CE - Auto interlocutorio 11001032700020240004900 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO SUSTANCIADOR: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO

Bogotá D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100)1

Demandantes: Carlos Felipe Aroca Lara y Otros

Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS

AUTO – RESUELVE RECURSO

Procede el Despacho a resolver los recursos de reposición interpuestos por los demandantes en los expedientes 29100 y 29262, contra el auto de 2 de julio de 2026, mediante el cual se negó la solicitud de medida cautelar.

ANTECEDENTES

Exp. 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100)

El señor Carlos Felipe Aroca Lara, solicitó la suspensión provisional de los efectos de los siguientes actos administrativos proferidos por el INVIAS:

• Acuerdo 2 de 19 de mayo de 2023 «Por el cual se aprueba la aplicación de la Contribución Nacional de Valorización – CNV del Sector transporte del proyecto de infraestructura vial Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la prosperidad».

• Resolución 1729 de 26 de mayo de 2023 «Por medio de la cual se aplica el cobro de la Contribución Nacional de Valorización del Sector transporte en el Proyecto de Infraestructura Vial Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la Prosperidad».

• Resolución 1729 de 26 de mayo de 2023 «Por medio de la cual se aplica el cobro de la Contribución Nacional de Valorización del Sector transporte en el Proyecto de Infraestructura Vial Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la Prosperidad».

• Acuerdo 4 de 17 de mayo de 2024 «Por el cual se modifica y adiciona el Acuerdo No. 002 de 19 de mayo de 2023 “por el cual se aprueba la aplicación de la Contribución Nacional de Valorización – CNV del Sector transporte del proyecto de infraestructura vial Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la prosperidad».

• Resolución 2615 de 27 de junio de 2024 «Por medio de la cual se modifica la Resolución Número 1729 del 26 de mayo de 2023».

• Resolución 3856 del 26 de agosto de 2024, «Por medio de la cual se distribuye el cobro de la Contribución Nacional de Valorización del Sector transporte para el Proyecto de infraestructura Vial Cartagena – Barranquilla – Circunvalar de la Prosperidad y se modifica la Resolución 1729 de mayo de 2023».

• Resolución 5866 del 11 de diciembre de 2024, «por medio de la cual se incorpora un parágrafo al artículo sexto de la Resolución 3856 del 26 de agosto de 2024».

Asimismo, pidió que se decrete la suspensión del proceso de aplicación y distribución de la contribución sobre el Proyecto Cartagena -Barranquilla-Prosperidad, se restablezca la situación previa a los actos demandados y se ordene al INVIAS abstenerse de iniciar o continuar cualquier procedimiento o trámite fundado en los actos demandados.

restablezca la situación previa a los actos demandados y se ordene al INVIAS abstenerse de iniciar o continuar cualquier procedimiento o trámite fundado en los actos demandados. 1 Procesos acumulados: 11001-03-27-000-2024-00072-00 (29344); 11001-03-27-000-2024-00081-00 (29532); 11001-03-27000-2024-00066-00 (29262); 11001-03-27-000-2024-00054-00 (29160); 11001-03-24-000-2024-00190-00 (29404).Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100)

Demandante: Carlos Felipe Aroca Lara y Otros

2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Exp. 11001-03-27-000-2024-00066-00 (29262)

El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, a través de apoderado, solicitó se decrete la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones 1729 del 26 de mayo de 2023 «Por medio de la cual se aplica el cobro de la Contribución Nacional de Valorización del Sector transporte en el Proyecto de Infraestructura Vial Cartagena – BarranquillaCircunvalar de la Prosperidad» y 2615 del 27 de junio de 2024 «Por medio de la cual se modifica la Resolución Número 1729 del 26 de mayo de 2023».

El Despacho mediante proveído de 2 de julio de 2026, negó la suspensión

modifica la Resolución Número 1729 del 26 de mayo de 2023».

El Despacho mediante proveído de 2 de julio de 2026, negó la suspensión provisional de los efectos de los actos demandados solicitados en los expedientes 29100, 29344, 29262, 29160 y 29404.

RECURSO DE REPOSICIÓN

Exp. 29100

El señor Carlos Felipe Aroca Lara interpuso recurso de reposición y , en subsidio súplica, contra el auto de 2 de julio de 2026, para que en su lugar se decreten las medidas cautelares solicitadas. Al efecto, expresó:

La posición del Despacho haría inocuas las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y se estaría volviendo al antiguo régimen del Código Contencioso Administrativo, dado que, de la confrontación entre las normas violadas, las pruebas aportadas, y los actos demandados, surge la violación alegada.

Se vulneró el principio de irretroactividad previsto en los artículos 338 y 363 de la CP y los artículos 249 de la Ley 1819 de 2016 y 4.1.1.3.6 del Decreto 1625 de 2016 , pues los actos demandados fueron expedidos de manera posterior a la terminación de la construcción del Proyecto Cartagena – Barranquilla - Prosperidad. Por tanto, es claro que se pretende gravar situaciones jurídicas consolidadas, anteriores a la entrada en vigencia de la ley que estableció la CNV.

Los principios de confianza legítima y buena fe contenidos en el artículo 83 de la CP, fueron desconocidos por los actos demandados, en tanto que la CNV no había

entrada en vigencia de la ley que estableció la CNV.

Los principios de confianza legítima y buena fe contenidos en el artículo 83 de la CP, fueron desconocidos por los actos demandados, en tanto que la CNV no había existido por un periodo largo periodo, lo que condujo a que los particulares acomodaran sus comportamientos a su ausencia y no podían prever el cobro de una obligación tributaria adicional.

La aplicación de la CNV al referido proyecto violó el artículo 23 de la Ley 105 de 1993, pues al tratarse de una obra terminada y plenamente financiada, no hay un costo de obra sujeto a financiación. Asimismo, se vulneró el artículo 249 de la Ley 1819 de 2016 y el CONPES 3996 de 2020, dado que cualquier calificación de proyectos de infraestructura con miras a aplicar ese tributo debía suponer la reglamentación por parte del Ministerio. En ese sentido se advierte que el Decreto 1522 de 2022, que reguló el procedimiento de la CNV, entró en vigencia el 21 de julio de 2022, mientras que el estudio de aplicación de la contribución es del 2 de septiembre de 2019.

Se vulneró el artículo 42 del CPACA, por cuanto no existe justificación para que la CNV solo haya sido implementada para el Proyecto Cartagena – BarranquillaProsperidad, y no para otros en condición similares, como los proyectos Bucaramanga – Barrancabermeja - Yondo, Doble Calzada Buga - Buenaventura, o El Tablón - Chirajara – Villavicencio. Además, es urgente que se contengan lasRadicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100)

Demandante: Carlos Felipe Aroca Lara y Otros

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Tablón - Chirajara – Villavicencio. Además, es urgente que se contengan lasRadicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100)

Demandante: Carlos Felipe Aroca Lara y Otros

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aplicaciones de la CNV, a otros proyectos construidos antes de la entrada en vigencia de la Ley 1819 de 2016.

En el caso se requiere que el juez actúe de manera urgente y eficaz para proteger y garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, ya que debe tenerse en cuenta el costo económico para el Estado y para los contribuyentes, la congestión administrativa y judicial en el INVÍAS, en caso de que la CNV continúe su trámite y que el Consejo de Estado declare la nulidad de su aplicación.

Exp. 29262

El apoderado del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla interpuso recurso de reposición y, en subsidio apelación, con el fin de que se revoque la providencia recurrida, en los siguientes términos:

El 24 de mayo de 2013, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) presentó en la Gobernación del Atlántico, las obras que conforman el corredor vial Cartagena – Barranquilla. El INVIAS no socializó, ni informó ni notificó a la comunidad de los departamentos de Atlántico y Bolívar que esa obra les sería cobrada mediante la contribución de valorización, lo que evidencia el incumplimiento del trámite

Barranquilla. El INVIAS no socializó, ni informó ni notificó a la comunidad de los departamentos de Atlántico y Bolívar que esa obra les sería cobrada mediante la contribución de valorización, lo que evidencia el incumplimiento del trámite establecido en el artículo 8 numeral 8 de la Ley 1437 de 2011, y se impidió que la comunidad afectada presentara observaciones, sugerencias o propuestas alternativas.

En la Resolución 1729 de 2023 se está aplicando la contribución de valorización a un proyecto cuya ejecución inició antes de la entrada en vigencia de la Ley 1819 de 2016 y al Decreto 1255 de 2022. Por lo tanto, se advierte que ese acto administrativo aplicó el tributo a un proyecto que no podía ser gravado conforme lo dispuesto en los artículos 338 y 363 de la CP.

Se debe inaplicar por inconstitucional las expresiones «o durante» contenida en el artículo 4.1.1.3.6 del Decreto 1625 de 2016, y «durante y hasta cinco (5) años después del inicio de la operación del proyecto» del artículo 280 de la Ley 2294 de 2023 que modificó el inciso segundo del artículo 249 de la Ley 1819 de 2016 , por su abierta inconstitucionalidad al ser contrarias a los artículos 338 y 363 de la CP , que consagran la irretroactividad de los tributos.

TRASLADO

En el término del traslado, el INVIAS solicitó se confirme la decisión que negó el decreto de la medida cautelar. Al efecto, expresó:

Exp. 29100

La suspensión provisional no constituye un mecanismo destinado a resolver de

decreto de la medida cautelar. Al efecto, expresó:

Exp. 29100

La suspensión provisional no constituye un mecanismo destinado a resolver de manera anticipada la controversia jurídica, ni a sustituir el juicio de legalidad propio de la sentencia. Los cuestionamientos formulados por la parte demandante trascienden la confrontación normativa, pues se trata de un debate jurídico que no puede ser decidido mediante el trámite cautelar para evitar un indebido prejuzgamiento sobre el litigio.

El demandante expresa que se vulneraron los principios de irretroactividad tributaria, a partir de un único documento, esto es, el “ Informe Ejecutivo Carretero” (código GCSP-F-227) expedido por la ANI, para sostener que la construcción del ProyectoRadicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100)

Demandante: Carlos Felipe Aroca Lara y Otros

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terminó el 17 de diciembre de 2021, esto es, antes de la expedición de los actos demandados, sin tener en cuenta que e se informe corresponde al Contrato de Concesión 004 de 2014, y no comprende el tramo del corredor vial cuya ejecución está a cargo del INVIAS.

La existencia de contratos de concesión y de obra anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 1819 de 2016 no comporta, por sí sola, una “situación jurídica consolidada” que impida la aplicación del tributo, cuando el propio artículo 249 de la Ley 1819 de

de la Ley 1819 de 2016 no comporta, por sí sola, una “situación jurídica consolidada” que impida la aplicación del tributo, cuando el propio artículo 249 de la Ley 1819 de 2016 y el artículo 4.1.1.3.6 del Decreto 1625 de 2016 autorizan que la contribución se apruebe “antes o durante” la ejecución del proyecto.

En lo que respecta a la confianza legítima, la CNV se encuentra regulada en el artículo 23 de la Ley 105 de 1993 y lo que introdujo la Ley 1819 de 2016 fue un marco procedimental para su aplicación a proyectos de infraestructura de transporte del orden nacional.

Respecto a la violación del artículo 249 de la Ley 1819 de 2016 y del Decreto 1255 de 2022 por aplicación posterior a la ejecución del proyecto, el recurrente no tiene en cuenta que el corredor vial Cartagena-Barranquilla-Circunvalar de la Prosperidad también comprende el tramo intervenido por el INVIAS, lo que da cuenta que se trata de un debate probatorio sobre cuál es el estado real de ejecución de cada componente del proyecto.

En relación sobre la falta de explicación de por qué la CNV no se aplicó a otros proyectos que, en su criterio, se encuentran en condición semejante, se advierte que la escogencia del proyecto sobre el cual se aplicó la CNV se fundamentó en el procedimiento de calificación técnica y objetiva desarrollado por la Unión Temporal Montaña y Borrero desde el año 2019, que evaluó cinco proyectos viales bajo distintos criterios de validación y determinó recomendar la aplicación de la contribución al proyecto vial Cartagena-Barranquilla-Circunvalar de la Prosperidad.

Montaña y Borrero desde el año 2019, que evaluó cinco proyectos viales bajo distintos criterios de validación y determinó recomendar la aplicación de la contribución al proyecto vial Cartagena-Barranquilla-Circunvalar de la Prosperidad.

El recurso invoca, como razón adicional para decretar la suspensión solicitad a, el riesgo de que la CNV llegue a aplicarse en el futuro a las zonas de influencia de otros proyectos carreteros construidos antes de la Ley 1819 de 2016. Se trata de una circunstancia hipotética, futura e incierta, ajena por completo al objeto del presente proceso, que se circunscribe a los actos administrativos concretos demandados en relación con el Proyecto Cartagena-Barranquilla-Circunvalar de la Prosperidad.

