 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 73 de la Ley 2430 de 2024, aplica exclusivamente para los servidores de carrera judicial y no será prorrogable en ningún caso.

Al concluir dicha licencia, el funcionario o empleado judicial que regrese al cargo que desempeña en propiedad, deberá permanecer en él por el plazo que el nominador considere razonable, antes de poder solicitar una nueva licencia para ocupar cargos vacantes o de libre nombramiento y remoción en la Rama Judicial.

Artículo 2. Criterios para la definición del plazo razonable: Los nominadores de los servidores judiciales, para efectos de fijar el tiempo de permanencia en el cargo como requisito para conceder una nueva licencia, deberán tener en cuenta que se trate de un plazo durante el cual el servidor ejerza efectivamente

1 En adelante CSJ.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00121-00 (0826-2025) el cargo, contribuyendo al cumplimiento de los fines y metas del despacho respectivo.

Artículo 3. Licencias en curso. Las licencias concedidas bajo el régimen legal anterior finalizarán al concluir el plazo para el que fueron otorgadas, y no podrán ser ampliadas, renovadas, ni prorrogadas». (Negrilla del texto original).

Artículo 3. Licencias en curso. Las licencias concedidas bajo el régimen legal anterior finalizarán al concluir el plazo para el que fueron otorgadas, y no podrán ser ampliadas, renovadas, ni prorrogadas». (Negrilla del texto original).

Con la demanda solicitó la suspensión provisional, porque, a su jui cio, vulnera los artículos 256 y 257 de la Constitución Política, y 85 de la Ley 270 de 1996. Expuso los siguientes argumentos:

Que el acuerdo incurre en falta de competencia, pues ni la Constitución ni la ley le otorgan al Consejo Superior de la Judicatura la potestad para reglamentar las licencias no remuneradas de servidores judiciales que, hallándose en carrera judicial, buscan ocupar otro cargo vacante dentro de la Rama Judicial.

Que tampoco se habilitó a esa entida d para que regulara aspectos adicionales señalados por el legislador como : (i) que el funcionario o empelado judicial que retorne a su plaza en propiedad, perman ezca en esta por un tiempo en el que se ejerza de manera efectiva el cargo o contribuya a los fines y metas del despacho; y (ii) un régimen de transición frente a quienes detentaban una licencia que había sido otorgada en el marco de la norma previa a su reforma. Que dichos elementos restrictivos no fueron previstos por la ley ni tampoco autorizados por el legislador al CSJ.

Que, aunque la ratio decidendi de la sentencia C -134 de 2023 (que analizó la constitucionalidad de la Ley 2430 de 2024 ) señaló la necesidad de que el servidor retornara a su propiedad por un plazo razonable, a discreción del nominador, no estableció criterios adicionales como el ejercicio efectivo del cargo, o la satisfacción

constitucionalidad de la Ley 2430 de 2024 ) señaló la necesidad de que el servidor retornara a su propiedad por un plazo razonable, a discreción del nominador, no estableció criterios adicionales como el ejercicio efectivo del cargo, o la satisfacción de fines y metas del respectivo despacho. Es decir, el precedente que invocó la autoridad como fundamento para emitir el acto demandado, n o la revestía de la facultad para modular la materia.

Que el artículo 3 vulnera los principios in dubio pro operario e igualdad porque no existió un lapso temporal previo a la expedición del acuerdo enjuiciado en el que los servidores judiciales que venían con una licencia en curso, podían solicitar una nueva sin necesidad de retornar al cargo en propiedad . En consecuencia, a dos grupos de personas, en exactamente la misma situación administrativa, se les otorga un trato injustificadamente diferente.

TRÁMITE DE ÚNICA INSTANCIA

La demanda fue admitida el 22 de abril de 2025 y en providencia de la misma fecha se corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional. Dentro de la oportunidad correspondiente la Nación, Rama Judicial se opuso al decreto de la medida 2, al

2 Índice 17 Samai.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00121-00 (0826-2025) considerar que la solicitud de la medida no cumple los requisitos exigidos por la ley y la jurisprudencia para su decreto.

Que contrario a los sostenido en la demanda de la confrontación del acuerdo con el

considerar que la solicitud de la medida no cumple los requisitos exigidos por la ley y la jurisprudencia para su decreto.

