CE - Auto interlocutorio 11001032500020250014000 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2025-00140-00 (1053-2025)

Demandante: Juan Carlos Arciniegas Rojas Demandadas: Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP)

Tema: Resuelve suspensión provisional

El Despacho decide sobre la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte actora.

ANTECEDENTES

En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el señor Juan Carlos Arciniegas Rojas instauró demanda tendiente a obtener la nulidad del siguiente fragmento del artículo 6. ° del Decreto 10 de 1993 , específicamente, lo subrayado:

«Artículo 6º. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación, surte efectos fiscales a partir del 1° de enero de 1993 y deroga las disposiciones que le sean contrarias en especial el Decreto 873 de 1992».

Con la demanda solicitó la suspensión provisional, porque, a su juicio, el acto

efectos fiscales a partir del 1° de enero de 1993 y deroga las disposiciones que le sean contrarias en especial el Decreto 873 de 1992».

Con la demanda solicitó la suspensión provisional, porque, a su juicio, el acto demandado vulnera los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 25, 48, 53,150 y 187 de la Constitución Política; Ley 4ª de 1992 y Decreto Ley 195 de 1987.

Argumentó que, en 1991, por decreto, se reconoció a los ministros del despacho una prima técnica equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor conjunto de la asignación básica mensual y los gastos de representación. Que el Decreto 873 de 1992 estableció a favor de estos la prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 y derogó las primas existentes, entre ellas la técnica.

Indicó que la regla de la prima especial de servicios implica que la remuneración de los ministros iguale a la de los miembros del Congreso de la República . Que el aparte reprochado significa reconocer automáticamente la prima técnica de 1991.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

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A juicio del demandante el acto cuestionado desmejoró las condiciones laborales preestablecidas para los ministros, porque la Ley 4ª de 1992 establece que los derechos laborales reconocidos a los empleados públicos no pueden ser

A juicio del demandante el acto cuestionado desmejoró las condiciones laborales preestablecidas para los ministros, porque la Ley 4ª de 1992 establece que los derechos laborales reconocidos a los empleados públicos no pueden ser disminuidos. Que este presenta reducción en beneficios y garantías por hacer ajustes salariales no justificados. Que, en consecuencia, se vulneraron los principios de progresividad, proporcionalidad, no regresividad, y se causó un detrimento económico a dichos funcionarios.

TRÁMITE DE ÚNICA INSTANCIA

La demanda fue admitida el 4 de julio de 20251 y en providencia de la misma fecha se corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional.2 La parte demandada se opuso al decreto de la medida,3 consideró que no se cumplían los requisitos exigidos para su procedencia y no se manifestaba una evidente violación o contradicción entre el acto cuestionado y las normas superiores invocadas . Añadieron que no se demostraban aspectos y circunstancias que ameritaran la suspensión del acto

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó la acumulación de este proceso con el expediente 11001-03-25-000-2025-00048-00 (0269-2025), porque a su juicio, también pretende la nulidad del artículo 6 del Decreto 10 de 1993 . Señaló que ambas demandas comparten fundamentos jurídicos, normas invocadas y etapas procesales similares. Anexó el auto admisorio de la segunda demanda.4

CONSIDERACIONES

El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares en los

procesales similares. Anexó el auto admisorio de la segunda demanda.4

CONSIDERACIONES

El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción. Expresa que, a petición de parte debidamente sustentada, el juez o magistrado ponente podrá decretar, en provide ncia motivada, las que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Precisa que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

El artículo 230 prevé que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas o de suspensión, si y solo si tienen relación directa y necesaria con las pretensiones y las excepciones (si se ha contestado la demanda), esto es, con el objeto del litigio y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia.

Por su parte, el artículo 231 dispone que para la procedencia de la medida cautelar es necesario estudiar los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte; ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su

1 Índice 12. SAMAI 2 Índices 13 ibid. 3 Índices 24 y 25 ibid. 4 Índice 24 ibid.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

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confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o del estudio de

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confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; y iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

Lo anterior, significa que la expedición del CPACA supuso un cambio de paradigma en relación con los requisitos para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional en procesos de nulidad. La primera y más importante exigencia legal para tal fin es que se evidencie una violación de las normas invocadas como vulneradas por el solicitante, que surja del «análisis» del acto demandado y su confrontación con aquellas.

Aunque la trasgresión del ordenamiento no fue cualificada por el legislador, esto es, no debe ser «evidente», «palmaria» o producto de la «simple comparación», lo cierto es que el artículo 229 impuso un límite sólido al examen preliminar que debe realizar el juez, según el cual, «La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento». En otros términos, el estudio de legalidad en el proceso contencioso administrativo, según la etapa en que se encuentre, goza de distintos niveles de profundidad.

Lo anterior no supone que el «análisis» propio del estudio de la medida cautelar sea superficial, pues el juez no está sometido a un método exclusivamente silogístico para evidenciar y argumentar el decreto de la suspensión provisional de un acto

Lo anterior no supone que el «análisis» propio del estudio de la medida cautelar sea superficial, pues el juez no está sometido a un método exclusivamente silogístico para evidenciar y argumentar el decreto de la suspensión provisional de un acto administrativo; pero tampoco implica que, apenas en la etapa preliminar del proceso, sin el desarrollo de las respectivas instancias probatorias, incluso sin fijar el litigio, el juez deba presentar los razonamientos inherentes a la debida sentencia.

Esto se sustenta, precisamente, en que los argumentos y el sentido del fallo se construyen durante el proceso.

Así, para la suspensión de los efectos de un acto administrativo demandado por el medio de control de nulidad no se requiere que la vulneración del ordenamiento sea evidente ante la simple y desprevenida lectura, pero tampoco es equivalente al estudio lega l y argumentativo para sustentar una decisión de fondo que, por su naturaleza, debe comprender un juicio más completo e integral del ordenamiento jurídico a través de distintas técnicas de interpretación normativa.

Resolución al caso concreto

El demandan te expone que el aparte reprochado, al derogar el Decreto 873 de 1992, reconoce automáticamente la prima técnica otorgada a los ministros en 1991. Que esto contraviene la regla de la prima especial de servicios establecida en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 , porque, a su consideración, en la disposición se busca equiparar la remuneración de esos funcionarios con la de los congresistas .Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

busca equiparar la remuneración de esos funcionarios con la de los congresistas .Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00140-00 (1053-2025)

Que se desmejoraron las condiciones salariales de los ministros, pese a que la Ley 4ª en mención también prohíbe la disminución de los derechos laborales reconocidos a los empleados públicos. Que, en consecuencia, se vulneran los principios de progresividad, proporcionalidad y no regresividad.

Es necesario precisar que según el artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución, en la fijación del régimen salarial y prestacional de, entre otros, los empleados públicos se presenta una concurrencia de competencias entre el legislativo y el ejecutivo, pues el Congreso de la República expide una ley en la cual establece las normas generales, señalando los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el segundo organismo.

En desarrollo de lo anterior, se expidió la Ley 4ª de 1992 5 que en su artículo 1. ° señaló que el Gobierno nacional fijaría el régimen salarial y prestacional de «a) Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico […] ». En el artículo 2 de la misma norma el legislador determinó varias directrices que tendría en cuenta el Gobierno para la fijación de dicho régimen. En esta disposición se señaló, entre otros aspectos, el respeto a los derechos adquiridos de los servidore s del Estado, prohibiéndose

legislador determinó varias directrices que tendría en cuenta el Gobierno para la fijación de dicho régimen. En esta disposición se señaló, entre otros aspectos, el respeto a los derechos adquiridos de los servidore s del Estado, prohibiéndose desmejorar sus salarios y prestaciones sociales; la sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal; y la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, refiriéndose a las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad.

Como se indica, la Ley 4ª estableció los objetivos y criterios a los que debía sujetarse el Gobierno central para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. Dentro de estos dispuso varios parámetros que ameritan un estudio de legalidad profundo y complejo por parte de esta jurisdicción. Se considera que de los aspectos señalados de la norma en mención se desprenden conceptos que merecen ser analizados de forma integrada con la normatividad respectiva, tales como los derechos adquiri dos, la política macroeconómica y fiscal, la racionalización de los recursos públicos, las limitaciones presupuestales, entre otros.

De lo anterior se deriva la necesidad de interpretar el contenido del acto, las normas referenciadas y, además, efectuar un análisis de los principios a los que se refiere el accionante. De ese estudio bien puede ocurrir que estas normas sean la base para anular el acto administrativo o argumentarse que, por el contrario, son su fundamento. Más si se observa que en el acto reprochado, anexo con la subsanación de la demanda,6 se menciona que el presidente de la época lo expidió

5 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la

subsanación de la demanda,6 se menciona que el presidente de la época lo expidió

5 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fi jación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política». 6 Folio 3. Índice 10 ibid.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00140-00 (1053-2025)

en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4° de 1992, misma que el demandante estimó vulnerada.

En síntesis, ante la ambivalencia hermenéutica y la necesidad de un estudio de legalidad profundo y complejo, integrado por la aplicación de diversos criterios de interpretación y la ponderación de principios constitucionales, que puedan derivarse del análisis completo de las disposiciones consideradas vulneradas y los expuestos por el señor Arciniegas Rojas, se estima pertinente el común desarrollo del proceso para que, a partir de las pruebas y lo alegado, sea factible resolver sobre la legalidad del acto en la etapa correspondiente y en un pronunciamiento de fondo: la sentencia.

En cuanto a la solicitud de acumulación de procesos

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimó que el expediente con radicado

del acto en la etapa correspondiente y en un pronunciamiento de fondo: la sentencia.

En cuanto a la solicitud de acumulación de procesos

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimó que el expediente con radicado 11001-03-25-000-2025-00048-00 (0269 -2025) cumple las condiciones para ser acumulado a este proceso. Considera que comparten fundamentos jurídicos, normas invocadas y etapas procesales similares. Indicó que el acto demandado es el mismo.

Se observa que el proceso en mención está siendo tramitado en la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación. En aquel se pretende la nulidad del aparte que se subraya del literal a) del artículo 4 del Decreto 35 de 1999, el cual dispone:

«ARTICULO 4o. OTRAS REMUNERACIONES. A partir del 1o. de enero de 1999, las remuneraciones mensuales para los empleos que a continuación se relacionan, serán las siguientes:

a) Ministros del Despacho y Directores de Departamento Administrativo, siete millones setenta y un mil ciento cuarenta y seis pesos ($ 7.071.146.00) moneda corriente, distribuidos así:

Asignación Básica: $ 1.934.666.00

Gastos de Representación: $ 3.439.405.00

Prima de Dirección: $ 1.697.075.00

[...]»

Salta a la vista que al Ministerio no le asiste razón cuando menciona que se trata del mismo acto administrativo demandado. En todo caso se procede a realizar el respectivo estudio conforme a los artículos 148 y 150 del Código General del

[...]»

Salta a la vista que al Ministerio no le asiste razón cuando menciona que se trata del mismo acto administrativo demandado. En todo caso se procede a realizar el respectivo estudio conforme a los artículos 148 y 150 del Código General del Proceso, aplicables por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, disposiciones que regulan la procedencia y trámite de la acumulación de procesos.

Según estos preceptos, la acumulación puede ordenarse de oficio o a petición de parte en aquellos procesos que deban tramitarse por el mismo procedimiento y seCalle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

Radicado: 11001-03-25-000-2025-00140-00 (1053-2025)

encuentren en la misma instancia, cuando se presente cualquiera de los siguientes supuestos: «a) Cuando las pretensiones formuladas habrían podido acumularse en la misma demanda. b) Cuando se trate de pretensiones conexas y las partes sean demandantes y demandados recíprocos. c) Cuando el demandado sea el mismo y las excepciones de mérito propuestas se fundamenten en los mismos hechos»

Se advierte que no se cumplen los requisitos para que proceda la acumulación, pues, en el proceso que alude el demandado se persigue una pretensión diferente, la cual consiste en declarar la nulidad de fragmentos del literal a) del artículo 4 del Decreto 35 de 1999, decreto que no es igual al demandado en el presente asunto. Valga anotar que mientras ese decreto fija escalas de asignación básica de algunos empleados públicos; el acto reprochado, bajo estudio del despacho, regula la prima

Decreto 35 de 1999, decreto que no es igual al demandado en el presente asunto. Valga anotar que mientras ese decreto fija escalas de asignación básica de algunos empleados públicos; el acto reprochado, bajo estudio del despacho, regula la prima especial de servicios.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE:

Primero. NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del aparte del artículo 6. ° del Decreto 10 de 1993 «por el cual se regula la prima especial de servicios».

Segundo. Negar la solicitud de acumulación de los procesos 11001-03-25-0002024-00580-00 (6672 -2024) y 11001-03-25-000-2025-00140-00 (1053 -2025), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Tercero. Reconocer personería jurídica a la abogada Adriana Marcela Ortega Moreno identificada con cédula de ciudadanía 1.013.607.950 y portador a de la tarjeta profesional 273.576 del C.S.J., como apoderad a del DAFP y al abogado JAVIER SANCLEMENTE ARCINIEGAS identificado con cédula de ciudadanía 79.486.565 y portador de la tarjeta profesional 81.166 del C.S.J., como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (índices 24 y 25).

Tercero. Háganse las anotaciones correspondientes en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente