CE - Auto interlocutorio 11001032700020250010600

Radicado: 11001032700020250010600 (30669) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho (FEDe. Colombia)

AUTO

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1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

Bogotá D.C., dieciocho (18) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Medio de control de nulidad Radicación: 11001-03-27-000-2025-00106-00 (30669) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho (FEDe. Colombia)

Demandado: Nación – Presidente de la República, Ministerio de Relaciones

Exteriores, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

Asunto: Simple nulidad. Medida cautelar de urgencia. Solicitud de suspensión provisional Decreto 949 de 2025.

AUTO – Niega trámite de urgencia y corre traslado de medida cautelar

Mediante el presente auto, el Despacho se pronuncia sobre la medida cautelar de urgencia solicitada por la demandante, con la cual se pretende suspender provisionalmente el Decreto 949 de 2025 «por medio del cual se modifica el Decreto número 1047 de 2024», que establece una prohibición a las exportaciones de carbón a Israel.

ANTECEDENTES

La demanda

provisionalmente el Decreto 949 de 2025 «por medio del cual se modifica el Decreto número 1047 de 2024», que establece una prohibición a las exportaciones de carbón a Israel.

ANTECEDENTES

La demanda

El presidente de la República, el ministro de Hacienda y Crédito Público, el ministro de Relaciones Exteriores, el ministro de Minas y Energía y el ministro de Comercio, Industria y Turismo, expidieron el 28 de agosto el Decreto 949 de 2025 1. Su parte resolutiva establece:

MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO

DECRETO 949 DE 2025

"Por el cual se modifica el Decreto 1047 de 2024"

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial, las conferidas en el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, con sujeción a lo dispuesto en la Ley 7ª de 1991, en desarrollo de lo dispuesto en los artículos 58, 93 y 95 de la Constitución Política, la Ley 13 de 1945, la Ley 28 de 1959, la Ley 170 de 1994, la Ley 1609 de 2013, la Ley 1841 de 2017, la Ley 2294 de 2023, y

CONSIDERANDO

[…]

DECRETA

Artículo 1. Se modifica el artículo 1 del Decreto 1047 de 2024, el cual quedará así:

1 Modificatorio del Decreto 1047 de 14 de agosto de 2024.Radicado: 11001032700020250010600 (30669)

Artículo 1. Se modifica el artículo 1 del Decreto 1047 de 2024, el cual quedará así:

1 Modificatorio del Decreto 1047 de 14 de agosto de 2024.Radicado: 11001032700020250010600 (30669) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho (FEDe. Colombia) AUTO

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2 Artículo 1. Prohibición de exportaciones. Se prohíben, sin excepción, la totalidad de exportaciones de las hullas térmicas (carbón) clasificadas por la subpartida arancelaria 2701.12.00.10. al Estado de Israel.

Artículo 2. Derogatoria. Se derogan los artículos 2 y 3 del Decreto 1047 de 2024.

Artículo 3. A partir de la entrada en vigor del presente Decreto, queda estrictamente prohibida la realización de exportaciones de carbón al Estado de Israel bajo cualquier circunstancia. Las autoridades competentes deberán adoptar de manera inmediata todas las accio nes, medidas y procedimientos previstos en la Ley para garantizar la aplicación efectiva de esta prohibición, sin excepción alguna.

Artículo 4. Vigencia. El presente decreto entrará en vigor transcurridos quince (15) días comunes, contados a partir del día siguiente al de la fecha de su publicación en el Diario Oficial. Tendrá vigencia hasta que se cumplan a cabalidad las órdenes de medidas provisionales emitidas por la Corte Internacional de Justicia en el proceso sobre la Aplicación de la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio en la Franja de

provisionales emitidas por la Corte Internacional de Justicia en el proceso sobre la Aplicación de la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio en la Franja de Gaza (Sudáfrica c. Israel) o hasta que subsistan las condiciones que dieron lugar a ellas.

Solicitud de medida cautelar de urgencia

El 26 de septiembre de 2025, la Fundación para el Estado de Derecho interpuso el medio de control de nulidad simple en contra del referido Decreto 949 de 2025 y solicitó el decreto de una medida cautelar de urgencia, con la finalidad suspender provisionalmente los efectos de dicho decreto 2, con fundamento en los siguientes argumentos:

1. Infracción de normas constitucionales

a. Artículos 9, 93, 226 y 227 : La demanda sostiene que el Decreto 949 de 2025 desconoce compromisos internacionales asumidos por Colombia en materia comercial, como el Tratado de Libre Comercio -TLCcon Israel y los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio -OMC-, al imponer una prohibición absoluta de exportaciones de carbón hacia Israel.