Que contrario a los sostenido en la demanda de la confrontación del acuerdo con el ordenamiento, no puede percibirse vulneración directa, pues es necesario recurrir a instrumentos hermenéuticos o análisis probatorios, para llegar a una posible conclusión de la existencia de infracción, lo cual no corresponde efectuarse en la presente etapa.

Que según lo previsto en los artículos 256 (numeral 1.°) , 257 (numeral 3) de la Constitución Política y 85 (literales b y j del numeral 1.°), el CSJ se encuentra facultado para reglamentar la concesión de las licencias. Y con el amplio margen de reglamentación que le asiste estableció restricciones que no contradicen el propósito de la norma, sino que recuerdan su contenido y obedecen a lo dispuesto en el artículo 142 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 73 de la Ley 2430 de 2024.

CONSIDERACIONES

El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares en los procesos declarativos que se a delanten ante esta jurisdicción. expresa que, a petición de parte debidamente sustentada, el juez o magistrado ponente podrá decretar, en providencia motivada, las m edidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia . Precisa que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

El artículo 230 prevé que las medidas cautelares podrán ser preventivas,

efectividad de la sentencia . Precisa que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

El artículo 230 prevé que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas o de suspensión, si y solo si tienen relación directa y necesaria con las pretensiones y las excepciones (si se ha contestado la demanda ), esto es, con el objeto del litigio y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia.

Por su parte, el artículo 231, dispone que para la procedencia de la medida cautelar es necesario estudiar los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte; ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; y iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que s e acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

Como se puede apreciar, no se requiere que la violación sea manifiesta, sino que de la confrontación del acto con las normas vulneradas se pueda deducir la ilegalidad del mismo. Ello implica dilucidar, los siguientes supuestos: i) vigencia de las normas; ii) examen de posibles juicios de constitucionalidad o de legalidad de las normas supuestamente infringidas; iii) jerarquía normativa; iv) posiblesCalle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

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Radicado: 11001-03-25-000-2025-00121-00 (0826-2025) antinomias; iv) ambigüedad norm ativa; v) sentencias de unificación, doctrina probable, jurisprudencia sugestiva, etc.; vi) integración normativa; vii) criterios y postulados de interpretación; viii) jerarquía de los criterios y postulados de interpretación, entre otros3.

Resolución al caso concreto

La parte demandante considera que el acto acusado es nulo porque el Consejo Superior de la Judicatura introdujo limitaciones a la licencia no remunerada regulada en el parágrafo del artículo 142 de la Ley 270 de 1996 y modificada por el artículo 73 de la Ley 2430 de 2024, sin competencia. En este sentido, excedió las facultades reglamentarias otorgadas.

De la facultad reglamentaria del Consejo Superior de la Judicatura

La competencia es otra entre m últiples manifestaciones del principio de legalidad, una limitación al ejercicio del poder, consecuencia lógica del sometimiento del Estado al derecho. Según este concepto, mientras que a los particulares todo les resulta permitido salvo lo expresamente prohibido, a la administración todo le está proscrito excepto lo permitido por el ordenamiento4.

Dromi define este presupuesto como «[…] la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo. Es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente»5. En otras palabras, es la facultad jurídica para proceder de una u otra forma ante ciertas circunstancias, así como el deber de hacerlo.

decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente»5. En otras palabras, es la facultad jurídica para proceder de una u otra forma ante ciertas circunstancias, así como el deber de hacerlo.

La competencia administrativa se determina a partir de la identificación de los deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que el ordenamiento jurídico asignó a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones públicas.

3 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 6 de septiembre de 2018. Rad. 11001-03-25000-2018-00373-00 (1397 -18). C.P. William Hernández Gómez; Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 27 de junio de 2019. Rad. 11001 -03-25-000-2019-00171-00 (1058-2019). C.P. William Hernández Gómez; Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 6 de septiembre de 2021. Exp. 11001-03-25-000-2018-00373-00 (1397-2018). C.P. William Hernández Gómez. 4 La idea de que la regla genera l es la incompetencia y la excepción es la competencia explícita en norma ha sido debatida en sede doctrinal. Integra la discusión sobre la distancia entre la noción de capacidad en el derecho privado y la competencia en el público. Un sector defiende el postulado de la permisión amplia, según la cual, siempre que se crea un órgano público y se le asigna un marco competencial, a la entidad puede hacer todo lo que no esté prohibido o exceda sus competencias. Así lo explica Cassagne: «Se argumenta que el

la cual, siempre que se crea un órgano público y se le asigna un marco competencial, a la entidad puede hacer todo lo que no esté prohibido o exceda sus competencias. Así lo explica Cassagne: «Se argumenta que el axioma ontológico de la libertad rige tanto con relación a las personas físicas o ideales, como frente a los sujetos estatales y sus órganos, y que si bien el principio de la juridicidad exige para que exista competencia en el sujeto u órgano que una norma lo establezca, una vez creada una persona jurídica pública estatal, ésta y sus órganos pueden hacer todo lo no prohibido dentro de sus respectivas competencias (axioma ontológico). Sin embargo, en materia de actos de gravamen la exigencia de norma expresa par a fundar la competencia resulta insoslayable […]» ( Cassagne, Juan Carlos. El acto administrativo: teoría y régimen jurídico. Buenos Aires: Ediciones Olejnik, 2019. p. 191). 5 Dromi. Op. Cit., p. 209.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00121-00 (0826-2025) Esto su pone verificar las normas vigentes al momento de ejercer la atribución normativa6.

El s istema de distribución de competencias regulado en la Constitución Política prevé que ciertos asuntos sean regulados, en forma exclusiva y excluyente, por determinadas entidades u organismos. Así, además de la cláusula general de competencia en favor del Congreso de la República7, la cual lo faculta para ejercer

prevé que ciertos asuntos sean regulados, en forma exclusiva y excluyente, por determinadas entidades u organismos. Así, además de la cláusula general de competencia en favor del Congreso de la República7, la cual lo faculta para ejercer su función de producción normativa en cualquier ámbito, en otros casos específicos, la Constitución8 ha establecido que la regulación de un determinado asunto se realice a través de una fuente del derecho en particular que, en este caso, es la ley.

Esto es lo que se conoce como el principio de reserva de ley, el cual establece que ciertos temas solo pueden realizarse mediante la expedición de: i) una ley formal emitida por el legislador ordinario; o ii) por disposiciones proferidas por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el Congreso de la República.

La reserva de ley constituye un límite inquebrantable a la potestad reglamentaria , pues, habiéndose reservado un asunto al legislador, no es posible que la administración regule los aspectos centrales de la materia en cuestión9. En el evento de no haberse previsto una reserva de ley, la respectiva regulación se podrá realizar a través del reglamento siempre y cuando se tenga la competencia para el efecto y se respete el contenido de disposiciones superiores, de manera que no se vulnere el sistema de fuentes.

Respecto de la situación administrativa denominada «Licencias no Remuneradas», el parágrafo del artículo 142 de l a Ley 270 de 1996 con la modificación de la Ley 2430 de 2024 estableció que: «[…] Los funcionarios y empleados en carrera Judicial también tienen derecho a licencia, cuando hallándose en propiedad pasen a ejercer

el parágrafo del artículo 142 de l a Ley 270 de 1996 con la modificación de la Ley 2430 de 2024 estableció que: «[…] Los funcionarios y empleados en carrera Judicial también tienen derecho a licencia, cuando hallándose en propiedad pasen a ejercer hasta por el término de tres (3) años, un cargo vacante transitoriamente o un cargo de libre nombramiento y remoción en la Rama Judicial».

De esta manera, el CSJ excedió la facultad reglamentaria y dispuso efectos no previstos en ella, extralimitando su competencia legal y constitucional; pues la norma no previó que, quien culmina una licencia deba privativamente retornar a su plaza en propiedad y permanecer en esta por un tiempo en el que se ejerza de

6 Al respecto, esta Corporación ha considerado: «Como se puede observar, la falta de competencia es un vicio externo al acto administrativo, debido a que no se afinca en su contenido o finalidad, sino en el sujeto que lo expide. Ahora, es importante tener en consideración que la asignació n de competencias a la administración pública atiende a diferentes factores que pueden identificarse como el funcional o jerárquico, el material, el territorial y en algunos casos el temporal». Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 3 de octubre de 2022. Exp. 11001-03-25-000-2019-00160-00 [1038-2019] C.P. William Hernández Gómez.