No se satisface el presupuesto relativo a la necesidad de la medida para garantizar la efectividad de la sentencia, pues no se acredita que la ejecución de los actos administrativos demandados produzca un perjuicio que no pueda ser reparado mediante la decisión definitiva que adopte la Jurisdicción, máxime que el proceso de aplicación de la CNV se encuentra surtiendo, por segunda vez, el subproceso de socialización, sin que se haya siquiera iniciado la etapa de liquidación individual y cobro del gravamen a los contribuyentes.

Exp. 29262

Se debe rechazar por improcedente el recurso de apelación presentado por el recurrente y adecuar la impugnación en los términos del artículo 246 del CPACA.

En el recurso se reproducen los argumentos desarrollados en la demanda y en la solicitud de medida cautelar, por lo que se incumple la carga de demostrar el

recurrente y adecuar la impugnación en los términos del artículo 246 del CPACA.

En el recurso se reproducen los argumentos desarrollados en la demanda y en la solicitud de medida cautelar, por lo que se incumple la carga de demostrar el desacierto de la providencia impugnada. Además, los cuestionamientos formuladosRadicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100)

Demandante: Carlos Felipe Aroca Lara y Otros

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involucran un análisis constitucional y legal de considerable complejidad, relacionados con la interpretación de los artículos 338 y 363 de la CP, el alcance temporal de la regulación sobre la CNV, la aplicación de la Ley 2294 de 2023 y del Decreto 1255 de 2022 y la eventual procedencia de la excepción de inconstitucionalidad que desborda el cotejo normativo entre los actos administrativos acusados y las disposiciones superiores invocadas. Tampoco se acreditó la existencia de algún perjuicio.

CONSIDERACIONES

Corresponde al Despacho resolver el recurso de reposición formulado por los demandantes en los expedientes 29100 y 29262, contra el auto de 2 de julio de 2026, mediante el cual se negó solicitud de medida cautelar.

El recurso de reposición se encuentra regulado en el artículo 242 del CPACA, en los siguientes términos:

“Artículo 242. Modificado por el artículo 61, Ley 2080 de 2021. Reposición. El recurso de

El recurso de reposición se encuentra regulado en el artículo 242 del CPACA, en los siguientes términos:

“Artículo 242. Modificado por el artículo 61, Ley 2080 de 2021. Reposición. El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario. En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso”.

La finalidad del citado recurso es que el mismo juez que dictó la providencia la examine nuevamente, con el fin de que la reforme o revoque, para cuyo propósito es necesario que el recurso se motive con expresión clara de las razones por las cuales considera que la decisión está errada.

Exp. 29100

La inconformidad de recurrente se concreta en que procede el decreto de la medida cautelar solicitada, ya que del análisis de los actos demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas y las pruebas aportadas, surge el desconocimiento a los principios de irretroactividad en materia tributaria y buena fe y confianza legítima y las disposiciones legales invocadas en la solicitud de medida cautelar.

El Despacho precisa, que si bien en esta etapa preliminar le corresponde al juez analizar los argumentos y pruebas aportadas por las partes, tal examen no puede reemplazar al que se realiza al momento de proferir sentencia. En ese sentido esta Corporación ha indicado que «…Cuando se presenta una solicitud de medida cautelar consistente en suspensión provisional, el juez, al resolverla, debe observar cuidadosamente que su decisión no sea entendida como el resultado de una elucubración prejuzgadora del asunto –aun cuando la ley se encargó de

provisional, el juez, al resolverla, debe observar cuidadosamente que su decisión no sea entendida como el resultado de una elucubración prejuzgadora del asunto –aun cuando la ley se encargó de negar el prejuzgamiento expresamente–, razón por la cual resulta de gran valor identificar límites en la norma de la que surge la facultad cautelar en la ley 1437 de 2011, porque, sin lugar a dudas, la regla actual le permite al juez resolver con una incuestionable mayor amplitud -en relación con el análisis de la solicitudrespecto de la forma como operaba la figura de la suspensión provisional en el Código Contencioso Administrativo2.

De acuerdo con lo expuesto, el Despacho considera que el recurso formulado no está llamado a prosperar toda vez que los argumentos expuestos y los documentos aportados relacionados con el Contrato de Concesión 004 de 2014, no acreditan la vulneración de los principios de irretroactividad, buena fe y confianza legítima, por cuanto se requiere efectuar un análisis de los antecedentes administrativos de formación de los actos acusados y demás pruebas aportadas por la demandada, con 2 Providencia de 12 de febrero de 2016, Exp. 11001-03-26-000-2014-00101-00 (51754) A, C.P. Carlos Alberto Zambrano.Radicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100)

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el fin de determinar las características y condiciones de desarrollo del proyecto, así

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el fin de determinar las características y condiciones de desarrollo del proyecto, así como las intervenciones del INVIAS en otros t ramos que según lo expone, se encuentran en ejecución.

En lo relacionado con la inexistencia del costo de la obra a financiar, la falta de reglamentación y el momento de aplicación de la contribución conforme a lo previsto en el artículo 249 de la Ley 1819 de 2016, se reitera lo expuesto en el auto recurrido, en que se precisó que son cargos cuyo estudio excede el ámbito comparativo, y para lo cual se debe efectuar un análisis de carácter argumentativo acompañado del examen de los antecedentes y demás pruebas que aporta la entidad demandada.

De otra parte, respecto a la falta de justificación para que la CNV no haya sido implementada en otros proyectos o la urgencia para que el Consejo de Estado contenga la aplicación de ese tributo a otros proyectos, el Despacho anota son aspectos que escapan al ámbito comparativo preliminar que se efectúa en esta instancia. Por último, los argumentos dirigidos a que se debe procurar evitar futuros sobrecostos y congestiones en sede administrativa y judicial, acreditan la necesidad de decretar la medida cautelar solicitada.

No prospera el recurso.

Exp. 29262

El recurrente solicita considera que se debe suspender los efectos de los actos acusados, toda vez que se vulneró el principio de irretroactividad en materia tributaria, ya que la CNV se impuso a una obra que se encontraba en ejecución y sin que hubiese sido objeto de socialización.

acusados, toda vez que se vulneró el principio de irretroactividad en materia tributaria, ya que la CNV se impuso a una obra que se encontraba en ejecución y sin que hubiese sido objeto de socialización.

Para resolver, el Despacho reitera que para determinar si se vulneraron los artículos 338 y 363 de la CP, es necesario adelantar un estudio que excede la comparación requerida por el artículo 231 del CPACA y que es propio de la sentencia. Asimismo, como se expuso en el auto recurrido, los actos demandados se limitan a la aplicación del cobro de la contribución lo cual se enmarca en el subproceso de originación de la Contribución Nacional de Valorización -CNV, lo que es anterior a la etapa de socialización del proyecto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4.1.1.1.1. del Decreto 1625 de 2016, por lo que en esta etapa no se vislumbra la ilegalidad indicada.

Por lo demás, en esta etapa no es procedente efectuar un examen de legalidad con miras a determinar sobre la inaplicación de las expresiones «o durante» contenida en el artículo 4.1.1.3.6 del Decreto 1625 de 2016, y «durante y hasta cinco (5) años después del inicio de la operación del proyecto» del artículo 280 de la Ley 2294 de 2023 . No prospera el recurso.

En tales condiciones, el Despacho no repondrá el auto recurrido.

Por último, contra el auto de 2 de julio de 2026, que negó la solicitud de medida cautelar, procede el recurso de súplica de conformidad con el artículo 246 del CPACA, teniendo en cuenta que se trata de una providencia que por su naturaleza

Por último, contra el auto de 2 de julio de 2026, que negó la solicitud de medida cautelar, procede el recurso de súplica de conformidad con el artículo 246 del CPACA, teniendo en cuenta que se trata de una providencia que por su naturaleza sería apelable, y fue dictada por el magistrado ponente en el curso de la única instancia. Por lo tanto, se concederá el recurso de súplica for mulado por el demandante en el expediente 29100 y se adecuará el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Distrito Especial, Industrial y Portuario deRadicado: 11001-03-27-000-2024-00049-00 (29100)

Demandante: Carlos Felipe Aroca Lara y Otros

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Barranquilla en el expediente 29262 al de súplica, en aplicación del parágrafo del artículo 318 del CGP.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

1. No reponer el auto de 2 de julio de 2026, mediante el cual el Despacho resolvió, entre otros, negar la medida cautelar solicitada por los demandantes en los expedientes 29100 y 29262.

2. Conceder el recurso de súplica ante los demás integrantes de la Sala, para lo cual se debe remitir el expediente al magistrado que sigue en turno.

Notifíquese y cúmplase.

(Firmado electrónicamente)

LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO

Consejero

se debe remitir el expediente al magistrado que sigue en turno.

Notifíquese y cúmplase.

(Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Consejero Este documento fue firmado electrónicamente. Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx