CE - Auto interlocutorio 11001032500020260009100 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Bogotá D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-25-000-2026-00091-00 (0248-2026)

Demandante: «Veeduría Ciudadana y Sindical SINALTRA UT–UNP»

Auto que inadmite demanda

Este despacho procede a decidir sobre la admisión de la demanda presentada por la «Veeduría Ciudadana y Sindical SINALTRA UT–UNP», en ejercicio del medio de control de nulidad.

1. Antecedentes

1. «Veeduría Ciudadana y Sindical SINALTRA UT–UNP» presentó demanda de nulidad con el fin de que (i) se anule parcialmente el Decreto 0020 de 2026 , en lo referente a presunta exclusión del personal tercerizado operativo y administrativo que cumple funciones permanentes en la Unidad Nacional de Protección (UNP); (ii) se ordene «la incorporación progresiva del personal tercerizado, operativo y administrativo a la planta de la UNP » y (iii) «se exhorte al Ministerio del Interior a adoptar medidas de transición que garanticen estabilidad laboral a todo el personal que labora actualmente tercerizado al interior de la UNP».

2. Como hechos de la demanda , sostuvo que el Decreto 0020 de 2026 reestructuró la planta de personal de la UNP , el cual n o previó mecanismos de incorporación para el personal tercerizado operativo y administrativo que cumpl ía funciones permanentes, por lo que se generaba un riesgo de presuntos despidos y

reestructuró la planta de personal de la UNP , el cual n o previó mecanismos de incorporación para el personal tercerizado operativo y administrativo que cumpl ía funciones permanentes, por lo que se generaba un riesgo de presuntos despidos y se afectaba la estabilidad laboral ; además, n o se evidencia ban estudios técnicos que justificaran la posible exclusión de dichos trabajadores.

3. En el acápite de «Cargos de Nulidad», indicó lo siguiente: (i) «Presunta violación del derecho al trabajo (Art. 25 C.P.): Exclusión injustificada del personal tercerizado tanto operativo como administrativo» ; (ii) « Desconocimiento de la primacía de la realidad (Art. 53 C.P.): Lo contratistas cumplen funciones permanentes»; (iii) « Afectación al principio de igualdad (Art. 13 y 53 C.P.): Discriminación entre trabajadores que realizan las mismas funciones » y (iv) «Falta de motivación técnica: Ausencia de estudios conforme a la Ley 909 de 2004».2

Radicado: 11001-03-25-000-2026-00091-00 (0248-2026)

Demandante: «Veeduría Ciudadana y Sindical SINALTRA UT–UNP»

Demandada: Superintendencia de Notariado y Registro

4. En el escrito de demanda, se explicó la «Posición de la Veeduría », en el sentido de que, a pesar de respaldar la formalización laboral en la UNP, se opon ía a la exclusión del personal tercerizado que desempeñaba funciones permanentes y debió preverse mecanismos para su incorporación progresiva a la planta de personal, en condiciones de igualdad y estabilidad.

a la exclusión del personal tercerizado que desempeñaba funciones permanentes y debió preverse mecanismos para su incorporación progresiva a la planta de personal, en condiciones de igualdad y estabilidad.

5. En un subtítulo denominado conclusión, se expresó que el Decreto 0020 de 2026 vulneraba los derechos al trabajo, la igualdad y la estabilidad laboral al excluir al personal tercerizado que desempeña ba funciones permanentes en la UNP, sin estudios técnicos que justificaran la reestructuración de la planta y en contravía de la Ley 909 de 2004 y de la jurisprudencia sobre la primacía de la realidad. En consecuencia, se solicitaba la nulidad parcial del decreto, la incorporación progresiva del personal tercerizado a la planta de la entidad, la adopción de medidas para evitar nombramientos discrecionales y la creación de mesas de trabajo para acompañar el proceso de formalización laboral.

6. Por último, se relaciona ron como pruebas las siguientes: (i) «listado de personal tercerizado en la UNP », (ii) « Contratos de prestación de servicios que evidencian funciones permanentes tanto personal operativo (escoltas) como personal administrativo», (iii) «Informes sindicales y de veeduría sobre afectaciones laborales» y «Informes que existe en tiempo real y veraz en sistema al interior de la

UNP».

2. Consideraciones

2.1. Competencia

7. Este despacho es competente para decidir sobre la admisión de la demanda presentada, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA)1.

2.2. Verificación de los requisitos formales de la demanda

presentada, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA)1.