7 Artículos 114 y 150, numerales 1.° y 2 de la Constitución Política. Tesis reiterada por esta Sección en sentencia del 27 de mayo de 2025. Exp. 11001-03-25-000-2023-00263-00 (3240-2023). C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 8 La norma superior ha dispuesto la existencia de reserva de ley en materia de derechos fundamentales, administración de justicia, servicios públicos, organización de la administración pública, impuestos, entre otros. 9 Así lo ha consideró esta Corporación: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 14 de octubre de 2021. Exp. 11001-03-25-000-2018-00302-00 (1046-2018). C.P. William Hernández GómezCalle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00121-00 (0826-2025) manera efectiva el cargo o contribuir a los fines del despacho . Por sustracción de materia tampoco señaló los criterios para definir plazo razonable ni mucho menos señaló un régimen de transición frente a quienes ostentaban una licencia que fue otorgada en el marco de la norma previa a su reforma.

Tampoco se le atribuyó al CSJ competencia para reglamentar los asuntos relacionados con las situaciones administrativas contenidas en la ley estatutaria para los empleados y funcionarios judiciales «[…] por cuanto esa atribución es de competencia exclusiva del legislador que, para lo que es objeto de demanda, precisó todo lo atinente a la licencia no remunerada en el parágrafo del artículo

para los empleados y funcionarios judiciales «[…] por cuanto esa atribución es de competencia exclusiva del legislador que, para lo que es objeto de demanda, precisó todo lo atinente a la licencia no remunerada en el parágrafo del artículo 142 mencionado»10. (Se destaca).

Por otro lado, el acto replicó en la parte motiva y resolutiva apartes de la sentencia C-134 de 2023. En esta providencia, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 74 de la Ley 2430 de 2024, salvo la expresión «prorrogable por un término igual» , pues adujo que esta que no era una medida adecuada para el cumplimiento de la finalidad constitucional de garantizar la estabilidad en el servicio.

Esta reproducción de las consideraciones jurisprudenciales no implica, en sí mismo, que la regulación de los procedimientos por parte del CSJ sea constitucional o legal. Por el contrario, la contradicción de este acto con el ordenamiento no se observa en el contenido sustancial de lo dispuesto, sino en la ausencia de facultad normativa de quien lo expide. De allí que, como la competencia para desarrollar el asunto en cuestión se la asignó la Constitución de forma privativa al l egislador, no estaba facultada la entidad para duplicarlo.

Igual sucede con el aparte previsto en el numeral 1.° del acuerdo, que establece que la licencia no remunerada «no será prorrogable en ningún caso». Aunque este fragmento se identifica plenamente con el parágrafo del artículo 142 de la Ley 270 de 1996 con la modificación de la Ley 2430 de 2024, la única autoridad competente para expedirlo era, precisamente, el Congreso de la República. Adicionalmente,

fragmento se identifica plenamente con el parágrafo del artículo 142 de la Ley 270 de 1996 con la modificación de la Ley 2430 de 2024, la única autoridad competente para expedirlo era, precisamente, el Congreso de la República. Adicionalmente, ante una eventual modificación legal , permanecería en el ordenamiento un reglamento presumido de validez y ejecutoriedad que contradice lo ordenado por el poder legislativo11.

Del análisis preliminar, es posible concluir que existe una contradicción de las normas superiores invocadas, por l o que se accederá a la medida cautelar de suspender los efectos jurídicos del Acuerdo PCSJA24-12239 del 9 de diciembre de 2024.

En mérito de lo expuesto, se

10 En este sentido se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 12 de septiembre de 2024. Exp. 11001032500020130165400 (4252-2013) acumulado11001-03-25-000-2013-0164500(4223-2013). C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. 11 Tal como lo consideró esta Sección en sentencia del 20 de junio de 2024. Exp. 11001-03-25-000-2022-0056700 (5065-2022). C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00121-00 (0826-2025)

RESUELVE:

Primero. SUSPENDER PROVISIONALMENTE los efectos del Acuerdo PCSJA247

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00121-00 (0826-2025)

RESUELVE:

Primero. SUSPENDER PROVISIONALMENTE los efectos del Acuerdo PCSJA2412239 del 9 de diciembre de 2024 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura que estableció los criterios para conceder la licencia no remunerada prevista en el parágrafo del artículo 142 de la Ley 270 de 1996 modificado por la Ley 2430 de 2024, según las consideraciones expuestas.

Segundo. Reconocer personería al abogado César Augusto Mejía Ramírez identificado con cédula de ciudadanía 80.041.811 y portador de la tarjeta profesional 159.699 del Consejo Superior de la Judicatura , como apoderado de la entidad demandada (índice 18 Samai).

Tercero. Háganse las anotaciones correspondientes en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente