CE - Auto interlocutorio 11001032500020260034500 de 2026

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

Bogotá D. C., treinta (30) de septiembre dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2026-00345-00 (1459-2026) Demandantes: Samuel Alejandro Ortiz Mancipe Demandadas: Nación – Ministerio del Trabajo, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Administrativo de la Presidencia de la

República

Temas: Rechazo de la demanda . Asuntos no susceptibles de control judicial. Actos administrativos de ejecución o cumplimiento de una medida cautelar.

Decisión: Rechaza la demanda porque el acto administrativo demandado no es pasible del medio de control de nulidad al haberse expedido en cumplimiento de una medida cautelar.

El despacho decide sobre la admisión de la demanda de nulidad contra el Decreto 159 del 19 de febrero de 2026, expedido por el presidente de la República y los ministros del Trabajo y de Hacienda y Crédito Público, mediante el cual se fijó transitoriamente el salario mínimo legal mensual para el año 2026 en cumplimiento de la medida cautelar dictada por este despacho en auto del 12 de febrero de 2026 en el medio de control de nulidad con radicado 11001-03-25-000-2026-00004-00 (00042026).

I. ANTECEDENTES

Demanda

medio de control de nulidad con radicado 11001-03-25-000-2026-00004-00 (00042026).

I. ANTECEDENTES

Demanda

1. El demandante solicitó la declaratoria de nulidad del Decreto 159 de 2026 por estimar que vulneró disposiciones constitucionales, legales y jurisprudenciales aplicables a la fijación del salario mínimo. En el mismo escrito, pidió la suspensión provisional de sus efectos.

2. Sostuvo que el Gobierno nacional interpretó erróneamente el artículo 8 de la Ley 278 de 1996 y la sentencia C -815 de 1999 al fijar transitoriamente el salario mínimo en una cuantía superior a la que resultaría de la aplicación de los factores económicos previstos en el ordenamiento jurídico.

3. Afirmó que los criterios establecidos por el legislador fueron sustituidos por el denominado «salario vital», circunstancia que, en su criterio, desbordó la competencia reglada atribuida al Ejecutivo para la fijación del salario mínimo e implicó la introducción de un parámetro no contemplado por la ley.

4. Asimismo, alegó la configuración de una falsa motivación, al considerar que el Gobierno carecía de competencia para determinar el salario mínimo en los términos previstos en el acto acusado. También adujo que se omitió la valoración de hechos yRadicado: 11001-03-25-000-2026-00345-00 (1459-2026)

Demandante: Samuel Alejandro Ortiz Mancipe

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Demandante: Samuel Alejandro Ortiz Mancipe

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

2 elementos de juicio que, de haber sido considerados, habrían conducido a un incremento diferente.

5. Por último , sostuvo que el Decreto 159 de 2026 desconoció las directrices impartidas en el auto del 12 de febrero de 2026, proferido dentro del proceso con radicado 11001-03-25-000-2026-00004-00 (0004-2026).

II. CONSIDERACIONES

Los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados

6. El control judicial a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso -Administrativo se ejerce en gran medida a través de los medios de control previstos en los artículos 135 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 – CPACA, dispuestos para someter la actividad admi nistrativa al ordenamiento jurídico y asegurar la garantía de los derechos reconocidos en la Constitución Política y en la ley.

7. Uno de estos medios de control es el de nulidad (artículo 137 del CPACA). Su carácter objetivo implica que cualquier persona que considere inválida una decisión de las autoridades pueda acudir al juez a efectos de que este, luego de verificar su fidelidad con la juridicidad, decida si dicha decisión debe permanecer o no en el ordenamiento.

8. Dentro de las decisiones pasibles de control judicial que pueden ser cuestionadas a través del aludido medio de control, se encuentran los actos administrativos, cuyo protagonismo en el devenir de la función administrativa es

ordenamiento.

8. Dentro de las decisiones pasibles de control judicial que pueden ser cuestionadas a través del aludido medio de control, se encuentran los actos administrativos, cuyo protagonismo en el devenir de la función administrativa es innegable por ser el mecanismo de mayor uso por las autoridades para ejercer las funciones a su cargo.

9. Sobre el particular, esta corporación ha precisado que los actos administrativos pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación»1.

10. Bajo este marco conceptual, es válido sostener que la jurisdicción de lo contencioso administrativo se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan en las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones.

11. De este modo, quedan excluidos del control judicial los denominados actos de trámite, accesorios o preparatorios, es decir, los que se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso ; en otras palabras, aquellos netamente instrumentales que no comportan la adopción de una decisión.

12. Asimismo, la jurisprudencia de esta corporación ha establecido que no son objeto de control judicial los actos administrativos de mera ejecución, que son los que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa 2. No obstante, excepcionalmente dichas decisiones pueden ser susceptibles de control jurisdiccional

1 Artículo 43 del CPACA.

se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa 2. No obstante, excepcionalmente dichas decisiones pueden ser susceptibles de control jurisdiccional

1 Artículo 43 del CPACA. 2 Ibidem.Radicado: 11001-03-25-000-2026-00345-00 (1459-2026)

Demandante: Samuel Alejandro Ortiz Mancipe

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

3 cuando exceden la orden impartida en la sentencia o la cumplen parcialmente, pues en esos casos sí es posible que se produzca una nueva situación jurídica concreta susceptible de control por parte del juez contencioso3.

Medidas cautelares dictadas en el auto del 12 de febrero de 2026, dentro del medio de control de nulidad 11001‑03‑25‑000‑2026‑00004‑00 (0004‑2026)

13. En el proceso de nulidad identificado con el radicado 11001‑03‑25‑000‑2026‑00004‑00 (0004 ‑2026) se controvierte la legalidad de los Decretos 1469 y 1470 de 2025, suscritos por el presidente de la República y los ministros del Trabajo y de Hacienda y Crédito Público, mediante los cuales se fijaron el salario mínimo legal mensual vigente y el auxilio de transporte para el año 2026.

14. Dentro de dicho trámite, mediante auto del 12 de febrero de 2026, se decretó la suspensión provisional de los efectos del Decreto 1469 de 2025 y se ordenó al Gobierno nacional expedir y publicar, dentro de los ocho (8) días calendario siguientes

la suspensión provisional de los efectos del Decreto 1469 de 2025 y se ordenó al Gobierno nacional expedir y publicar, dentro de los ocho (8) días calendario siguientes a la notificación de la providencia, un decreto que fijara transitoriamente el incremento del salario mínimo legal mensual vigente para 2026 y el valor correspondiente, con efectos hasta la adopción de la sentencia definitiva.

15. La medida dispuso que, para la determinación de dicha cifra, el Gobierno nacional debía atender los criterios económicos y constitucionales previstos en el inciso segundo del parágrafo del artículo 8 de la Ley 278 de 1996, así como el desarrollo jurisprude ncial aplicable, de conformidad con las consideraciones expuestas en la providencia.

16. Asimismo, impartió instrucciones relacionadas con la motivación del acto administrativo. Al respecto , ordenó: (i) precisar el tipo de valoración, cuantitativa o cualitativa, aplicada a cada criterio y las razones que la sustentaban; (ii) explicar la forma en que se cuantificaban los factores constitucionales y su relación con los parámetros previstos en el artículo 8 de la Ley 278 de 1996; (iii) exponer la metodología de ponderación utilizada respecto de cada variable; (iv ) desarrollar el razonamiento cuantitativo o la operación empleada para arribar a la cifra adoptada; y

(v) justificar el contexto económico y el análisis de impacto de la medida con fundamento en fuentes y certificaciones oficiales.

17. Finalmente, la providencia difirió los efectos de la suspensión provisional hasta la publicación del decreto transitorio ordenado.

Decreto 159 del 19 de febrero de 2026 « Por el cual se fija transitoriamente el

17. Finalmente, la providencia difirió los efectos de la suspensión provisional hasta la publicación del decreto transitorio ordenado.

Decreto 159 del 19 de febrero de 2026 « Por el cual se fija transitoriamente el salario mínimo mensual legal del año 2026»

18. En cumplimiento de lo ordenado en el precitado auto del 12 de febrero, el presidente de la República y los ministros del Trabajo y de Hacienda y Crédito Público expidieron el Decreto 159 de l 19 de febrero de 2026, mediante el cual se fijó transitoriamente el salario mínimo mensual legal vigente para el año 2026 en la suma de $1.750.905 . La cifra establecida correspondió a la inicialmente señalada en el Decreto 1469 de 2025.

3 Consejo de Estado, Sección Primera . Sentencia del 21 de septiembre de 2017, rad. 23001 -23-33000-2015-00241-01. C.P. María Elizabeth García González.Radicado: 11001-03-25-000-2026-00345-00 (1459-2026)

Demandante: Samuel Alejandro Ortiz Mancipe

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

4

19. En la parte considerativa del acto se indicó que la cifra establecida tenía como finalidad armonizar los factores económicos previstos en el artículo 8 de la Ley 278 de 1996 con los principios constitucionales relativos a la remuneración mínima, vital y móvil, la progresividad de los derechos laborales y los estándares inte rnacionales de protección al trabajo desarrollados por la OIT.

1996 con los principios constitucionales relativos a la remuneración mínima, vital y móvil, la progresividad de los derechos laborales y los estándares inte rnacionales de protección al trabajo desarrollados por la OIT.

20. Igualmente, se sostuvo que el incremento salarial del 23% obedecía a una ponderación técnica de variables como la inflación, la productividad, el crecimiento económico, la contribución de los salarios al ingreso nacional y las estimaciones sobre el costo de una canasta de vida d igna. Como fundamento de lo anterior se incorporó una motivación específica orientada a justificar el mantenimiento del incremento inicialmente fijado mediante el Decreto 1469 de 2025.

Auto del 9 de julio de 2026 4 proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante el cual se revocaron las medidas cautelares decretadas en auto del 12 de febrero de 2026

21. Contra el auto del 12 de febrero de 2026 se interpusieron recursos de súplica dirigidos a obtener la revocatoria de las medidas cautelares allí decretadas. Mediante auto del 9 de julio de 2026, la Sección Segunda de esta corporación resolvió los recursos en el sentido de revocar la providencia impugnada y, en su lugar, negar la suspensión provisional de los efectos del Decreto 1469 de 2025 y dejar sin efectos la orden de expedir un decreto transitorio, así como el Decreto 159 de 2026 proferido en su cumplimiento.

22. La Sala consideró que la procedencia de la orden cautelar de expedir un nuevo decreto dependía de la suspensión provisional del acto demandado. Por ello, analizó si esta medida resultaba necesaria para evitar la producción o prolongación de efectos

su cumplimiento.

22. La Sala consideró que la procedencia de la orden cautelar de expedir un nuevo decreto dependía de la suspensión provisional del acto demandado. Por ello, analizó si esta medida resultaba necesaria para evitar la producción o prolongación de efectos que pud ieran comprometer el objeto del proceso o la eficacia de una eventual sentencia.

23. Al respecto, advirtió que el Decreto 159 de 2026 incorporó los parámetros señalados en el auto del 12 de febrero de 2026, pero mantuvo el incremento salarial del 23 % y el salario mínimo mensual en $1.750.905, previsto originalmente en el Decreto 1469 de 2 025. En consecuencia, concluyó que la intervención cautelar no alteró los efectos materiales del acto suspendido, sino que incidió principalmente en su motivación.

24. Señaló que las medidas cautelares tienen una finalidad instrumental y deben estar dirigidas a prevenir o neutralizar afectaciones concretas mientras se resuelve definitivamente la controversia. Como no advirtió un perjuicio actual para la eficacia de la sentencia ni una alteración sustancial derivada de la vigencia del Decreto 1469 de 2025, concluyó que el debate sobre su legalidad debía reservarse para la decisión de fondo.

Análisis del despacho

25. Para el despacho, es diáfano que el Decreto 0159 de 2026 no surgió del ejercicio espontáneo de la atribución gubernamental de fijación del salario mínimo en

4 Consejo de Estado, Sección Segunda. Auto del 9 de julio de 2026, rad. 11001-03-25-000-2026-00004ejercicio espontáneo de la atribución gubernamental de fijación del salario mínimo en

4 Consejo de Estado, Sección Segunda. Auto del 9 de julio de 2026, rad. 11001-03-25-000-2026-0000400 (0004-2026). C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez.Radicado: 11001-03-25-000-2026-00345-00 (1459-2026)

Demandante: Samuel Alejandro Ortiz Mancipe

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

5 cabeza del Gobierno Nacional, sino de una habilitación jurisdiccional cautelar, estrictamente transitoria y subordinada al proceso judicial dentro del cual fue ordenado.

26. Desde esta perspectiva, el referido decreto no constituye un acto administrativo definitivo susceptible de activar un juicio de legalidad independiente ya que no cuenta con la aptitud sustantiva para definir de manera permanente una situación jurídica. Sin embargo, tampoco puede abordarse desde la noción de acto administrativo de ejecución pues no constituye una actuación meramente mecánica u operativa en acatamiento de una decisión judicial ya que incorpora motivación propia, razonamientos jurídicos y econ ómicos, ponderaciones técnicas y determinaciones regulatorias concretas relativas a la fijación transitoria del salario mínimo para la vigencia 2026.

27. Se trata, entonces, de una figura que puede ser distinguida como un acto administrativo de ejecución o cumplimiento de una medida cautelar , esto es, un acto cuya existencia, eficacia y alcance se encuentra funcionalmente subordinado al

27. Se trata, entonces, de una figura que puede ser distinguida como un acto administrativo de ejecución o cumplimiento de una medida cautelar , esto es, un acto cuya existencia, eficacia y alcance se encuentra funcionalmente subordinado al régimen cautelar que le dio origen y sujeto a las determinaciones que posteriormente adopte el juez natural de la medida precautelativa. En estos casos, el contenido del acto está completamente condicionado por el marco cautelar que le dio origen.

28. En ese orden, teniendo en cuenta que su contenido posee naturaleza provisional, instrumental y jurisdiccionalmente condicionada, no tiene una sustantividad normativa independiente del proceso judicial en que le dio origen.

Precisamente por ello, el control sobre su alcance, legalidad o eventual desconocimiento de la providencia cautelar no puede escindirse en un nuevo litigio autónomo, sino que permanece concentrado dentro del mismo trámite cautelar en el cual la jurisdicción ordenó su expedición.

29. Tal conclusión se encuentra estrechamente vinculada con el carácter instrumental de las medidas cautelares, conforme al cual estas decisiones judiciales y las actuaciones expedidas para su cumplimiento carecen de sustantividad autónoma frente al proceso pr incipal pues existen únicamente como herramientas procesales orientadas a asegurar la efectividad de la futura sentencia de mérito. En otras palabras, la decisión administrativa existe para asegurar la eficacia provisional de la decisión judicial, tiene vigencia subordinada al proceso del cual surgió y su legitimidad deriva directamente de la orden que la impuso.

30. Por consiguiente, admitir un nuevo medio de control respecto de una decisión administrativa de este tipo implicaría fragmentar la unidad funcional del trámite

deriva directamente de la orden que la impuso.

30. Por consiguiente, admitir un nuevo medio de control respecto de una decisión administrativa de este tipo implicaría fragmentar la unidad funcional del trámite cautelar y habilitar una sucesión indefinida de litigios paralelos sobre incidencias provisionales sometidas a la competencia del juez de la causa.

31. Obsérvese que si cada decisión administrativa adoptada dentro del marco cautelar generara un nuevo proceso, nuevas cautelas, nuevas suspensiones provisionales o nuevos controles paralelos, se rompería la unidad funcional del proceso judicial y de las medidas cautelares allí adoptadas, aunado a que se vaciaría de contenido la competencia del juez natural de la cautela y la coherencia del litigio principal.Radicado: 11001-03-25-000-2026-00345-00 (1459-2026)

Demandante: Samuel Alejandro Ortiz Mancipe

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

6

32. Precisamente por ello el CPACA estructuró un régimen procesal específico y autosuficiente para el control de las medidas cautelares y de las actuaciones derivadas de su cumplimiento. En tal sentido, los artículos 235 a 239 de la Ley 1437 de 2011 atribuyen al juez que decretó la cautela la competencia funcional para verificar su cumplimiento, resolver solicitudes de modificación, levantamiento o revocatoria, decidir los recursos procedentes y ejercer control sobre eventuales actuaciones que reproduzcan o desconozcan las decisiones cautelares adoptadas.

33. En ese orden de ideas, el Decreto 159 de 19 de febrero de 2026 constituye una

decidir los recursos procedentes y ejercer control sobre eventuales actuaciones que reproduzcan o desconozcan las decisiones cautelares adoptadas.

33. En ese orden de ideas, el Decreto 159 de 19 de febrero de 2026 constituye una actuación administrativa emitida en cumplimiento de las medidas precautelativas adoptadas por esta corporación mediante auto del 12 de febrero de 2026 dentro del proceso 11001-03-25-000-2026-00004-00 (0004-2026). En consecuencia, la presente demanda no se dirige realmente contra un acto administrativo definitivo susceptible de control autónomo, sino frente a una actuación funcionalmente integrada al trámite cautelar principal y, p or ende, carente de autonomía jurídica para ser sometida a un juicio independiente de legalidad. Tal circunstancia resulta suficiente para concluir que el presente asunto no es susceptible de control judicial.

34. A lo anterior se agrega que el auto del 12 de febrero de 2026, que sirvió de fundamento a la expedición del Decreto 159 de 2026, fue revocado posteriormente por la Sección Segunda del Consejo de Estado. Como consecuencia de ello, quedaron sin efectos tanto la orden cautelar de expedir el decreto transitorio como el acto administrativo expedido en su cumplimiento.

35. Por lo tanto, al encontrarse demostrado que el acto administrativo demandado no es susceptible de control judicial mediante el medio de control de nulidad, este despacho rechazará de plano la demanda conforme a la causal prevista en el numeral 3 del artículo 169 del CPACA5; razón por la cual tampoco habrá lugar a pronunciarse sobre las solicitudes de coadyuvancia obrantes en el expediente.

Por las razones expuestas, el despacho

III. RESUELVE

3 del artículo 169 del CPACA5; razón por la cual tampoco habrá lugar a pronunciarse sobre las solicitudes de coadyuvancia obrantes en el expediente.

Por las razones expuestas, el despacho

III. RESUELVE

PRIMERO. RECHAZAR la demanda interpuesta por Samuel Alejandro Ortiz Mancipe contra el Decreto 159 del 19 de febrero de 2026.

SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Magistrado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

5 «Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.»