2.2. Verificación de los requisitos formales de la demanda

8. Es preciso tener en cuenta que la determinación de los requisitos y anexos que deben acompañar la demanda, así como de las consecuencias procesales derivadas de su incumplimiento, corresponde al legislador en ejercicio de su libertad de configuración de la ley. Tales aspectos se encuentran regulados en los artículos 162 a 167 del CPACA y no deben entenderse como una actuación meramente formal, sino un auténtico ejercicio de control temprano de legalidad procesal. Es

1 «ARTÍCULO 149. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 202 1> El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1. De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden, salvo que se trate de actos de certificación o registro, respecto de los cuales la competencia está radicada en los tribunales administrativos».3

Radicado: 11001-03-25-000-2026-00091-00 (0248-2026)

Demandante: «Veeduría Ciudadana y Sindical SINALTRA UT–UNP»

Demandada: Superintendencia de Notariado y Registro

Demandante: «Veeduría Ciudadana y Sindical SINALTRA UT–UNP»

Demandada: Superintendencia de Notariado y Registro

decir, el juez debe ceñir su análisis a los parámetros fijados por el legislador, sin imponer exigencias adicionales, y verificar que el proceso se inicie en condiciones que permitan un debate contradictorio pleno y ordenado.

9. En atención a lo anterior, este despacho inadmitirá la demanda presentada por la «Veeduría Ciudadana y Sindical SINALTRA UT–UNP», toda vez que se advierten deficiencias formales relacionadas con su contenido y los anexos que deben acompañarla, de conformidad con los artículos 162 a 167 del CPACA. Por esa razón, se requerirá a la parte demandante para que las subsane dentro de la oportunidad legal correspondiente, en los términos que se precisan a continuación.

2.2.1. Falta de acreditación de la calidad en que actúa el demandante

10. Se evidencia que el escrito de la demanda fue presentado a nombre de la «Veeduría Ciudadana y Sindical SINALTRA UT -UNP»; sin embargo, no es posible establecer con claridad quién integra la parte actora, pues de su contenido no se desprende si comparece una única persona jurídica con esa denominación o si actúan conjuntamente la Veeduría Ciudadana y el Sindicato SINALTRA UT -UNP.

Asimismo, el memorial carece de la suscripción de una persona natural que actúe en representación de la organización u organizaciones demandantes y no se aportó documento alguno que acredite la existencia ni la calidad o representación de quien promueve el medio de control.

Asimismo, el memorial carece de la suscripción de una persona natural que actúe en representación de la organización u organizaciones demandantes y no se aportó documento alguno que acredite la existencia ni la calidad o representación de quien promueve el medio de control.

11. Por lo tanto, de conformidad con el numeral 1 del artículo 162 del CPACA, la parte demandante deberá precisar quién o quiénes integran la parte actora y acreditar la calidad en que comparecen al proceso, así como la representación con la que actúa quien promueve la demanda, por lo que, además, deberá allegar los correspondientes documentos de existencia y representación legal.

2.2.2. Falta de designación de la parte demandada

12. Se advierte que la demanda no cumple con el requisito previsto en el numeral 1 del artículo 162 del CPACA, en cuanto no se designó de manera clara y precisa la parte demandada. Es necesario recordar que la correcta designación de las partes constituye un p resupuesto esencial para la adecuada conformación de la relación jurídico -procesal, así como para garantizar el ejercicio del derecho de defensa y contradicción.

13. Lo anterior, por cuanto la demanda, en su encabezado, se encuentra dirigida a la UNP, al Ministerio del Interior, a la Presidencia de la República, al Departamento Administrativo de la Función Pública y al Consejo de Estado, pero no precisa cuál o cuáles de dichas entidades conforman el extremo pasivo del presente medio de control, al haber intervenido en la expedición del acto acusado , circunstancia que impide establecer la correcta integración de la relación jurídico-procesal.

14. En consecuencia, se deberá identificar expresamente las entidades que

control, al haber intervenido en la expedición del acto acusado , circunstancia que impide establecer la correcta integración de la relación jurídico-procesal.

14. En consecuencia, se deberá identificar expresamente las entidades que conforman la parte demandada y, respecto de cada una , indicar sus direcciones4

Radicado: 11001-03-25-000-2026-00091-00 (0248-2026)

Demandante: «Veeduría Ciudadana y Sindical SINALTRA UT–UNP»

Demandada: Superintendencia de Notariado y Registro

para efectos de notificaciones judiciales, en los términos previstos en los numerales 1 y 7 del artículo 162 del CPACA. De igual modo, se deberá acreditar el envío simultáneo de la demanda y sus anexos, por medio electrónico, a las entidades que integren la parte demandada, exigencia impuesta en el numeral 8 del mismo artículo.

15. Sobre este último punto, es importante anotar que dicha exigencia tiene como finalidad garantizar el conocimiento oportuno de la demanda por la parte accionada, en desarrollo de los principios de publicidad y contradicción, por lo que su cumplimiento constituye un requisito indispensable para la admis ión del medio de control.

2.2.3. Falta de precisión de las pretensiones

16. Se encuentra que l a parte demandante solicita la nulidad parcial del Decreto 0020 de 2026, que se ordene la incorporación progresiva del personal tercerizado, operativo y administrativo, a la planta de personal de la Unidad Nacional de Protección (UNP), que se exhorte al Ministerio del Interior para adoptar medidas de transición orientadas a garantizar la estabilidad laboral de dicho personal y que se

operativo y administrativo, a la planta de personal de la Unidad Nacional de Protección (UNP), que se exhorte al Ministerio del Interior para adoptar medidas de transición orientadas a garantizar la estabilidad laboral de dicho personal y que se disponga la creación de mesas de trabajo con diferentes entidades ; sin embargo, no se identifica el artículo o las disposiciones del Decreto 0020 de 2026 a las cuales se contrae la solicitud de nulidad.

17. Adicionalmente, las demás pretensiones persiguen la satisfacción de situaciones jurídicas concretas , lo que desborda el objeto del control objetivo de legalidad propio del medio de control ejercido, sin que se expliquen las razones por las cuales se considera procedente su formulación dentro de este trámite.

18. Por consiguiente, la parte demandante deberá precisar las pretensiones que formula y adecuarlas al medio de control promovido, para lo cual, además, tendrá que individualizarse el artículo, la expresión, la frase o el texto normativo del Decreto 0020 de 2026 respecto del cual solicita la declaratoria de nulidad parcial , conforme al mandato contenido en el numeral 2 del artículo 162 del CPACA.

2.2.4. Falta de precisión del concepto de su violación

19. Se observa que en el escrito introductorio se invocan como « Fundamentos Jurídicos» los artículos 13, 25, 53 y 125 de la Constitución Política y las leyes 909 de 2004, 850 de 2003 y 1712 de 2014 , y en los subtítulos denominados «Hechos Relevantes», «Posición de la Veeduría» y «Conclusión», se reprochó que el Decreto 0020 de 2026 excluyó al personal tercerizado que desempeña ba funciones

Relevantes», «Posición de la Veeduría» y «Conclusión», se reprochó que el Decreto 0020 de 2026 excluyó al personal tercerizado que desempeña ba funciones permanentes en la UNP, sin estudios técnicos que justificaran la reestructuración de la planta y en contravía de la Ley 909 de 2004 y de la jurisprudencia sobre la primacía de la realidad —sin identificar esta última—.

20. No obstante, la parte demandante no desarrolla de manera clara y específica el concepto de violación, pues se limita a formular afirmaciones generales sobre la5

Radicado: 11001-03-25-000-2026-00091-00 (0248-2026)

Demandante: «Veeduría Ciudadana y Sindical SINALTRA UT–UNP»

Demandada: Superintendencia de Notariado y Registro

presunta exclusión del personal tercerizado, la afectación de los derechos laborales y la ausencia de estudios técnicos, sin explicar de qué manera las disposiciones acusadas del Decreto 0020 de 2026 desconocieron cada una de las normas superiores invocada s, máxime cuando tampoco identificó las disposiciones específicas del decreto cuya nulidad pretende, circunstancia que impide establecer la correspondencia entre las normas que estima vulneradas, los cargos formulados y el contenido normativo objeto de censura.

21. Es importante recordar que e l concepto de violación constituye uno de los elementos esenciales de la demanda de nulidad, en tanto delimita el objeto del control judicial y determina el marco dentro del cual debe adelantarse el juicio de legalidad. Por lo tanto, no basta con la enunciación de las normas que se estiman

elementos esenciales de la demanda de nulidad, en tanto delimita el objeto del control judicial y determina el marco dentro del cual debe adelantarse el juicio de legalidad. Por lo tanto, no basta con la enunciación de las normas que se estiman vulneradas, sino que es necesario exponer las razones específicas por las cuales se considera que la disposición demandada las desconoce.

22. En consecuencia, l a parte demandante deberá precisar el concepto de violación, para lo cual tendrá que exponer de manera clara, concreta y separada las razones por las cuales considera que cada una de las disposiciones cuya nulidad pretende vulnera las normas superiores invocadas, de conformidad con el numeral 4 del artículo 162 del CPACA. Para tal efecto, no será suficiente la simple transcripción de normas , la cita de precedentes jurisprudenciales o afirmaciones generales sobre su presunta incompatibilidad.

2.2.5. Deficiencias en la solicitud y aporte de las pruebas

23. Se advierte que en el acápite de pruebas la parte accionante se limita a enunciar unos documentos, tales como listado del personal tercerizado de la UNP, contratos de prestación de servicios, informes sindicales y de veeduría e «informes que existe[n] en tiempo real y veraz en sistema al interior de la UNP»; sin embargo, ninguno de dichos documentos fue aportado con la demanda.

24. Asimismo, el escrito tampoco precisa si los documentos relacionados obran en poder de la parte demandante o si pretende que sean requeridos durante el trámite del proceso; y en este último evento, tampoco identifica la autoridad o entidad que los custodia, ni expone las razones que justificarían su decreto y práctica,

poder de la parte demandante o si pretende que sean requeridos durante el trámite del proceso; y en este último evento, tampoco identifica la autoridad o entidad que los custodia, ni expone las razones que justificarían su decreto y práctica, circunstancia que impide al despacho establecer el alcance de la solicitud probatoria.

25. Por lo tanto, la parte demandante deberá aportar los documentos que pretende hacer valer como prueba o, si se encuentran en poder de una autoridad o de un tercero, solicitar expresamente su decreto, para lo cual deberá identificar quien los posee y señalar los hechos que con ellos pretende demostrar, de acuerdo con lo preceptuado en los artículos 166 y 212 del CPACA.

2.2.6. Copia del acto demandado con su constancia de publicación

26. Se evidencia que con el escrito introductorio no se allegó copia del Decreto6

Radicado: 11001-03-25-000-2026-00091-00 (0248-2026)

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0020 de 2026 , ni «la constancia de su publicación, comunicación, notificación o ejecución», según corresponda, como lo exige el numeral 1 del artículo 166 del CPACA. Por ende, la parte accionante deberá aportar copia del Decreto 0020 de 2026, junto con la respectiva constancia de su publicación, de conformidad con el numeral 1 del artículo 166 del CPACA.

2.3. Conclusión

27. La demanda presenta deficiencias que impiden su admisión , pues no se

2026, junto con la respectiva constancia de su publicación, de conformidad con el numeral 1 del artículo 166 del CPACA.

2.3. Conclusión

27. La demanda presenta deficiencias que impiden su admisión , pues no se identifica con claridad la parte demandante ni se acredita la existencia y representación legal de la organización u organizaciones que la integran; tampoco se designa de manera precisa la parte demandada; no se individualizan las disposiciones del Decreto 0020 de 2026 cuya nulidad se pretende ni se formulan pretensiones acordes con el medio de control ejercido; no se desarrolla adecuadamente el concepto de violación; no se cumplen las cargas relacionadas con el aporte y la solicitud de pruebas; y no se allegó copia oficial del acto administrativo acusado junto con la correspondiente constancia de su publicación.

28. Por lo tanto , conforme a lo dispuesto en el artículo 170 del CPACA, este despacho inadmitirá la demanda para que, dentro del término de diez (10) días, se subsanen las deficiencias formales señaladas, so pena de rechazo.

Por las razones expuestas, este despacho

Resuelve

Primero: Inadmitir la demanda presentada por la «Veeduría Ciudadana y Sindical SINALTRA UT –UNP», por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Segundo: Conceder a la parte demandante el término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de este auto, para que subsane las deficiencias formales advertidas en la parte motiva de este proveído.

Tercero: Efectuar las anotaciones respectivas en el expediente electrónico

a partir de la notificación de este auto, para que subsane las deficiencias formales advertidas en la parte motiva de este proveído.

Tercero: Efectuar las anotaciones respectivas en el expediente electrónico incorporado en el Sistema de Gestión Judicial, Samai.

Notifíquese y cúmplase.

Elizabeth Becerra Cornejo Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx

EBA/HDGM