CE - Auto interlocutorio 11001032600020250016800 de 2026

Radicado: 11001-03-26-000-2025-00168-00 (73837) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA

Bogotá D.C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Medio de control: Nulidad simple – Ley 1437 de 2011

Radicación: 11001-03-26-000-2025-00168-00 (73837) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Departamento Administrativo de la Presidencia de la

República

AUTO1

El despacho resuelve la solicitud de suspensión provisional de la Directiva Presidencial 06 de 2025, por la cual se impartió a los ministros, directores de Departamento Administrativo y entidades públicas de la Rama Ejecutiva del orden nacional la directriz de “aprovechar” a Internexa SA (en adelante, “Internexa”) en la medida en que sea un “laboratorio de innovación pública”, para fortalecer el proceso de compras públicas de tecnología e innovación2.

I. ANTECEDENTES

A. La demanda y la suspensión provisional

1. El 2 de diciembre de 2025, la Fundación para el Estado de Derecho (en adelante, la “Fundación”), en ejercicio del medio de control de nulidad, presentó demanda contra el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República3 (en adelante, el “Dapre”) en la que solicitó que se declarara la nulidad

adelante, la “Fundación”), en ejercicio del medio de control de nulidad, presentó demanda contra el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República3 (en adelante, el “Dapre”) en la que solicitó que se declarara la nulidad de la Directiva Presidencial 06 de 2025 (en adelante, la “Directiva”) en los siguientes términos:

PRETENSIONES En virtud de lo expuesto, se solicita respetuosamente al Consejo de Estado:

1 Tema: suspensión provisional – compras públicas de tecnología e innovación – laboratorios de innovación pública – desconocimiento de normas superiores. 2 Este despacho es competente para decidir la medida cautelar de conformidad con lo establecido en numeral 3 del artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante “CPACA”, en concordancia con el artículo 233 ibidem. 3 La entidad pública demandada actúa como representante de la Nación, porque la Directiva fue suscrita por el Presidente de la República. En efecto, el inciso quinto del artículo 159 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrat ivo, relativo a “capacidad y representación”, dispone que “Cuando el contrato o acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación, la representación de esta se ejercerá por el Director del Departamento Administra tivo de la Presidencia de la República”.Radicado: 11001-03-26-000-2025-00168-00 (73837) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho

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Presidencia de la República”.Radicado: 11001-03-26-000-2025-00168-00 (73837) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho

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Que se declare la nulidad total del Directiva 06 de 2025, “ fortalecimiento del proceso de compras públicas de tecnología e innovación ”4 (mayúsculas sostenidas dentro del texto).

2. La Fundación considera que la Directiva es nula por cuanto no es una guía que se limite a orientar a las entidades acerca de cuál es el régimen legal de “compras públicas de tecnología e innovación”. Su objeto señala “expresamente a Internexa como operador que las entidades ‘podrán aprovechar’, creando una vía de contratación preferente que i ) elimina la competencia y ii) contraría el principio de selección objetiva”. En ese sentido, alega que el acto demandado es

nulo por seis motivos:

2.1. Desconocimiento de las normas en que debería fundarse, particularmente del artículo 36 de la Ley 2069 de 2020 y del Decreto 442 de 2022, por cuanto (i) establece un mandato de favorecimiento a Internexa para realizar compras públicas de tecnología e innovación, cuando la ley prevé un “modelo facultativo” entre las alternativas del mercado , (ii) utiliza indebidamente el concepto de “laboratorio de innovación pública” para darle ese carácter a una sociedad de economía mixta, (iii) contraría el mandato de tener un “modelo abierto y participativo” que demanda una pluralidad de oferentes, e (iv) invade competencias de Colombia Compra Eficiente, pues las normas establecieron que dicha entidad debía definir los lineamientos en la materia.

participativo” que demanda una pluralidad de oferentes, e (iv) invade competencias de Colombia Compra Eficiente, pues las normas establecieron que dicha entidad debía definir los lineamientos en la materia.

2.2. Violación de la reserva de ley, por cuanto establece un criterio de selección que no está previsto por el legislador, esto es, la participación pública mayoritaria en la estructura accionaria del proveedor. Así, desconoce que el artículo 150 de la Constitución Política le asigna al Congreso de la República la función de expedir el estatuto general de contratación de la administración pública.

2.3. Desconocimiento de la autonomía contractual y los principios de planeación y selección objetiva, por cuanto la Directiva impide que las entidades realicen estudios de mercado y análisis de sector, orientándolas a que celebren contratos con un solo proveedor (Internexa) . De este modo, no se realizaría un procedimiento contractual para determinar la propuesta más favorable a las necesidades de la entidad.

2.4. Vulneración de la libre competencia y la igualdad, pues la Directiva crea una ventaja competitiva artificial a favor de I nternexa en detrimento de los demás proveedores de soluciones tecnológicas. Con ello, se desconoce la finalidad del artículo 36 de la Ley 2069 de 2020 , que consiste en promover la innovación en las empresas y emprendedores nacionales.

2.5. Falta de competencia, por cuanto el Presidente no tiene la atribución legal de designar a Internexa como laboratorio de innovación. El artículo 36 de la Ley 2069

4 Índice 2 del Samai – archivo 1_110010326000202500168002DemandaWeb2025123201646 (.pdf) – folio

designar a Internexa como laboratorio de innovación. El artículo 36 de la Ley 2069

4 Índice 2 del Samai – archivo 1_110010326000202500168002DemandaWeb2025123201646 (.pdf) – folio 22.Radicado: 11001-03-26-000-2025-00168-00 (73837) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho

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de 2020 supone la existencia de dichos laboratorios previamente conformados y, en todo caso, no permite favorecer a uno en particular.

2.6. Expedición irregular, dado que la Directiva es un verdadero acto reglamentario y, por ende, estaba sometida al trámite de elaboración de memoria justificativa en los términos del artículo 2.1.2.1.6. del Decreto 1081 de 2015, lo que incluye publicación previa para comentarios y concepto de la abogacía de competencia5.

3. En el mismo escrito, la demandante solicitó, como medida cautelar de urgencia, que se suspendiera provisionalmente la Directiva por los mismos cargos de nulidad alegados.

B. Trámite de la medida cautelar y ausencia de oposición

4. El 6 de febrero de 2026, el despacho admitió la demanda 6. El 11 de junio de 2026, se denegó la solicitud de resolver de urgencia la petición de medida cautelar y se corrió traslado de ella al demandado 7, pero el Dapre guardó silencio8.

II. CONSIDERACIONES

C. Decisión y plan de exposición

5. El despacho suspenderá la Directiva porque, conforme a los argumentos y las

silencio8.

II. CONSIDERACIONES

C. Decisión y plan de exposición

5. El despacho suspenderá la Directiva porque, conforme a los argumentos y las pruebas existentes en esta etapa del proceso, favorece a Internexa en contravía de la Ley 2069 de 2020.

6. Para sustentar lo anterior, en primer lugar, se explicará que la Directiva puede ser objeto de control de la jurisdicción; en segundo lugar, se hará referencia a la naturaleza de la suspensión provisional en el CPACA ; y, en tercer lugar, se indicará que en el presente caso se cumple el requisito exigido por la ley para que proceda la suspensión, dado que el acto demandado desconoce las normas invocadas.

D. El despacho tiene competencia para estudiar la legalidad de la Directiva

7. Antes de exponer las razones por las cuales se suspenderá la Directiva, es necesario aclarar que esta jurisdicción tiene competencia para conocer de la demanda de nulidad presentada en su contra, bien como actos administrativos o como circulares de servicios . En efecto, las directivas presidenciales pueden

5 Teniendo en cuenta la fecha de presentación de la demanda, es claro que la Fundación hizo referencia a la norma antes de la reforma introducida por el Decreto 385 de 2026. 6 Índice 4 de Samai. Desde el 22 de junio de 2026 corrió el traslado de cinco (5) días para que la demandada se pronunciara (índices 24 y 25 de Samai). 7 Índice 20 de Samai. 8 Índice 26 de Samai.Radicado: 11001-03-26-000-2025-00168-00 (73837)

se pronunciara (índices 24 y 25 de Samai). 7 Índice 20 de Samai. 8 Índice 26 de Samai.Radicado: 11001-03-26-000-2025-00168-00 (73837) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho

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producir efectos jurídicos frente a los administrados o contener instrucciones internas del Presidente de la República a sus subalternos. En el primer escenario, se estará en presencia de actos administrativos 9 y, en el segundo, de circulares de servicio10.

8. En el primer caso, aplica la regla de competencia prevista en el primer inciso del artículo 137 del CPACA , que atribuye a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competencia para conocer del medio de control de nulidad simple contra cualquier acto administrativo de carácter general . En el segundo, la regla del tercer inciso de la referida norma , el cual establece la competencia de la jurisdicción para conocer de la nulidad contra “ las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro”11.

8.1. Ahora, en relación con la postura de acuerdo con la cual las circulares de servicio solo son susceptibles de control jurisdiccional en cuanto contengan decisiones que creen, modifiquen o extingan situaciones jurídicas , se observa que es una interpretación que conduce a privar de todo efecto la previsión del tercer inciso del artículo 137 del CPACA, por cuanto la habilitación para ejercer el control sobre dichas circulares quedaría íntegramente subsumida en el primer inciso de la norma.

8.2. Lo anterior contraría el criterio hermenéutico del efecto útil de las normas ,

el control sobre dichas circulares quedaría íntegramente subsumida en el primer inciso de la norma.

8.2. Lo anterior contraría el criterio hermenéutico del efecto útil de las normas , de conformidad con el cual, entre dos interpretaciones posibles de un mismo enunciado normativo, debe preferirse siempre aquella que imprima plena efectividad a todas las disposiciones de la ley, de suerte que se deje de lado la lectura del precepto que conduzca a darle un sentido p arcial, redundante o superfluo a alguna de sus previsiones. En este caso, el inciso tercero del artículo 137 del CPACA solo tiene efecto útil si se entiende que la posibilidad de demandar las circulares de servicios es independiente de su naturaleza de actos administrativos.

9. En suma, es claro que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo puede ejercer control sobre las directivas presidenciales, aun en el evento en que sean circulares de servicio que no tengan naturaleza de actos administrativos, en virtud del inciso tercero del artículo 137 del CPACA.

9 Entre otras, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 24 de noviembre de 2022, radicación: 11001-03-24-000-2012-00025-00, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. La providencia declaró la nulidad parcial de una directiva. 10 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 19 de agosto de 2025, radicación: 11001-03-26-000-2025-00029-00 (72545) , M.P. Alberto Montaña Plata . El auto declaró la suspensión provisional de una directiva presidencial.

11001-03-26-000-2025-00029-00 (72545) , M.P. Alberto Montaña Plata . El auto declaró la suspensión provisional de una directiva presidencial. 11 “Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. (…) También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro (…)”Radicado: 11001-03-26-000-2025-00168-00 (73837) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho

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E. La suspensión provisional en el CPACA

10. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 231 del CPACA 12, la suspensión provisional procede cuando la violación de la ley “surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”.

11. El análisis que el juez administrativo debe realizar al adoptar esta decisión es similar al que ha de efectuar en la sentencia. Por ello, el artículo 229 del CPACA señala expresamente que la “decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento”. Es ta norma preceptúa que el juez administrativo, al proferir sentencia, debe reconsiderar la decisión tomada en la medida cautelar y tener en cuenta los argumentos y pruebas presentados en el curso del proceso.

12. Adicionalmente, se destaca que los requisitos previstos en los numerales 1 a 4 del artículo 231 del CPACA no son aplicables cuando la medida cautelar es la

cuenta los argumentos y pruebas presentados en el curso del proceso.

12. Adicionalmente, se destaca que los requisitos previstos en los numerales 1 a 4 del artículo 231 del CPACA no son aplicables cuando la medida cautelar es la suspensión provisional, por cuanto se aplican a las demás medidas cautelares.

En efecto, el artículo 231 ibídem dispone lo siguiente:

Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares . Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas com o violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud (…). En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios (destacado fuera del texto).

a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios (destacado fuera del texto).

13. De acuerdo con lo anterior, los requisitos establecidos en los numerales 1 y siguientes de la norma transcrita solo son exigibles cuando se trata de medidas cautelares distintas de la suspensión provisional. El legislador estableció dichos parámetros para determinar la razonabilidad, la proporcionalidad, el peligro en la

12 “Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el rest ablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos (…)”.Radicado: 11001-03-26-000-2025-00168-00 (73837) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho

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demora y la necesidad de la cautela, lo cual resulta innecesario en la suspensión provisional, respecto de la cual la sola transgresión del ordenamiento superior justifica su procedencia13.

F. Se vulneró el artículo 36 de la Ley 2069 de 2020 , pues la Directiva favorece a Internexa

provisional, respecto de la cual la sola transgresión del ordenamiento superior justifica su procedencia13.

F. Se vulneró el artículo 36 de la Ley 2069 de 2020 , pues la Directiva favorece a Internexa

14. El artículo 36 de la Ley 2069 de 2020 regula la promoción de las compras

públicas de tecnología e innovación, así:

Artículo 36. Promoción de las compras públicas de tecnología e innovación. Las entidades estatales, de acuerdo con los lineamientos que establezca la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente, procuraran (sic) generar inversiones o compras que permitan involucrar nuevas tecnologías, herramientas tecnológicas e innovación en sus funciones o sistemas, que permitan generar mejores servicios a los ciudadanos, fomentar el desarrollo tecnológico del Estado, y promover en las empresas y emprendedores nacionales la necesidad de innovar y usar la tecnología dentro de su negocio. El Gobierno Nacional reglamentará esta materia. De igual manera, las entidades estatales podrán aprovechar los laboratorios de innovación pública del Gobierno Nacional, para adquirir nuevas y mejores soluciones a los retos que presenta la ejecución de las políticas públicas, el ejercicio propio de sus funciones, y la atención de servicios a los ciudadanos.

14.1. Como se puede ver, el artículo tiene dos incisos: en el primero, preceptúa que las entidades procurar án realizar compras públicas que involucren nuevas tecnologías, herramientas tecnológicas e innovación en sus procedimientos. Lo anterior, con miras a (i) prestar mejores servicios públicos a los ciudadanos, (ii) fomentar el desarrollo tecnológico o (iii) promover la innovación en las empresas y emprendedores nacionales. De igual manera, la norma prescribe que el

anterior, con miras a (i) prestar mejores servicios públicos a los ciudadanos, (ii) fomentar el desarrollo tecnológico o (iii) promover la innovación en las empresas y emprendedores nacionales. De igual manera, la norma prescribe que el Gobierno Nacional reglamentará esta mater ia y que la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente (en adelante, “Colombia Compra Eficiente”) establecerá los lineamientos en este asunto.

14.2. El inciso segundo, por su parte, dispone que las entidades estatales “podrán aprovechar” laboratorios de innovación pública que sean del Gobierno Nacional. Este “aprovechamiento” permite que las entidades adquieran nuevas y mejores soluciones para la ejecución de políticas públicas, el ejercicio de sus funciones y la prestación de servicios a la ciudadanía.

13 Cabe decir que, aunque la norma se refiere expresamente a actos administrativos, debe entenderse que la medida cautelar cobija en general a los actos que son pasivos de control en el marco del artículo 137 del CPACA, dentro de los cuales se encuentran las circulares de servicio, como se explicó en el acápite anterior. En ese mismo sentido, se resalta que aplicar los demás requisitos de las medidas cautelares a las directivas presidenciales harían improcedente en todos los casos dichas medidas, pues el actor no podría demostrar en ningún caso la titularidad del derecho reclamado. En efecto, en un litigio análogo, en el que una directiva presidencial otorgó la directriz de que las entidades procuraran realizar una actuación, la Subsección B ha indicado que el “el artículo 231 del CPACA autoriza al juez a decretar la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando cuando, del

procuraran realizar una actuación, la Subsección B ha indicado que el “el artículo 231 del CPACA autoriza al juez a decretar la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando cuando, del análisis del acto y de su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, surja la posible infracción del ordenamiento jurídico” (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 17 de abril de 2026, radicación: 11001-03-26-000-2025-00029-00 (72545), M.P. Diego Enrique Franco Victoria).Radicado: 11001-03-26-000-2025-00168-00 (73837) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho

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14.3. Por medio del Decreto 442 de 2022 , el Gobierno Nacional reglamentó el artículo 36 y, para ello, modificó el Decreto 1082 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional14.

14.3.1. En esencia, el Decreto 442 incluye dos definiciones en materia de contratación respecto a la introducidas por el Decreto 1082 de 2015 y le adiciona tres artículos a la Subsección que reglamenta el análisis del sector económico que deben realizar las entidades estatales15.

14.3.2. El despacho destaca que los artículos adicionados al Decreto 1082 de 2015 establecen que la compra pública de tecnología e innovación ocurre cuando las entidades estatales “adquieren un producto o servicio de base tecnológica para dar respuesta a desafíos públicos respecto de los cuales no se encuentra una solución en el mercado o, si las hay, estas requieren ajustes o mejoras”16.

las entidades estatales “adquieren un producto o servicio de base tecnológica para dar respuesta a desafíos públicos respecto de los cuales no se encuentra una solución en el mercado o, si las hay, estas requieren ajustes o mejoras”16.

14.3.3. Asimismo, se resalta que, c uando las entidades van a realizar compras públicas de tecnología e innovación, deben agotar una etapa previa denominada convocatoria de soluciones innovadoras 17. En esa convocatoria , se debe desarrollar un “diálogo técnico” 18, cuyo resultado servirá de insumo para los estudios previos y el análisis del sector que tienen que realizar las entidades en la etapa de planeación. Luego de esto, se debe llevar a cabo el procedimiento “contractual que corresponda de acuerdo con las disposiciones vigentes”19.

14.4. Por último, el artículo 36 de la Ley 2069 de 2020 y el artículo 3 del Decreto 442 de 2022 20 determinan que los lineamientos en esta materia son adoptados por Colombia Compra Eficiente. En ejercicio de esta competencia, la entidad expidió la Guía de Lineamientos de Compra Pública de Tecnología e Innovación21, la cual reitera que la compra pública de tecnología e innovación da lugar a que se amplíe la etapa de planeación con miras a desarrollar un diálogo técnico que, a su vez, permitirá ajustar el análisis del sector y los estudios previos.

14 El epígrafe de la norma señala: “Por el cual se modifica el Decreto 1082 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional, con el fin de reglamentar el artículo 36 de la Ley 2069 de 2020 en lo relativo a la promoción de las compras públicas de tecnología e innovación”.

del Sector Administrativo de Planeación Nacional, con el fin de reglamentar el artículo 36 de la Ley 2069 de 2020 en lo relativo a la promoción de las compras públicas de tecnología e innovación”. 15 Los artículos 2.2.1.1.1.6.5. a 2.2.1.1.1.6.7. del Decreto 1082 de 2015. Cabe advertir que el artículo 4º del Decreto 442 de 2022 preceptuó que la norma rige seis meses después del día siguiente de su expedición, esto es, desde el 29 de septiembre de 2022. Lo anterior, teniendo en cuenta que la norma fue expedida el 28 de marzo de 2022 y publicada en el Diario Oficial 51990 del 28 de marzo de 2022. 16 Definición incluida en el artículo 2º del Decreto 442 que adicionó el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015 —relativo a definiciones en materia de contratación estatal—. 17 El mismo artículo 2º del Decreto 442 citado en la nota al pie precedente señaló que la convocatoria consiste en el “procedimiento mediante el cual una Entidad Estatal plantea un reto de innovación a personas naturales o jurídicas, entendido como un desafío para resolver una necesidad de compra requiriendo nuevas soluciones a las existentes en el mercado o si las que hay requieren ajustes o mejoras para la satisfacción de sus necesidades, de manera que cualquier interesado presente alternativas de solución innovadora al reto identificado”. 18 Así se prevé en el numeral 4 del artículo 2.2.1.1.1.6.5. del Decreto 1082 de 2015, que versa sobre la

de sus necesidades, de manera que cualquier interesado presente alternativas de solución innovadora al reto identificado”. 18 Así se prevé en el numeral 4 del artículo 2.2.1.1.1.6.5. del Decreto 1082 de 2015, que versa sobre la convocatoria, y en el artículo 2.2.1.1.1.6.6. que regula el diálogo técnico. 19 Conforme con el parágrafo 1 del artículo 2.2.1.1.1.6.6. del Decreto 1082 de 2015. 20 Artículo 3º que adicionó el artículo 2.2.1.1.1.6.7. del Decreto 1082 de 2015. 21 Disponible en la página web de la entidad: https://www.colombiacompra.gov.co/wpcontent/uploads/2025/05/2022-Guia-de-lineamientos-de-compra-publica-de-tecnologia-e-innovacion.pdf.Radicado: 11001-03-26-000-2025-00168-00 (73837) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho

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De esta manera, Colombia Compra Eficiente precisó que, luego de agotar el diálogo técnico, necesariamente debe establecerse “la modalidad de selección aplicable de acuerdo con lo previsto en el marco normativo del Sistema de Compras y Contratación Pública”22.

15. Con base en esta normativa , se expidió la Directiva demandada, que tiene como asunto el “Fortalecimiento del Proceso de Compras Públicas de Tecnología e Innovación” 23 y está dirigida a los “Ministros(as), Directores(as) de

Departamento Administrativo, Entidades Públicas Adscritas y Vinculadas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional”.

e Innovación” 23 y está dirigida a los “Ministros(as), Directores(as) de Departamento Administrativo, Entidades Públicas Adscritas y Vinculadas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional”.

15.1. La Directiva tiene seis incisos de consideraciones y una directriz.

15.1.1. En el inciso primero , se señala la relevancia de que la Administración Pública se adapte a un contexto globalizado y tecnológico, marco en el cual los laboratorios de innovación pública emergen como (i) espacios para fomentar la creatividad, la colaboración y la eficiencia en la gestión pública y (ii) agentes que dinamizan el ecosistema de innovación.

15.1.2. En los incisos segundo y tercero, se hace una paráfrasis del artículo 36 de la Ley 2069 de 2020. Particularmente, se insiste en que el inciso segundo indica que “las entidades estatales podrán aprovechar los laboratorios de innovación pública del Gobierno Nacional”.

15.1.3. El inciso cuarto señala que el Decreto 442 de 2022 reglamentó y definió el concepto de compra pública de tecnología e innovación24.

15.1.4. El inciso quinto menciona que los lineamientos en la materia se encuentran en la Guía de Lineamientos de Compra Pública de Tecnología e Innovación adoptada por Colombia Compra Eficiente.

15.1.5. En el inciso final y en la directriz, la Directiva establece lo siguiente:

Dada la conformación accionaria de Internexa S.A., como una sociedad de economía mixta con participación mayoritariamente pública, y su objeto social enmarcado en la provisión de soluciones en materia de tecnologías de la

Dada la conformación accionaria de Internexa S.A., como una sociedad de economía mixta con participación mayoritariamente pública, y su objeto social enmarcado en la provisión de soluciones en materia de tecnologías de la información y las comunicaciones, se deben aprovechar, en virtud de la autorización legal que otorga el artículo 36 de la Ley 2069 de 2020, las sinergias que pueden generarse entre Internexa S.A. y las entidades públicas de la rama ejecutiva del orden nacional. Para lo cual se imparte la siguiente directriz: - En la medida en que Internexa S.A se enmarque como laboratorio de innovación pública, las entidades destinatarias de esta directiva podrán aprovechar a esa entidad, para fortalecer el proceso de compras públicas de tecnología e innovación que permita resolver necesidades que requieran

22 Numeral 7, p. 16. 23 Publicada en el Diario Oficial 53212 del 14 de agosto de 2025, que fue aportado como Anexo 2 de la demanda. Índice 2 del Samai. 24 La Directiva transcribe la definición expuesta en el numeral 16.3.2. de la presente providencia.Radicado: 11001-03-26-000-2025-00168-00 (73837) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho

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nuevas soluciones a las existentes en el mercado o si las que hay, requieren ajustes o mejoras para la satisfacción de sus necesidades.

15.2. Como se puede observar en la cita anterior , con base en la “autorización legal que otorga el artículo 36 de la Ley 2069 de 2020”, la Directiva considera que

ajustes o mejoras para la satisfacción de sus necesidades.

15.2. Como se puede observar en la cita anterior , con base en la “autorización legal que otorga el artículo 36 de la Ley 2069 de 2020”, la Directiva considera que “se deben aprovechar” las “sinergias” que pueden existir entre Internexa y las entidades públicas , para fortalecer los procedimientos de compra pública de tecnología e innovación. Este deber se fundamenta en una premisa: Internexa, como sociedad de economía mixta, tiene una participación pública mayoritaria.

15.3. Con base en lo anterior, se “imparte” expresamente una “directriz” a las entidades pública del orden nacional consi