CE - Auto interlocutorio 11001032500020260040800 de 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2026-00408-00 (1773-2026)

Demandante: Sindicato Nacional por la Defensa Penitenciaria (SINADEP)

Demandada: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC)

Asunto: Resuelve solicitud de suspensión provisional.

1. En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

(CPACA), el Sindicato Nacional por la Defensa Penitenciaria, por conducto de su representante legal, formuló demanda contra el Instituto Nacional Peniten ciario y Carcelario, con el fin de que se declare la nulidad del artículo 1 de la Resolución 1767 del 13 de marzo de 20261, que dispone:

«[…] Artículo 1°. Distribución de compañías. Para el cumplimiento de lo ordenado en el presente acto administrativo, los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional, tendrán permanentemente tres (3) compañías de seguridad, así:

Compañía uno (01) Simón Bolívar, la cual se identificar á con la letra (B), para efectos del presente acto administrativo

del Orden Nacional, tendrán permanentemente tres (3) compañías de seguridad, así:

Compañía uno (01) Simón Bolívar, la cual se identificar á con la letra (B), para efectos del presente acto administrativo • Compañía dos (02) Francisco de Paula Santander, la cual se identificará con la letra (S), para efectos del presente acto administrativo. • Compañía tres (03) José María Córdoba, la cual se identificará con la letra (C), para efectos del presente acto administrativo».

2. La parte demandante pidió medida cautelar de suspensión provisional al considerar que adolece de falsa motivación, pues parte de un supuesto inexistente, cuando en su parte motiva señala que «se circunscribe exclusivamente al cuerpo de custodia y vigilancia de los establecimientos de reclusión de orden nacional»; sin embargo, los artículos 8 y 9 de la Resolución 5018 de 2021 ya regulaban de manera específica de jornada laboral de este personal de apoyo administrativo (compañías Antonio Nariño y Franciso José de Caldas) en un horario de lunes a viernes, distinto del régimen rotativo de las compañías Bolívar, Santander y Córdoba.

3. Que la Resolución 1767 de 2026 no derogó expresamente los artículos 8 y 9, sino que se limitó a modificar el artículo 1, extendiendo el régimen de las 3

1 «Por la cual se modifica el artículo 1.º de la Resolución Número 005018 de 15 de julio de 2021, “Por la cual se establece la jornada laboral por el sistema de turnos de trabajo para los servidores del Cuerpo de Custodia y

1 «Por la cual se modifica el artículo 1.º de la Resolución Número 005018 de 15 de julio de 2021, “Por la cual se establece la jornada laboral por el sistema de turnos de trabajo para los servidores del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional del INPEC”».Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

Radicado: 11001-03-25-000-2026-00408-00 (1773-2026) compañías rotativas en las sedes administrativas; circunstancia que se genera antinomia normativa.

4. Afirmó que el acto no solo se aparta del contenido específico del Acuerdo Laboral Colectivo de 2023 que circunscribió la modificación de la Resolución 5018 de 2021 a la derogatoria del artículo 11 y a la eventual implementación de la jornada reglamentaria en las sedes restantes, sino que también omite acreditar la instalación de la mesa técnica bipartita pactada como condición previa para cualquier regulación adicional del sistema de turnos. Que, dicha omisión confrontada con los Convenios 151 y 154 de la OIT y los principios de buena fe, progresividad y no regresividad laboral, configuran el vicio de expedición irregular.

5. Manifestó que se presenta desviación de poder porque, en el informe de Auditoría de Cumplimiento CGR-CDSJ 008 de noviembre de 2025 de la Contraloría General de la República , frente al hallazgo 1 denominado «jornada laboral del CCV», el INPEC defendió formalmente que la diferencia de horarios entre las

Auditoría de Cumplimiento CGR-CDSJ 008 de noviembre de 2025 de la Contraloría General de la República , frente al hallazgo 1 denominado «jornada laboral del CCV», el INPEC defendió formalmente que la diferencia de horarios entre las compañías Bolívar, Santander y Córdoba, de un lado, y las demás Nariño y Caldas, de otro, no configuraba desigualdad ni trato inequitativo , pero meses después sin haber acreditado cambio normativo alguno, expidió el acto reprochado.

6. Que el cuerpo de custodia y vigilancia en funciones de la sede central, ya contaba con un régimen normativo completo , con turnos de seguridad de fin de semana con una periodicidad aproximada de 15 días, manteniendo su jornada ordinaria de lunes a viernes el resto del tiempo. Que esta jornada mixta demuestra que la cobertura de seguridad en dicha sede estaba plenamente garantizada, sin necesidad de imponer un régimen de turnos rotativos continuos de (12x24 o 24x48) horas, el cual es propio de los servidores de los establecimientos de reclusión del orden nacional.

7. Que la medida resulta desproporcionada frente al fin que dice perseguir. E ste cambio no encuentra respaldo en las condiciones de seguridad, el volumen de las personas privadas de la libertad o en las funciones desempeñadas por este personal. Además, que no se aportó un solo diagnóstico, indicador o estudio técnico que justifique el por qué el esquema mixto que funcionaba desde el año 2018 resultaba insuficiente. Agregó que en las sedes administrativas no existen personas privadas d e la libertad bajo custodia in tramural ni las figuras de director de establecimiento o comandante de vigilancia operativo, las cuales estructuran el

resultaba insuficiente. Agregó que en las sedes administrativas no existen personas privadas d e la libertad bajo custodia in tramural ni las figuras de director de establecimiento o comandante de vigilancia operativo, las cuales estructuran el relevo de compañías de conformidad con el artículo 10 de la Resolución 5018 de 2021.

TRÁMITE DE ÚNICA INSTANCIA

8. La demanda fue admitida el 12 de agosto de 2026 y en providencia de la misma fecha, se corrió traslado de la medida cautelar 2. El Instituto Penitenciario y

2 Índices 6 y 7 Samai.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

Radicado: 11001-03-25-000-2026-00408-00 (1773-2026) Carcelario3 manifestó que la vulneración planteada no surge de una confrontación directa entre el acto administrativo y el ordenamiento jurídico, que se requiere un análisis integral del régimen especial del cuerpo de custodia y vigilancia , del Acuerdo Laboral Colectivo de 2023 y de las necesidades institucionales que motivaron la decisión reprochada. Agregó, que tampoco se configura un perjuicio irremediable, pues la suspensión solicitada generaría una afectación de la continuidad y seguridad del servicio público que presta el INPEC.

9. Que l a simple afirmación de que existía una obligación de concertación no permite concluir que la Administración hubiera perdido o suspendido temporalmente su competencia para organizar el servicio. Mucho menos permite establecer, sin un análisis jurídico y probatorio previo, que la eventual ausencia de una determinada

permite concluir que la Administración hubiera perdido o suspendido temporalmente su competencia para organizar el servicio. Mucho menos permite establecer, sin un análisis jurídico y probatorio previo, que la eventual ausencia de una determinada actuación haya generado necesariamente la nulidad del acto administrativo. La misma consideración resulta aplicable al cargo de desviación de poder.

CONSIDERACIONES

Régimen de las medidas cautelares – suspensión provisional de los efectos del acto demandado

10. El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción. Expresa que, a petición de parte debidamente sustentada, el juez o magistrado ponente podrá decretar, en providenci a motivada, las que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.

Precisa que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

11. A su vez, el artículo 230 prevé que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas o de suspensión, si y solo si tienen relación directa y necesaria con las pretensiones y las excepciones (si se ha contestado la demanda), esto es, con el objeto del litigio y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia.

12. Respecto de los requisitos para su decreto, el artículo 231 dispone: i) que se invoque a petición de parte; ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; y iii) si se trata del

invoque a petición de parte; ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; y iii) si se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

13. Esto significa que la expedición del CPACA supuso un cambio de paradigma en relación con los requisitos para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional en procesos de nulidad. La primera y más importante exigencia legal para tal fin es que se ev idencie una violación de las normas invocadas como

3 Índice 20 ibid.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

Radicado: 11001-03-25-000-2026-00408-00 (1773-2026) vulneradas por el solicitante, que surja del «análisis» del acto demandado y su confrontación con aquellas.

14. Aunque la trasgresión del ordenamiento no fue cualificada por el legislador, esto es, no debe ser evidente, palmaria o producto de la simple comparación, lo cierto es que el artículo 229 impuso un límite sólido al examen preliminar que debe realizar el juez, según el cual, «[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento». En otros términos, el estudio de legalidad en el proceso contencioso administrativo, según la etapa en que se encuentre, goza de distintos niveles de profundidad.

prejuzgamiento». En otros términos, el estudio de legalidad en el proceso contencioso administrativo, según la etapa en que se encuentre, goza de distintos niveles de profundidad.

15. Lo anterior no supone que el «análisis» propio del estudio de la medida cautelar sea superficial, pues el juez no está sometido a un método exclusivamente silogístico para evidenciar y argumentar el decreto de la suspensión provisional de un acto administrativo; pero tampoco implica que, apenas en la etapa preliminar del proceso, sin el desarrollo de las respectivas instancias probatorias, incluso sin fijar el litigio, el juez deba presentar los razonamientos inherentes a la debida sentencia.

Esto se sustenta, precisamente, en que los argumentos y el sentido del fallo se construyen durante el proceso.

16. Así, para la suspensión de los efectos de un acto administrativo demandado por el medio de control de nulidad no se requiere que la vulneración del ordenamiento sea evidente ante la simple y desprevenida lectura, pero tampoco es equivalente al estudio lega l y argumentativo para sustentar una decisión de fondo que, por su naturaleza, debe comprender un juicio más completo e integral del ordenamiento jurídico a través de distintas técnicas de interpretación normativa.

Caso concreto

17. Para la parte actora existe falsa motivación porque la Resolución 1767 del 13 de marzo de 2026 , parte de un supuesto inexistente , al señalar que previo a su expedición solo se había fijado el sistema de turnos para los establecimientos de reclusión del orden nacional, lo cual contradecía los artículos 8 y 9 de la Resolución 5018 de 2021.

expedición solo se había fijado el sistema de turnos para los establecimientos de reclusión del orden nacional, lo cual contradecía los artículos 8 y 9 de la Resolución 5018 de 2021.

18. Al respecto, al analizar la parte motiva de la resolución enjuiciada, se observa que allí se consideró: «que el sistema de turnos dispuesto en la Resolución 5018 de 2021, solo se refirió a l cuerpo de custodia y vigilancia de los establecimientos de reclusión del orden nacional (ERON), quedando pendiente por regular las jornadas de las dependencias que adelantan procesos misionales en las sedes administrativas». Sin embargo, al verificar la mencionada Resolución 5018 de 20214 se advierte que, los artículos 8 y 9 previeron el sistema de turnos para las compañías

Antonio Nariño y Franciso José de Caldas.

4 Páginas 4 a 16 del archivo pdf visible en índice 3 Samai.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5

Radicado: 11001-03-25-000-2026-00408-00 (1773-2026)

19. El despacho advierte que, la mencionada discordancia, en principio, no puede catalogarse como un vicio invalidante del acto demandado, en la medida en que, de la lectura completa de la resolución modificada, esto es, 5018 de 2021, no es posible afirmar que las compañías Antonio Nariño y Franciso José de Caldas no hagan parte del cuerpo de custodia y vigilancia (CCV) de los establecimientos de reclusión del orden nacional.

20. Nótese que dicha resolución tiene la siguiente finalidad «por la cual se establece

parte del cuerpo de custodia y vigilancia (CCV) de los establecimientos de reclusión del orden nacional.

20. Nótese que dicha resolución tiene la siguiente finalidad «por la cual se establece la jornada laboral por el sistema de turnos de trabajo para los servidores del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional del INPEC ». Además, el artículo 8 al referirse a la compañía Antonio Nariño indica que adicional a las tres compañías de seguridad , aquella estará integrada por los servicios diarios de seguridad tales como, comandante de vigilancia y servidores del CCV de apoyo, comandante operativo, Policía Judicial, encargados de la clasificación en niveles de seguridad de las personas privadas de la libertad, entre otros.

21. Por su parte, respecto de la compañía Francisco José de Caldas, se señala que estará integrada por el personal del cuerpo de custodia y vigilancia para apoyar procesos administrativos del INPEC, por lo que no puede afirmarse, prima facie que estas dos compañías se encuentran excluidas de los ERON. Se trata entonces de asuntos que requieren un análisis probatorio propio de la sentencia, sin que pueda afirmarse, en este momento preliminar, que exista una v ulneración del ordenamiento jurídico.

22. Similar consideración merece el cargo elevado por el sindicato demandante de que se presenta una antinomia normativa, porque, si bien el artículo primero el acto reprochado no derogó el expresamente los artículos 8 y 9 de la Resolución 5018, lo cierto es que, se insiste, no es posible en este estado del proceso, advertir que las compañías Antonio Nariño y Franciso José de Caldas solo tiene n funciones de apoyo administrativo.

cierto es que, se insiste, no es posible en este estado del proceso, advertir que las compañías Antonio Nariño y Franciso José de Caldas solo tiene n funciones de apoyo administrativo.

23. Respecto del argumento expuesto en la demanda, en el sentido de que no se dio aplicación al artículo 6 del Acuerdo Laboral Colectivo de 2023 5, se encuentra que, en efecto, en dicha d isposición se pactó la instalación de la mesa técnica bipartita (entidad y sindicatos firmantes) como condición previa para cualquier regulación del sistema de turnos ; sin embargo, para verificar el cumplimiento o no de esta exigencia, se requiere de una mayor amplitud probatoria. La sola existencia de este mecanismo previo no evidencia una contradicción clara y directa con normas superiores.

24. Además, para establecer si efectivamente se incumplió con lo pactado, resulta necesario determinar el contenido y alcance concreto de las disposiciones del acuerdo colectivo, su naturaleza jurídica, así como la incidencia que aquel acuerdo pueda tener frente a las competencias legales y reglamentarias del director general del INPEC. En todo caso, la manifestación de que existía una obligación de

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Radicado: 11001-03-25-000-2026-00408-00 (1773-2026) concertación no permite concluir, en principio, que la Administración hubiera perdido o suspendido temporalmente su competencia para organizar el servicio. Tampoco permite establecer, sin un análisis jurídico y probatorio previo, que la eventual

concertación no permite concluir, en principio, que la Administración hubiera perdido o suspendido temporalmente su competencia para organizar el servicio. Tampoco permite establecer, sin un análisis jurídico y probatorio previo, que la eventual ausencia de esta actuación genere la nulidad del acto administrativo.

25. En relación con lo expuesto por la parte actora en cuanto a que el INPEC defendió ante la Contraloría General de la República, la diferencia de turnos entre las compañías, para luego expedir el acto demandado y equiparar su jornada laboral en todos los casos , no existe elemento s de convicción suficientes que permita n concluir, en esta etapa, que el director general del INPEC hubiera utilizado sus competencias para alcanzar una finalidad ajena a la organización, coordinación y adecuada prestación del servicio penitenciario.

26. Precisamente es un tema que implica un estudio de fondo, pues no se advierte de entrada una vulneración directa del ordenamiento jurídico . En todo caso, al verificar la parte considerativa del acto enjuiciado, se observa que la Administración buscó dotar de seguridad jurídica los lineamientos sobre jornada laboral y horarios de servicio al cuerpo de custodia y vigilancia que presta sus servicios en las sedes administrativas del INPEC, para garantizar que, ante funciones similares no existan disparidades que se traduzcan en diferencias prestacionales, circunstancia que deberá verificarse en el fallo.

27. Lo mismo ocurre con el cuestionamiento de que la decisión adoptada es desproporcionada frente al fin que dice perseguir, pues se requiere de un análisis integral de la normativa, jurisprudencia y régimen probatorio, para determinar si, en efecto, el personal de custodia y vigilancia que presta sus servicios en las sedes

desproporcionada frente al fin que dice perseguir, pues se requiere de un análisis integral de la normativa, jurisprudencia y régimen probatorio, para determinar si, en efecto, el personal de custodia y vigilancia que presta sus servicios en las sedes administrativas tiene funciones totalmente disímiles para considerar que no acompasan con la misionalidad del cuerpo de custodia y vigilancia en los establecimientos del orden nacional del INPEC.

28. Lo anterior, deberá ser objeto de análisis en la sentencia, en tanto la determinación de si la decisión adoptada atendió los parámetros requiere de un análisis del acervo probatorio y de la confrontación que sobre este efectúen las partes.

29. En consecuencia, en esta etapa procesal no se evidencia la configuración de una infracción que habilite la suspensión provisional del acto administrativo demandado, sin perjuicio de que los cargos sean examinados integralmente y de conformidad con las pruebas allegadas en la sentencia.

En consecuencia, se

RESUELVE

Primero. NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del artículo 1 de la Resolución 1767 del 13 de marzo de 2026 , según las consideraciones expuestas.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

Radicado: 11001-03-25-000-2026-00408-00 (1773-2026)

Segundo. RECONOCER PERSONERÍA al abogado Manuel Alejandro Torres Castro, identificado con cédula de ciudadanía 1.044.913.051 y portador de la tarjeta

Segundo. RECONOCER PERSONERÍA al abogado Manuel Alejandro Torres Castro, identificado con cédula de ciudadanía 1.044.913.051 y portador de la tarjeta profesional 316.041 del Consejo Superior de la Judicatura , como apoderado de l INPEC, en los términos del poder a él conferido (índice 19 Samai).

Tercero. REALIZAR las anotaciones correspondientes en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente