CE - Auto interlocutorio 11001032700020230001500 de 2025

Radicado: 11001-03-27-000-2023-00015-00 (27666)

Demandante: Zeuss S.A.S.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Bogotá, D. C., trece (13) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad acumulada con nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 11001-03-27-000-2023-00015-00 (27666) Demandante ZEUSS S.A.S. Demandado MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Y OTRO Temas Recurso de súplica . Requisitos generales y específicos de procedibilidad de la suspensión provisional AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de súplica interpuesto por la Comisión de Regulación de Energía y Gas (en adelante CREG) en contra del auto del 26 de abril de 2024, proferido por el consejero Milton Chaves García, que dispuso lo siguiente: «PRIMERO: Negar la suspensión provisional de las Resoluciones nros. 234 del 22 de diciembre de 2020 y 238 del 28 de diciembre de 2020, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Decretar la suspen sión provisional de la Liquidación Oficial CREG -241 de la Contribución Especial del año 2020 y la Resolución nro. 370 del 22 de junio de 2021 que

motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Decretar la suspen sión provisional de la Liquidación Oficial CREG -241 de la Contribución Especial del año 2020 y la Resolución nro. 370 del 22 de junio de 2021 que resolvió el recurso de reposición conforme con la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Reconocer personería para actuar a Margarita Cecilia Arrieta Ramírez, como apoderada de la Nación – Ministerio de Minas y Energía y de la Comisión de Regulación de Energía y Gas – según poder conferido que obra en el índice 21 de SAMAI de la contestación de medidas cautelares»1.

ANTECEDENTES Hechos relevantes. Zeuss S.A.S. presentó la demanda de la referencia, en la que acumuló las pretensiones de simple nulidad de la Resolución Nro. 234 del 22 de diciembre de 2020 (que reglamentó para ese periodo la presentación de información contable y financiera , cálculo, cobro, recaudo y fiscalización de la contribución especial del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 modificado por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 ) y de la Resolución Nro. 238 del 28 de diciembre del mismo año (que reglamentó para el 2020 los mismos aspectos del tributo con relación a las personas prestadoras de la cadena de combustibles líquidos); con pretensiones de nulidad y restablecimiento de las Resoluciones CREG Nro. 241 de 2020 , Radicado Nro. CS-2021-007686 y Nro. 370 de 2021, que determinaron el monto de la contribución especial a cargo de la sociedad actora por el periodo 2020. Solicitud de suspensión provisional

Radicado Nro. CS-2021-007686 y Nro. 370 de 2021, que determinaron el monto de la contribución especial a cargo de la sociedad actora por el periodo 2020. Solicitud de suspensión provisional Zeuss S.A.S. solicitó, m ediante escrito separado de la demanda 2, la suspensión

1 Samai, índice 29, página 6. 2 Samai, índice 2, carpeta «13_13_110010327000202300015001EXPEDIENTEDIGIEXPEDIENTE20230927095208», PDF «03-1Demanda».Radicado: 11001-03-27-000-2023-00015-00 (27666)

Demandante: Zeuss S.A.S.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 provisional de los actos acusados en simple nulidad y en nulidad y restablecimiento del derecho con base en lo expuesto en la demanda y, en especial, en lo siguiente: En el acápite de hechos de la solicitud de medida cautelar puso de presente que el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 fue declarada inconstitucional con efectos inmediatos con las Sentencias C-464 y C-484 de 2020, decisiones informadas a la comunidad el 19 y el 20 de diciembre del mismo año. Pese a lo anterior, la CREG reglamentó el tributo mediante la Resolución Nro. 234 del 22 de diciembre de 2020, esto es, después de la declaratoria de inexequibilidad. Con base en lo anterior, en los fundamentos de derecho, i ndicó que existe una manifiesta inconstitucionalidad e ilegalidad de los actos objeto de controversia

esto es, después de la declaratoria de inexequibilidad. Con base en lo anterior, en los fundamentos de derecho, i ndicó que existe una manifiesta inconstitucionalidad e ilegalidad de los actos objeto de controversia porque desconocen los efectos inmediatos de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 , con base en una modulación que no fue dispuesta por la Corte Constitucional. Aseguró que, una vez se conoció la declaratoria de inconstitucionalidad, debió inaplicar la norma expulsada del ordenamiento jurídico , lo cual sustentó en las Sentencias C-973 de 2004 y T-389 de 2009. Manifestó que, debido a lo anterior, se le causó un perjuicio calculado en $152.995.792, pues la CREG podrá cobrar coactivamente el monto determinado por concepto del tributo a menos que se acceda a la suspensión provisional de sus efectos. En la demanda, cuyo concepto de la violación fue invocado en la petición de medida cautelar, reforzó que la CREG moduló indebidamente los efectos de las sentencias de inconstitucionalidad a partir del periodo 2021 con base en una interpretación incorrecta de la prohibición de la aplicación retroactiva de las normas tributarias del artículo 363 de la Constitución. Señaló que la regulación de la Resolución Nro. 241 de 2020 para los prestadores de la cadena de combustibles líquidos estableció una fórmula que resulta lesiva para el contribuyente porque solo atiende la información presentada , sin prever consecuencias para quienes omiten ese deber . De igual modo, al establecer una tarifa única para todos los sujetos pasivos, no atendió la capacidad contributiva de

el contribuyente porque solo atiende la información presentada , sin prever consecuencias para quienes omiten ese deber . De igual modo, al establecer una tarifa única para todos los sujetos pasivos, no atendió la capacidad contributiva de cada uno, lo que desconoce los principios de equidad y justicia tributaria. Además, en la demanda adujo que la CREG actuó de mala fe al cobrar el tributo únicamente a quienes presentaron información financiera y contable, siendo su deber adelantar las actuaciones pertinentes para cobrar a todos los sujetos pasivos. Oposición a la medida cautelar El Ministerio de Minas y Energía y la CREG controvirtieron conjuntamente la petición de suspensión provisional de los actos acusados señalando lo siguiente: Afirmaron que, no conoc ieron oportunamente que la demandante pretende la nulidad de actos administrativos de carácter particular y que, por lo tanto, considera poner de presente que el Consejo de Estado no es competente para estudiar su legalidad. Expusieron las normas que rigen la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados y señalaron que, en este caso, la medida cautelar no es necesariaRadicado: 11001-03-27-000-2023-00015-00 (27666)

Demandante: Zeuss S.A.S.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 debido a que la actora pretende un estudio anticipado del fondo del asunto, pues los fundamentos expuestos en su petición corresponden a los del concepto de la violación. Además, no existe una amenaza grave del interés público y la petición de medida cautelar no pretende garantizar el objeto del proceso ni la efectividad de la

los fundamentos expuestos en su petición corresponden a los del concepto de la violación. Además, no existe una amenaza grave del interés público y la petición de medida cautelar no pretende garantizar el objeto del proceso ni la efectividad de la sentencia, sino la invalidez anticipada de los actos acusados. Adujeron que no se probó el perjuicio irremediable porque el acto de carácter general que rige este caso fue declarado nulo, por lo que las resoluciones de determinación del tributo perdieron fuerza ejecutoria y, por lo tanto, no pueden ser objeto de cobro coactivo. Providencia impugnada. El consejero Milton Chaves García negó la suspensión provisional de los actos de carácter general (Resoluciones Nro. 234 y Nro. 238 de 2020) y decretó la medida cautelar frente a los de carácter particular (Resoluciones Nro. 241 de 2020 , con Radicado Nro. CS2021-007686, y Nro. 370 de 2021) mediante auto del 26 de abril de 2024, por los siguientes motivos: Con relación a los actos de carácter general, con sideró que no se advierte la violación de normas superiores por el solo hecho de que se haya reglamentado el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, pues para ello se requiere verificar los efectos en el tiempo de la Sentencia C-484 de 2020. Frente a los actos de carácter particular, indicó que tampoco se evidencia la violación de normas superiores porque reiteró que los argumentos propuestos por la demandante requieren verificar los efectos de la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. No obstante, aseguró que los actos de determinación están fundamentados en la

la demandante requieren verificar los efectos de la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. No obstante, aseguró que los actos de determinación están fundamentados en la Resolución Nro. 241 de 2020, la cual fue declarada nula por la sentencia del 16 de marzo de 2023 (exp. 25531, C.P. Milton Chaves García) . En consecuencia, como medio preventivo, concluyó que es necesario acceder a la solicitud de suspensión provisional de los actos de carácter particular para evitar su ejecución hasta que se resuelva de manera definitiva el asunto de la referencia. Recursos de reposición y, en subsidio, de súplica3. El Ministerio de Minas y Energía y la CREG impugnaron parcialmente el auto del 26 de abril de 2024, en cuanto accedió a la suspensión provisional de los actos de carácter particular acusados, con base en lo siguiente: Aseguraron que, si bien los actos de determinación se fundamentaron en la Resolución Nro. 241 de 2020, conservan su presunción de legalidad hasta que sean declarados nulos, por lo que deben conservar sus efectos jurídicos. Indicaron que los actos suspendidos no suponen una amenaza para el ordenamiento jurídico por cuanto la causación del tributo por el año 2020 se consolidó, todo, porque, la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 tiene efectos hacia el futuro.

3 Se advierte que fue interpuesto en subsidio el recurso de apelación, pero el despacho sustanciador lo interpretó como de súplica.Radicado: 11001-03-27-000-2023-00015-00 (27666)

Demandante: Zeuss S.A.S.

interpretó como de súplica.Radicado: 11001-03-27-000-2023-00015-00 (27666)

Demandante: Zeuss S.A.S.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Manifestaron que el hecho de que se haya declarado nula la Resolución Nro. 241 de 2020 no permite concluir que los actos de determinación también lo sean, pues su contenido se amparó en la norma vigente al momento de su expedición. Además, no se presenta un perjuicio irremediable para la demandante, conforme lo exige el numeral 4 del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, por lo que la actora no acreditó todos los requisitos exigidos por la ley para que prospere la petición de suspensión provisional. Reforzó lo anterior en que la actora no demostró el pago del tributo ni el empobrecimiento que supondría este hecho. Destacaron que la CREG está impedida para adelantar el cobro coactivo de la obligación porque fue admitida la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de determinación, de tal modo que estaría llamada a prosperar la excepción de interposición de demanda prevista en el artículo 831 del Estatuto Tributario. Traslado del recurso La demandante solicitó que se confirmara la decisión impugnada por que, de lo contrario, se admitiría la violación del ordenamiento jurídico. Además, no es admisible que la única prueba del daño consista en el pago efectivo del tributo, pues el objetivo de la medida cautelar es evitar la consumación del perjuicio. Decisión del recurso de reposición

admisible que la única prueba del daño consista en el pago efectivo del tributo, pues el objetivo de la medida cautelar es evitar la consumación del perjuicio. Decisión del recurso de reposición En auto del 11 de octubre de 2024, el consejero Milton Chaves García negó el recurso de reposición porque consideró que la nulidad del acto que funda las resoluciones de determinación del tributo sustenta adecuadamente la suspensión provisional. Además, manifestó se requiere de la medida cautelar para evitar el perjuicio que causaría el eventual cobro coactivo. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala determinar si se cumplen los requisitos legales para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de las Resoluciones CREG Nro. 241 de 2020 (con Radicado Nro. CS -2021-007686) y Nro. 370 de 2021, que determinaron el monto de la contribución especial a cargo de la sociedad actora por el periodo 2020. En la impugnación, el Ministerio de Minas y Energía y la CREG aseguran que no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable por cuanto que, al haber sido admitida la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de determinación del tributo, es improcedente su cobro coactivo. Además, señalaron que la actora no demostró la existencia de ningún perjuicio, como sería el pago de la contribución especial. Para decidir lo anterior, se pone de presente que la medida cautelar de suspensión provisional está regulada por el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el decreto de las medidas cautelares (sin realizar distinción alguna, por lo que incluye a la suspensión provisional)

provisional está regulada por el artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el decreto de las medidas cautelares (sin realizar distinción alguna, por lo que incluye a la suspensión provisional) solo procede a petición de parte debidamente sustentada, siempre y cuando se consideren «necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo» .Radicado: 11001-03-27-000-2023-00015-00 (27666)

Demandante: Zeuss S.A.S.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 En concordancia, el artículo 88 ibidem establece que la suspensión provisional de un acto administrativo impide su ejecución hasta que se decida de forma definitiva sobre su legalidad en la sentencia de mérito o hasta que sea levantada la medida cautelar. De acuerdo con lo anterior, solo procede la suspensión provisional cuando el acto acusado está produciendo efectos jurídicos al momento en que se decide sobre la solicitud de medida cautelar. De lo contrario, no sería posible ni necesario impedir su ejecución, como lo señala la ley. Esto explica que esta Sección haya negado la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos que fueron derogados o que perdieron fuerza ejecutoria al momento de decidir sobre la suspensión provisional4. Además, se debe tener presente que el inciso primero del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, cuando se pretenda un restablecimiento del derecho, la suspensión provisional

suspensión provisional4. Además, se debe tener presente que el inciso primero del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, cuando se pretenda un restablecimiento del derecho, la suspensión provisional procede solo cuando, además de la infracción de las normas superiores, se acredite si quiera de forma sumaria el perjuicio que el acto administrativo ocasion ó al interesado. En este caso, como lo indicó el auto impugnado en súplica, la sentencia del 16 de marzo de 2023 (exp. 25531, C.P. Milton Chaves García) declaró la nulidad de la Resolución Nro. 241 de 2020 proferida por la CREG. Además, consta en el expediente que la liquidación oficial del tributo aplicó la tarifa determinada en dicho acto de carácter general para determinar el monto de la contribución especial a cargo de Zeuss S.A.S.5 Ahora bien, como lo anunci ó la parte demandada en la oposición a la solicitud de medida cautelar, lo anterior da lugar a la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos de determinación del tributo por la desaparición de sus fundamentos de derecho, tal como lo prevé el numeral 2 del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 6. En consecuencia, contrario a lo señalado en el auto impugnado, dichas resoluciones no pueden constituir el fundamento de un cobro coactivo. De igual forma , no se evidencia prueba siquiera sumaria del perjuicio que las resoluciones que liquidaron oficialmente el tributo pueden ocasionar a la demandante porque, se insiste, es improcedente su cobro coactivo por no tener fuerza ejecutoria.

De igual forma , no se evidencia prueba siquiera sumaria del perjuicio que las resoluciones que liquidaron oficialmente el tributo pueden ocasionar a la demandante porque, se insiste, es improcedente su cobro coactivo por no tener fuerza ejecutoria. Lo expuesto es suficiente para revocar el ordinal segundo de la parte resolutiva del auto impugnando, así como del auto del 11 de octubre de 2024 que decidió no reponerlo, sin necesidad de estudiar los demás aspectos de la súplica. En consecuencia, la Sala negará la medida cautelar de los actos administrativos de carácter particular acusados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

4 Entre otros, v er los siguientes autos: i) del 5 de julio de 2019, exp. 23691, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; ii) del 7 de marzo de 2018, exp. 20498, C.P. Milton Chaves García; y iii) del 2 de febrero de 2021, exp. 24224, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 5 Samai, índice 2, carpeta «1_110010327000202300015001EXPEDIENTEDIGIEXPEDIENTE20230509161509». 6 Sobre esta norma recientemente la sala en la sentencia 28755 del 12 de diciembre de 2024, C.P. Wilson Ramos Girón estableció que «la pérdida de la fuerza ejecutoria no es un juicio de legalidad, sino de los aspectos de la ejecutividad y, por ende, de la posibilidad que tendría la autoridad de reclamar el cumplim iento de la obligación de hacer, no hacer o de dar, por lo que ante la causación de algunos de los eventos previstos en el artículo 91 del CPACA

la ejecutividad y, por ende, de la posibilidad que tendría la autoridad de reclamar el cumplim iento de la obligación de hacer, no hacer o de dar, por lo que ante la causación de algunos de los eventos previstos en el artículo 91 del CPACA se conjuraría la ejecución del acto; esto es, su exigibilidad».Radicado: 11001-03-27-000-2023-00015-00 (27666)

Demandante: Zeuss S.A.S.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE

1. Revocar el ordinal segundo del auto proferido el 26 de abril de 2024 por el consejero Milton Chaves García, así como del auto del 11 de octubre de 2024 que decidió no reponerlo.

2. Negar la suspensión provisional de la Liquidación Oficial Nro. 241 (con Radicado Nro. CS -2021-007686) de la Contribución Especial del año 2020 y de la Resolución Nro. 370 del 22 de junio de 2021 que resolvió el recurso de reposición.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al despacho de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN

Presidente (Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

(Firmado electrónicamente)

LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑA

WILSON RAMOS GIRÓN

Presidente (Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

(Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑA Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador