CE - Auto interlocutorio 11001032600020210018400

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B

Bogotá DC, diecisiete (17) de marzo de dos mil veintiséis (2026).

Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-26-000-2021-00184-00 (67.482)

Actor: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS (INVIAS)

Demandado: COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO DEL SUR

DEL ATLÁNTICO Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – CPACA

Asunto: REMISIÓN DE LA DEMANDA POR FALTA DE

COMPETENCIA

Visto el informe secretarial que antecede (índice 39 SAMAI), el despacho advierte lo siguiente:

1. Mediante escrito radicado el 5 de julio de 2019 (fl. 8 cdno. ppal. ) el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) presentó demanda con pretensiones de controversias contractuales y de simple nulidad en contra de la Cooperativa de Trabajo Asociado del Sur del Atlántico (COOSUR), con las siguientes súplicas:

«1. Declarar la nulidad del ARTÍCULO DÉCIMO SEGUNDO. ADJUDICACIÓN, del MÓDULO 7, DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE ADJUDICACIÓN DE LA LICITACIÓN PÚBLICA no. LP-DT-CES-01-2019, FECHADA MAYO 7 DE 2019, por violación del numeral 6.4 del pliego de condiciones de dicho proceso.

2. Consecuencialmente declarar la nulidad absoluta del contrato derivado1

FECHADA MAYO 7 DE 2019, por violación del numeral 6.4 del pliego de condiciones de dicho proceso.

2. Consecuencialmente declarar la nulidad absoluta del contrato derivado1

DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE ADJUDICACIÓN DE LA LICITACIÓN PUBLICA no. LP -DT-CES-01-2019, FECHADA MAYO 7 DE 2019, específicamente del MÓDULO 7, adjudicado a la COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO DEL SUR DEL ATLÁNTICO (COOSUR), representado l egalmente por LUIS ALBERTO FONSECA NARVÁEZ [sigue número de cédula de ciudadanía] por violación del numeral 6.4 del pliego de condiciones de dicho proceso.

3. Condenar en costas a la parte demandada por su actuación de mala fe» (fl. 7 cdno. ppal. – negrillas y mayúsculas sostenidas del original).

1 Si bien no se señaló expresamente en las súplicas el negocio cuya nulidad se pretende, de una lectura integral de la demanda y de las pruebas aportadas se advierte que se trata del contrato número 1001 del 17 de mayo de 2019.2

Expediente: 11001-03-26-000-2021-00184-00 (67.482) Actor: Instituto Nacional de Vías Controversias contractuales – CPACA Remisión de la demanda por falta de competencia

1. Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte actora expuso, en síntesis, que el 30 de abril de 2019, la parte demandada y el director territorial del Atlántico del INVIAS suscribieron el contrato número 855 para el mantenimiento rutinario de

que el 30 de abril de 2019, la parte demandada y el director territorial del Atlántico del INVIAS suscribieron el contrato número 855 para el mantenimiento rutinario de unas vías en el departamento del Atlántico y, posteriormente, el 7 de mayo de 2019, a través del artículo 12 del acto administrativo aquí demandado, el director territorial del Cesar –un funcionario distinto– adjudicó a la parte demandada la ejecución de otras obras viales de mantenimiento, pero, en el departamento del Cesar ; por lo anterior, celebraron el contrato número 1001 del 17 de mayo del mismo año – negocio jurídico cuya validez se controvierte en el presente proceso–.

1. Sin embargo, e l numeral 6.4 del pliego de condiciones de la licitación pública número LP-DT-CES-001-2019 (acto previo al contrato objeto de la controversia de la referencia) impedía que el mismo proponente suscribiera varios contratos para el mantenimiento rutinario de las vías a cargo del INVÍAS, pues, si llegaba a participar en más de un proceso de selección se establecía como consecuencia que «no ser[ía] tenido en cuenta en los demás procesos de mantenimiento rutinario » (fl. 3 vlto. cdno. ppal.); no obstante, la cooperativa demandada guardó silencio sobre la adjudicación que ya había logrado en el Departamento del Atlántico y, a pesar de la expresa prohibición, suscribió el contrato (cuya nulidad se pretende ) para la ejecución de obras viales en el departamento del Cesar.

1. En ese contexto se advierte que los artículos 137 , 138 y 1 41 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) disponen

ejecución de obras viales en el departamento del Cesar.

1. En ese contexto se advierte que los artículos 137 , 138 y 1 41 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) disponen lo siguiente sobre los medios de control jurisdiccionales de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho y controversias contractuales:

«ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.

Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.

También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.3

Expediente: 11001-03-26-000-2021-00184-00 (67.482) Actor: Instituto Nacional de Vías Controversias contractuales – CPACA Remisión de la demanda por falta de competencia

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos:

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en

derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.

ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. (…).

ARTÍCULO 141. CONTROVERSIAS CONTRACTUALES . Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.

logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.

Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso.

El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando e sté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes» (negrillas adicionales).

1. De conformidad con las normas trascritas se tiene que i) el medio de control judicial de nulidad simple procede contra actos de carácter general con el propósito de tutelar el orden jurídico abstracto, con lo cual se descarta la posibilidad de que se pretenda por este medio de control judicial el reconocimiento o el restablecimiento de un derecho, aunque, excepcionalmente procede también contra4

Expediente: 11001-03-26-000-2021-00184-00 (67.482) Actor: Instituto Nacional de Vías Controversias contractuales – CPACA Remisión de la demanda por falta de competencia

actos particulares cuando la eventual declaración de nulidad no produzca el restablecimiento de un derecho subjetivo, para recuperar bienes de uso público o cuando esté de por medio el orden público, político, económico, social o ecológico; ii) el medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho tiene por

restablecimiento de un derecho subjetivo, para recuperar bienes de uso público o cuando esté de por medio el orden público, político, económico, social o ecológico; ii) el medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho tiene por objeto la protección de derechos subjetivos y la reparación de los daños causados por causa de la ilegalidad del acto administrativo que se demand e2 y, iii) el medio de control judicial de controversias contractuales está instituido para tramitar los litigios derivados de la existencia, validez, ejecución y liquidación de los contratos estatales, incluida la nulidad de los actos administrativos de contenido contractual.

Además, de conformidad con lo expresa y puntualmente dispuesto en el artículo 137 del CPACA , si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del medio de control jurisdiccional de nulidad y restablecimiento del derecho.

Igualmente, es importante resaltar que según lo preceptuado en el artículo 141 (inciso 2) del CPACA los actos proferidos antes de la celebración del contrato pueden demandarse a través de los medios de cont rol judiciales de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho.

1. En ese contexto, se advierte que el acto administrativo demandado es de carácter particular y concreto, por cuanto crea una situación jurídica (la suscripción del contrato de obra) a unas personas determinadas (las partes del asunto de la referencia); adicionalmente, se estima que la eventual declaración de nulidad de l acto de adjudicación comportaría el restablecimiento automático de un derecho por cuanto el efecto jurídico inmediato no sería la protección abstracta del ordenamiento

referencia); adicionalmente, se estima que la eventual declaración de nulidad de l acto de adjudicación comportaría el restablecimiento automático de un derecho por cuanto el efecto jurídico inmediato no sería la protección abstracta del ordenamiento jurídico sino la restauración de la situación jurídica anterior del INVIAS que, como entidad convocante , pretende como consecuencia de la nulidad del acto de adjudicación, la anulación del contrato de obra y el eventual reintegro de los recursos económicos relacionados con la ejecución contractual (artículo 48 de la Ley 80 de 1993).

2 Al respecto ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 8 de julio de 2025, exp. 70.741, CP Fredy Ibarra Martinez.5

Expediente: 11001-03-26-000-2021-00184-00 (67.482) Actor: Instituto Nacional de Vías Controversias contractuales – CPACA Remisión de la demanda por falta de competencia

1. En un asunto con similitudes fácticas la Subsección A de la Sección Tercera de

esta Corporación concluyó lo siguiente:

«En relación con este punto, conviene precisar que, aun cuando en la pretensión de nulidad del acto de adjudicación no se elevó solicitud de restablecimiento del derecho, lo que, en principio, podría dar lugar a con siderar que el medio de control impetrado se habría de identificar con el de simple nulidad, lo cierto es que la nulidad de la decisión acusada aparejaría un restablecimiento automático para el ente precontratante»3 (negrillas adicionales).

1. Por estas raz ones se concluye que , en relación con el acto de adjudicación, el

decisión acusada aparejaría un restablecimiento automático para el ente precontratante»3 (negrillas adicionales).

1. Por estas raz ones se concluye que , en relación con el acto de adjudicación, el medio de control jurisdiccional procedente en este caso concreto es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de nulidad simple dado que, se reitera, el parágrafo del artículo 137 del CPACA prevé de manera inexorable e inequívoca que si el juez advierte que de la demanda se desprende o persigue el restablecimiento automático del derecho se tramitará el proceso de conformidad con las reglas propias de la nulidad y restablecimiento del derecho contenidas en el artículo 138 ibidem4.

1. Así las cosas , la competencia para conocer del presente asunto recae en los jueces administrativos del Circuito Judicial de Valledupar , pues, i) según lo dispuesto en el artículo 155 del CPACA –vigente al momento de la presentación de la demanda 5– los jueces administrativos conocen en primera instancia de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho y relativos a contratos6 cuando la cuantía no exced a de trescientos (300) y quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes , respectivamente y, ii) de conformidad con lo previsto en el artículo 156 ibidem la competencia territorial para conocer de la nulidad y restablecimiento del derecho se determina por el lugar donde se expidió el acto , esto es, en el municipio de Valledupar.

3 Sobre el particular: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 19 de marzo de 2020, exp. 62.538, CP Marta Nubia Velásquez.

esto es, en el municipio de Valledupar.

3 Sobre el particular: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 19 de marzo de 2020, exp. 62.538, CP Marta Nubia Velásquez. 4 Ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 8 de julio de 2025, exp. 70.741, CP Fredy Ibarra Martinéz. 5 La demanda se presentó el 5 de julio de 2019 (fl. 8 cdno. ppal.). 6 El valor del contrato cuya nulidad se pretende asciende a $145.821.915 (fl. 99 cdno. ppal.).6

Expediente: 11001-03-26-000-2021-00184-00 (67.482) Actor: Instituto Nacional de Vías Controversias contractuales – CPACA Remisión de la demanda por falta de competencia

Por lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

R E S U E L V E :

1°) Declárase que el Consejo de Estado carece de competencia para conocer el asunto de la referencia.

2°) Por Secretaría remítase por competencia el expediente a los jueces administrativos del Circuito Judicial de Valledupar, previas las constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado (Firmado electrónicamente)

Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado (Firmado electrónicamente)

Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.