CE - Auto interlocutorio 11001032600020220003200

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 11001032600020220003200

Demandante: Luis Alberto Roa Restrepo

Demandado: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio

Asunto: Resuelve sobre un recurso de súplica

AUTO INTERLOCUTORIO

La Sala procede a resolver sobre el recurso de súplica interpuesto por el demandante contra el auto de 17 de enero de 2025 proferido por el Despacho Sustanciador de la Sección Primera de esta Corporación, mediante el cual se rechazó la demanda.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES

1. Luis Alberto Roa Restrepo 1 presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio , en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 2, para que se declare l a nulidad de l Oficio núm.

2019EE0035714 de 29 de abril de 2019 3, mediante el cual se le respondió al

1 Mediante apoderado.

restablecimiento del derecho 2, para que se declare l a nulidad de l Oficio núm. 2019EE0035714 de 29 de abril de 2019 3, mediante el cual se le respondió al

1 Mediante apoderado. 2 Previsto en el artículo 13 8 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 3 Cfr. Índice núm. 9 de Samai, expediente digital , archivo “ED_CUADERNO1NULIDADYRESTABLECIMIENTODELDERECHO_04DEMANDAYANEXOS” página 103.2

Núm. único de radicación: 11001032600020220003200

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demandante una petición con el asunto “solicitud de información – radicado No. 2019ER0038752”, expedido por la Coordinadora del Grupo de Titulación y Saneamiento Predial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

2. A título de restablecimiento del derecho , solicitó que se ordene a la demandada dar cumplimiento a la Resolución 26 de 13 de enero de 1983 expedida por el Instituto de Crédito Territorial, adjudicando el derecho a los herederos y/o titulares de los derechos de herencia4.

Actuación procesal

3. La demanda se presentó ante los Juzgados Administrativos de Bogotá, el 29 de noviembre de 2019, y le correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo

derechos de herencia4.

Actuación procesal

3. La demanda se presentó ante los Juzgados Administrativos de Bogotá, el 29 de noviembre de 2019, y le correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo

del Circuito Judicial de Bogotá5, que, mediante auto de 18 de febrero de 2020, declaró la falta de competencia y remitió el expediente a la Secretaría General de esta Corporación6.

4. El proceso le correspondió por reparto a l a Sección Primera del Consejo de Estado7, qu e, mediante auto de 3 de diciembre de 2021 8, declaró la falta de competencia por ser un asunto de “[…] extinción del dominio de predios urbanos y rurales […]” y lo remitió a la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20199.

5. El Despacho Sustanciador de la Sección Tercera del Consejo de Estado 10, mediante auto de 25 de abril de 202211, propuso conflicto de competencia y remitió el expediente del proceso de la referencia al Presidente de esta Corporación , que, mediante auto de 10 de noviembre de 2022 12 dirimió el conflicto y le asignó la competencia a esta Sección.

4 Cfr. Índice núm. 9 de Samai, expediente digital, archivo “ED_CUADERNO1NULIDADYRESTABLECIMIENTODELDERECHO_01DEMANDAYANEXOS” página 6. 5 Cfr. Índice núm. 9 de Samai, expediente digital, archivo

“ED_CUADERNO1NULIDADYRESTABLECIMIENTODELDERECHO_01DEMANDAYANEXOS” página 6. 5 Cfr. Índice núm. 9 de Samai, expediente digital, archivo “ED_CUADERNO1NULIDADYRESTABLECIMIENTODELDERECHO_05ACTAREPARTO”. Radicada inicialmente ante los Juzgados Administrativos de Bogotá con el número único 11001333400220190033400. 6 Cfr. Índice núm. 9 de Samai, expediente digital, archivo “ED_CUADERNO1NULIDADYRESTABLECIMIENTODELDERECHO_07AUTOS-DECLARAFALTADECOM”. 7 Cfr. Índice núm. 1 de Samai del Consejo de Estado, número único de radicación 11001032400020200011500. 8 Cfr. Índice núm. 5 de Samai del Consejo de Estado, número único de radicación 11001032400020200011500 9 “Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado”. 10 Cfr. Índice núm. 2 de Samai del Consejo de Estado. 11 Cfr. Índice núm. 3 de Samai. 12 Cfr. Índice núm. 18 de Samai.3

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Auto objeto de recurso de súplica y sus fundamentos

6. El Despacho Sustanciador de la Sección Primera de esta Corporación, mediante

auto de 17 de enero de 202513, resolvió:

Auto objeto de recurso de súplica y sus fundamentos

6. El Despacho Sustanciador de la Sección Primera de esta Corporación, mediante

auto de 17 de enero de 202513, resolvió:

“[…] RECHAZAR la demanda presentada por el señor LUIS ALBERTO ROA RESTREPO, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia […]”.

7. Para fundamentar su decisión , consideró que el acto acusado no es susceptible de control judicial, de conformidad con lo previsto en el numeral 3.º del artículo 169 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201114, por ser un oficio que no pone fin a una actuación administrativa y tiene como finalidad responder una petición de información sobre el trámite de un proceso administrativo de transferencia de dominio de l “[…] lote núm. 28, ubicado en el barrio Quiroga de Bogotá […]”.

Recurso de súplica y sus fundamentos

8. El demandante interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra15, solicitando se revoque la decisión , afirmando que el acto acusado contiene una decisión administrativa que le genera efectos jurídicos , con fundamento en los

siguientes argumentos:

8.1. Manifestó que con el escrito de la demanda se indicó la titularidad del bien inmueble lote núm. 28, ubicado en el barrio Quiroga de Bogotá, que “[…] inicialmente perteneció al ICT y no al INURBE […]”, por lo cual, la norma que se debe considerar para proferir la decisión de transferir el dominio del inmueble es diferente a la citada en el acto acusado y a la referida en el auto.

perteneció al ICT y no al INURBE […]”, por lo cual, la norma que se debe considerar para proferir la decisión de transferir el dominio del inmueble es diferente a la citada en el acto acusado y a la referida en el auto.

8.2. Señaló que el procedimiento administrativo se inició desde el 21 mayo de 2009, como se indicó en los hechos de la demanda y en el mismo auto recurrido, que indica “[…] corrobora la misma sala unitaria la existencia del procedimiento administrativo, cuando afirma: “Así las cosas , es claro que el oficio acusado

13 Cfr. Índice núm. 36 de Samai. 14 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 15 Cfr. Índice núm. 42 de Samai.4

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corresponde a un acto administrativo cuya finalidad es brindar información sobre el trámite del proceso administrativo, por medio del cual el actor solicitó la transferencia de dominio de un bien inmueble […]”.

8.3. Afirmó que el acto acusado no fue sólo para responder una información sino que en él se decidió que la norma referenciada16 “[…] no les permite hacer la transferencia […]”, por lo cual, “[…] es totalmente contraria a las situaciones fácticas precedentemente consideradas por la misma Sala Unitaria. Y es frente a esta decisión contenida en el acto demandado, que se presentó la inconformidad, tal y como

transferencia […]”, por lo cual, “[…] es totalmente contraria a las situaciones fácticas precedentemente consideradas por la misma Sala Unitaria. Y es frente a esta decisión contenida en el acto demandado, que se presentó la inconformidad, tal y como aparece ampliamente sustentada en la demanda, y sobre la cual se edificaron las pretensiones conforme al medio de control ejercido y en donde se empezó afirmando que la entidad accionada desconoce integralmente el origen de la obligación adquirida por el Instituto De Crédito Territorial en la Resolución No 0026 del 13 de enero del año 1983, suscrita por el Director Regional del ICT y como tal no podía aplicarse el artículo 10 del decreto 553 de 2003 […]”.

Traslado del recurso de súplica

9. La Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación corrió el traslado del recurso17 y el Despacho Sustanciador, mediante auto de 14 de febrero de 202518, consideró que el recurso de apelación interpuesto por el demandante lo tramitar ía como recurso de súplica, por ser el procedente y remitió el expediente del proceso de la referencia al Consejero que sigue en turno para lo de su competencia.

II. CONSIDERACIONES

10. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia y oportunidad del recurso de súplica; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo sobre el rechazo de la demanda; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos administrativos definitivos objeto de control judicial; vi) el análisis del caso concreto; y vii) conclusión.

y desarrollo jurisprudencial sobre los actos administrativos definitivos objeto de control judicial; vi) el análisis del caso concreto; y vii) conclusión.

16 Artículo 10.º del Decreto 554 de 10 de marzo de 2003, Por el cual se suprime el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe, y se ordena su liquidación. 17 Cfr. Índice núm. 52 de Samai. 18 Cfr. Índice núm. 45 de Samai.5

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Competencia

11. Vistos los artículos 12519, en especial el literal c) del numeral 2.º, y 24620 de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias y súplica, se concluye que esta Sala es competente, con exclusión del Despacho Sustanciador que hubiere proferido el auto objeto de recurso, para resolver la súplica interpuesto por el demandante.

Procedencia y oportunidad del recurso de súplica

12. Visto el artículo 24621 de la Ley 1437, en especial su numeral 2.º, sobre el recurso de súplica; y atendiendo a que: i) el presente asunto se trata de un proceso que se tramita en única instancia; ii) por medio del auto objeto de recurso se rechazó la demanda; iii) el auto suplicado se notificó por estado el 23 de enero de 202522; y iv) el demandante interpuso recurso de súplica el 24 de enero de 202523.

demanda; iii) el auto suplicado se notificó por estado el 23 de enero de 202522; y iv) el demandante interpuso recurso de súplica el 24 de enero de 202523.

13. La Sala considera, en primer lugar, que el recurso de súplica es procedente toda vez que se interpuso contra el auto que rechazó la demanda; y, en segundo lugar, se presentó dentro de la oportunidad prevista en la ley.

Problema jurídico

14. Le corresponde a la Sala determinar si, en el caso sub examine, debió rechazarse la demanda y, en consecuencia, si se debe revocar, modificar o no el auto objeto del recurso de súplica.

Marco normativo sobre el rechazo de la demanda

15. Visto el artículo 169 de la Ley 1437, sobre el rechazo de la demanda.

16. De conformidad con la norma citada, durante el trámite de admisibilidad de la demanda, el juez podrá rechazarla bajo el supuesto en que se presenten cualquiera de las siguientes situaciones: i) que hubiere operado la caducidad del medio de

19 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]”. 20 Artículo modificado por el artículo 66 de la Ley 2080. 21 Artículo modificado por el artículo 66 de la Ley 2080. 22 Cfr. Índice núm. 39 de Samai.

20 Artículo modificado por el artículo 66 de la Ley 2080. 21 Artículo modificado por el artículo 66 de la Ley 2080. 22 Cfr. Índice núm. 39 de Samai. 23 Cfr. Índice núm. 42 de Samai.6

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control; ii) que habiendo sido inadmitida la demanda no se corrigiere en el término legal dispuesto para tal efecto; y iii) que el objeto de la demanda no sea pasible de control judicial.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos administrativos definitivos objeto de control judicial

17. Por un lado, atendiendo el artículo 43 de la Ley 1437, establece el concepto de acto administrativo definitivo en los siguientes términos:

“[…] Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación […]”.

18. Y, por el otro, esta Sección ha considerado que los actos de trámite no son susceptibles de control judicial, a excepción de aquellos que impidan continuar con la actuación administrativa24.

19. Asimismo, e sta Sección25 ha considerado sobre los atributos del acto administrativo, con el fin de determinar si un asunto es susceptible de control judicial,

lo siguiente:

"[...] Este planteamiento requiere de la Sala precisar lo concerniente a los atributos del acto administrativo, para establecer si es posible su control mediante el ejercicio de esta acción.

lo siguiente:

"[...] Este planteamiento requiere de la Sala precisar lo concerniente a los atributos del acto administrativo, para establecer si es posible su control mediante el ejercicio de esta acción.

Y para ello, hay que recurrir a tres conceptos y elementos esenciales que se predican del acto administrativo, en cuanto constituyen "piezas articuladoras, tendientes a la obtención de decisiones acordes con el ordenamiento jurídico relativos a: 1) su existencia, ii) su validez y iii) su eficacia.

La existencia del acto administrativo coincide con su nacimiento a la vida jurídica, en otro entendido, se presenta cuando la voluntad de la administración está integrada de los elementos necesarios que permiten considerar que ha proferido una decisión con efectos jurídicos. [...].

Ahora bien, en lo que respecte a los presupuestos de validez del acto administrativo, debe entenderse que la decisión de la administración nació a la vida jurídica, en razón a que por la presunción de legalidad se considera expedido en cumplimiento de las condiciones o elementos esenciales que la identifican y que se refieren a: i) órgano

24 “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 28 de octubre de 2022; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 110010324000 202100101 00 […]”. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 9 de mayo de 2019; C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; número único de radicación 05001233100019950053801, entre otras: Consejo

25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 9 de mayo de 2019; C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; número único de radicación 05001233100019950053801, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 12 de septiembre de 2019; C.P. Oswaldo Giraldo López; número único de radicación 250002341000 20180043101. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 5 de diciembre de 2019; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 250002341000 20190013101.7

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competente, ii) objeto, causa, motivo y finalidad, y iii) procedimiento de expedición. Son estos elementos de formación los que están sometidos a control judicial. [...].

Y finalmente, en relación con los elementos de eficacia del acto administrativo, éstos constituyen esas actuaciones indispensables que la administración debe adelantar para que el acto existente y válido provoque frente a los destinatarios, los efectos jurídicos que tiene dispuestos [...]”.

Análisis del caso concreto

20. En el caso sub examine, el Despacho Sustanciador, mediante auto de 17 de enero de 202526, rechazó la demanda, por considerar que el acto acusado no es objeto de control judicial ante la jurisdicción, de conformidad con lo previsto en el numeral 3.º

de 202526, rechazó la demanda, por considerar que el acto acusado no es objeto de control judicial ante la jurisdicción, de conformidad con lo previsto en el numeral 3.º del artículo 169 de la Ley 1437 , al ser un oficio que no pone fin a una actuación administrativa, sino que responde una petición de información sobre el trámite de un proceso administrativo de transferencia de dominio.

21. El demandante interpuso recurso de súplica contra el auto indicado supra, argumentando que el acto acusado si es susceptible de control judicial, porque en el mismo se corrobora la existencia del procedimiento administrativo, mediante el cual el actor solicitó la transferencia de dominio de l bien inmueble lote núm. 28, ubicado en el barrio Quiroga de Bogotá; asimismo, indicó que el oficio no fue sólo para responder una información sino que en él se decidió que la norma referenciada27 no les permite hacer la transferencia solicitada.

22. La Sala advierte que, en el caso sub examine, el demandante solicitó la nulidad del Oficio núm. 2019EE0035714 de 29 de abril de 2019 28, mediante el cual se le respondió al demandante una petición con el asunto “[…] solicitud de información –

radicado No. 2019ER0038752 […]”, el cual indica:

“[…] Respetado señor Roa:

En atención a la comunicación con el radicado en el asunto por medio del cual solicita “… se expida por escrito las razones de hecho y de derecho por las cuales a pesar de haber transcurrido más de quince años no se le ha dado solución a mis reiteradas peticiones tendientes a que se me titule dicho porcentaje (…) (sic),” es preciso informarle lo siguiente:

de haber transcurrido más de quince años no se le ha dado solución a mis reiteradas peticiones tendientes a que se me titule dicho porcentaje (…) (sic),” es preciso informarle lo siguiente:

26 Cfr. Índice núm. 36 de Samai. 27 Artículo 10.º del Decreto 554 de 10 de marzo de 2003, Por el cual se suprime el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe, y se ordena su liquidación. 28 Cfr. Índice núm. 9 de Samai, expediente digital, archivo “ED_CUADERNO1NULIDADYRESTABLECIMIENTODELDERECHO_04DEMANDAYANEXOS” página 103.8

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De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10° del Decreto 554 de 2003, solo es posible realizar la transferencia a favor de los adjudicatarios del extinto ICT, dado que la norma no contempla la transferencia a terceros que adquirieron los derechos sobre el inmueble de los adjudicatarios.

Por lo tanto, teniendo en cuenta esta situación, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio adelanta el proyecto de articulado a fin de que allí se contemple al comprador o concesionario de los derechos adquiridos a los adjudicatarios iniciales, y se pueda de esta manera adelantar la transferencia en estos casos.

Lo anterior quiere decir, que la norma no contempla de manera expresa la transferencia de dominio a favor de terceros (compradores o cesionarios de derechos) y este

esta manera adelantar la transferencia en estos casos.

Lo anterior quiere decir, que la norma no contempla de manera expresa la transferencia de dominio a favor de terceros (compradores o cesionarios de derechos) y este Ministerio, solo tiene competencia para el efecto, en el marco del citado decreto, es decir, que será posible hacerlo solo a favor de los adjudicatarios iniciales del extinto ICT o de sus herederos reconocidos dentro de procesos notariales o judiciales de liquidación de sucesión.

De la misma manera, en aquellos casos en los cuales las compraventas o cesiones de derechos, se encuentren debidamente avaladas o autorizadas por las extintas entidades ICT/INURBE, lo que en su caso, después de analizar los documentos aportados, no se ha logrado probar.

Cualquier información o aclaración adicional al respecto, podrá dirigirla […] o remitirla vía correo electrónico a la […]”.

23. De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra, la Sala considera que en el presente asunto el oficio transcrito supra, es una respuesta a una petición de información del demandante sobre el marco legal de la transferencia de la titularidad de un bien inmueble a causa de la liquidación de la entidad, con el cual no es posible deducir la existencia de decisiones que tengan la virtualidad de crear, modificar o extinguir una situación jurídica particular y concreta.

24. Asimismo, para la Sala, c ontrario a lo argumentado por el demandante en el recurso, el acto acusado no se expidió para concluir un procedimiento administrativo particular, en la medida que se limita a brindar la información solicitada por el demandante sin que se haya decidido una situación de fondo en un trámite

recurso, el acto acusado no se expidió para concluir un procedimiento administrativo particular, en la medida que se limita a brindar la información solicitada por el demandante sin que se haya decidido una situación de fondo en un trámite administrativo o haga imposible continuar una actuación.

Conclusión

25. Por lo expuesto anteriormente, la Sala confirmará el auto de 17 de enero de 2025 proferido por el Despacho Sustanciador de la Sección Primera de esta Corporación , mediante el cual rechazó la demanda.9

Núm. único de radicación: 11001032600020220003200

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En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera

III. RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 17 de enero de 2025 proferido por el Despacho Sustanciador de la Sección Primera del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena por Secretaría, DEVOLVER el expediente del proceso de la referencia al Despacho Sustanciador de la Sección Primera del Consejo de Estado, para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Consejero de Estado

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Consejero de Estado

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.