Esta medida se considera contraria a los principios de trato nacional, no discriminación y estabilidad normativa, debido a la prevalencia de los tratados internacionales sobre la legislación interna, y la promoción e integración económica global bajo condiciones de equidad y previsibilidad.

b. Artículos 58 y 83 : La demanda sostiene que el Decreto 949 de 2025 vulnera el derecho a la propiedad privada al desconocer derechos adquiridos, situaciones jurídicas consolidadas y expectativas legítimas derivadas de contratos perfeccionados y autorizaciones previamente recon ocidas por el Estado. La

derecho a la propiedad privada al desconocer derechos adquiridos, situaciones jurídicas consolidadas y expectativas legítimas derivadas de contratos perfeccionados y autorizaciones previamente recon ocidas por el Estado. La eliminación abrupta de las excepciones previstas en el Decreto 1047 de 2024 constituye una privación retroactiva e injustificada de derechos, que quebranta el principio de buena fe y la confianza legítima de los operadores económicos.

Estas actuaciones por parte del Gobierno Nacional generarían un escenario de inestabilidad normativa contrario a la seguridad jurídica, que afecta no solo a los particulares directamente involucrados, sino también al entorno de inversión y a la reputación internacional del país.

c. Artículo 333: La demanda sostiene que el Decreto 949 de 2025 vulnera el artículo 333 de la Constitución al imponer una prohibición absoluta de exportaciones de

2 SAMAI CE, índice 1.Radicado: 11001032700020250010600 (30669) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho (FEDe. Colombia) AUTO

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3 carbón hacia Israel, sin una justificación suficiente que permita considerar la medida como razonable, necesaria o proporcional.

Esta intervención estatal excede los límites constitucionales de la regulación económica, al suprimir de manera injustificada espacios esenciales de libre competencia y afectar gravemente la iniciativa privada. La eliminación de las excepciones previstas e n el Decreto 1047 de 2024 radicaliza la restricción sin

económica, al suprimir de manera injustificada espacios esenciales de libre competencia y afectar gravemente la iniciativa privada. La eliminación de las excepciones previstas e n el Decreto 1047 de 2024 radicaliza la restricción sin demostrar un interés público concreto que la legitime, genera un escenario de desproporción manifiesta y afecta la estabilidad del entorno económico del país.

d. Artículo 334: El Decreto vulneraría a la Carta Política al haber sido expedido sin una evaluación técnica seria ni transparente sobre su impacto fiscal.

La medida, que implica la prohibición absoluta de exportaciones de carbón hacia Israel, afecta ingresos públicos significativos sin demostrar cómo se compensarían dichas pérdidas, especialmente en departamentos como La Guajira y Cesar. Al omitir el análisis económico exigido por la normativa vigente, el decreto desconoce el principio de sostenibilidad fiscal y compromete el equilibrio presupuestal y la capacidad del Estado para cumplir con sus fines constitucionales.

2. Violación del artículo 259 de la Ley 2294 de 2023 - Plan Nacional de Desarrollo

La demanda cuestiona la legalidad del Decreto 949 de 2025 al considerar que su fundamento normativo (el artículo 259 de la Ley 2294 de 2023) ha sido interpretado de manera extensiva y arbitraria por el Gobierno nacional. Dicha disposición está orientada a la defensa comercial interna, mediante remedios y aranceles que protejan la producción nacional frente a prácticas desleales de importación. No obstante, el decreto impone una prohibición absoluta de exportaciones de carbón hacia Israel, medida que no se ajusta a los supuestos previstos en la norma como la

protejan la producción nacional frente a prácticas desleales de importación. No obstante, el decreto impone una prohibición absoluta de exportaciones de carbón hacia Israel, medida que no se ajusta a los supuestos previstos en la norma como la seguridad nacional, la soberanía alimentaria o la protección de la industria, ni responde a criterios de reciprocidad frente a acciones de otro Estado.

En consecuencia, la medida desborda los límites de la habilitación legal conferida por el legislador, al utilizar un instrumento de política económica interna como mecanismo de sanción diplomática. La falta de conexión entre la prohibición y los fines legí timos establecidos en el artículo 259, sumada a la ausencia de una justificación técnica y jurídica suficiente, configura una vulneración del principio de legalidad. El Gobierno incurre así en un uso indebido de sus competencias regulatorias, lo que afecta gravemente la producción nacional sin fundamento constitucional o legal.

3. Infracción del Tratado de Libre Comercio -TLCentre Colombia e Israel

(artículos 1.3, 7 y 12 de la Ley 1841 de 2017)

La demanda advierte que el referido decreto contradice abiertamente los objetivos del TLC suscrito entre Colombia e Israel. Se señala que este tratado busca eliminar barreras al comercio, fomentar la inversión y promover la cooperación bilateral, mientras que el Decreto impone una prohibición absoluta a las exportaciones de carbón, lo cual constituye un obstáculo directo al comercio que afecta negativamente la producción nacional.Radicado: 11001032700020250010600 (30669) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho (FEDe. Colombia) AUTO

la producción nacional.Radicado: 11001032700020250010600 (30669) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho (FEDe. Colombia) AUTO

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4 Esta medida resulta incompatible con el espíritu del tratado, que fue concebido como una herramienta para estimular el desarrollo económico y social mediante la apertura de mercados.

Adicionalmente, se señala que el Gobierno nacional no activó ninguno de los mecanismos de solución de controversias previstos en TLC, como lo son la conciliación, la mediación o el arbitraje , a los cuales debía acudir antes de adoptar una decisión de carácter unilateral de potencial alto impacto económico.

Esta omisión expone a Colombia al riesgo de enfrentar procesos arbitrales internacionales y posibles sanciones económicas, al incumplir sus obligaciones convencionales sin agotar las vías de diálogo previstas en el acuerdo.

4. Aplicación indebida de excepciones del GATT 1994

El Decreto invoca como fundamento las excepciones generales previstas en los artículos XX y XXI del GATT de 1994, incorporadas al TLC entre Colombia e Israel. En particular, se acoge al literal (a) del artículo XX, que permite la imposición de medidas necesarias para proteger la moral pública. Sin embargo, conforme a la jurisprudencia del Órgano de Solución de Diferencias de la OMC, la aplicación de esta excepción exige demostrar la idoneidad, necesidad y proporcionalidad de la medida. El Gobier no no acreditó que la prohibición de exportaciones de carbón

jurisprudencia del Órgano de Solución de Diferencias de la OMC, la aplicación de esta excepción exige demostrar la idoneidad, necesidad y proporcionalidad de la medida. El Gobier no no acreditó que la prohibición de exportaciones de carbón contribuye de manera efectiva a la protección de la moral pública ni a la mejora de la situación humanitaria en Gaza, lo que desvirtúa la procedencia de esta excepción.

Asimismo, se invoca el artículo XXI, inciso b), literal iii), relativo a medidas adoptadas en tiempos de guerra o grave tensión internacional. Al respecto, se señala que el Gobierno no logró demostrar la existencia de una afectación directa a los intereses esenciales de seguridad de Colombia , así como un deterioro verificable de las relaciones bilaterales con Israel. A la luz del precedente de la OMC en el caso «Estados Unidos — Marcas de origen (Hong Kong, China) », la situación invocada no alcanza el umbral de gravedad requerido.

En consecuencia, la medida resulta incompatible con las obligaciones internacionales asumidas por Colombia, y su adopción configura una vulneración del principio de legalidad.

5. Infracción del TLC Colombia - Estados Unidos

El decreto invoca el artículo 22.2(b) del TLC Colombia - Estados Unidos como fundamento para justificar la prohibición de exportaciones de carbón a Israel, alegando la necesidad de cumplir obligaciones internacionales relacionadas con la paz y la seguridad. Sin embargo, el demandante alega que este argumento resultaría improcedente porque: i) el tratado mencionado regula exclusivamente las relaciones bilaterales entre Colombia y Estados Unidos, sin extenderse al Estado de Israel; y ii) la interpretación dada por el Gobierno desborda el alcance de la norma, que no

improcedente porque: i) el tratado mencionado regula exclusivamente las relaciones bilaterales entre Colombia y Estados Unidos, sin extenderse al Estado de Israel; y ii) la interpretación dada por el Gobierno desborda el alcance de la norma, que no contempla medidas de sanción comercial frente a terceros países. En consecuencia, el decreto incurre en una aplicación indebida de una disposición internacional que no resulta pertinente al caso.

6. Falsa motivación

La motivación central del Decreto 949 de 2025 se fundamenta en la supuesta necesidad de prohibir totalmente las exportaciones de carbón a Israel como medidaRadicado: 11001032700020250010600 (30669) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho (FEDe. Colombia) AUTO

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5 para proteger los derechos humanos en la Franja de Gaza. No obstante , esta justificación carece de sustento técnico y no demuestra que la medida tenga un impacto real en las decisiones militares o políticas de Israel. Entidades como la Procuraduría General de la Nación y la Asociación Colombiana de Minería advirtieron que no existe evidencia de que la restricción comercial contribuya efectivamente al objetivo humanitario declarado.

La eliminación de las excepciones del Decreto 1047 de 2024 se basa en una interpretación errónea de la reducción del 39% en las exportaciones, sin considerar que la oferta global de carbón permite a Israel sustituir fácilmente el producto colombiano. En consecuencia, la medida impone un sacrificio económico interno sin

interpretación errónea de la reducción del 39% en las exportaciones, sin considerar que la oferta global de carbón permite a Israel sustituir fácilmente el producto colombiano. En consecuencia, la medida impone un sacrificio económico interno sin demostrar una relación causal efectiva con el fin perseguido, lo que torna su motivación jurídicamente insuficiente.

Oposición del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo

El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo , a través de apoderado, radicó una solicitud el 20 de octubre de 2025 a través de la cual solicitó a esta corporación no decretar la medida cautelar de urgencia solicitada por el demandante y, en su lugar, correr el traslado correspondiente, siguiendo el proceso establecido por el artículo 233 del CPACA3.

En el escrito de oposición, se argumentó que no se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 234 del CPACA para la procedencia de la medida cautelar . En primer lugar, sostiene que la demanda no está razonablemente fundada en derecho, pues se basa en una lectura incompleta y subjetiva del decreto, sin confrontar su contenido literal ni aportar pruebas concretas que acrediten la vulneración directa de nor mas superiores. La restricción impuesta por el decreto es específica, limitada a las exportaciones de hulla térmica hacia Israel, y no constituye una veda general ni una afectación estructural a la industria carbonífera nacional.

En segundo lugar, se señala que no se ha demostrado la titularidad de los derechos invocados ni la existencia de un perjuicio irreparable. Las afirmaciones del demandante se sustentan en estimaciones generales y cálculos hipotéticos que no guardan relación

En segundo lugar, se señala que no se ha demostrado la titularidad de los derechos invocados ni la existencia de un perjuicio irreparable. Las afirmaciones del demandante se sustentan en estimaciones generales y cálculos hipotéticos que no guardan relación directa con el alcan ce real de la medida. Se destaca que las exportaciones a Israel representan apenas el 4 ,2% del total nacional, y que existen mercados alternativos como Turquía, China y Corea del Sur con mayor participación, lo que permite redireccionar la producción sin afectar sustancialmente el flujo comercial.

En tercer lugar, se advierte que no se ha acreditado que la improcedencia de la medida cautelar genere un daño más gravoso al interés público que su otorgamiento. Por el contrario, la solicitud se apoya en apreciaciones subjetivas sin respaldo documental ni técnico, y omite considerar que la prohibición no impide la exportación de carbón a otros destinos, lo que mitiga cualquier impacto económico. Además, no hay lugar a pensar en la afectación del recaudo de las regalías, en tanto estas se causan por la explotación del recurso, no por su exportación, conforme al artículo 360 de la Constitución.

Finalmente, el Ministerio advierte que la solicitud de urgencia pretende eludir el trámite ordinario de traslado, lo cual vulneraría el derecho fundamental al debido proceso de las entidades demandadas. La figura de la medida cautelar de urgencia es de aplicación excepcional y requiere una urgencia real, grave e inminente, que en este caso no ha sido demostrada. En consecuencia, se solicita al Consejo de Estado que no se decrete

3 Samai CE, índice 6.Radicado: 11001032700020250010600 (30669)

sido demostrada. En consecuencia, se solicita al Consejo de Estado que no se decrete

3 Samai CE, índice 6.Radicado: 11001032700020250010600 (30669) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho (FEDe. Colombia) AUTO

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6 la medida cautelar de urgencia, y que se ordene el traslado conforme al procedimiento ordinario previsto en el artículo 233 del CPACA.

CONSIDERACIONES

1. El artículo 238 de la Constitución Política dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo puede suspender provisionalmente los efectos de cualquier acto administrativo susceptible de ser impugnado por vía judicial, por los motivos y por los requisitos que establece la ley.

2. La medida cautelar de suspensión provisional de actos administrativos procede cuando se advierte una transgresión de las normas invocadas como violadas por parte del acto o actos demandados, que surja: (i) del análisis del acto demandado y de su confrontación con las normas superiores, o (ii) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

3. Frente al procedimiento especial para resolver las solicitudes de medida cautelar de

urgencia, el artículo 234 ídem establece:

"Artículo 234. Medidas cautelares de urgencia. Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que, por su

previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que, por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior. Esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar.

La medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución de la caución señalada en el auto que la decrete [...]".

4. Esta Corporación 4 ha establecido que el procedimiento para resolver medidas cautelares que está descrito en la norma transcrita es excepcional y solo resultará procedente cuando se logre demostrar la urgencia alegada, en los siguientes términos:

"El artículo 234 del C.P.A.C.A. consagra las medidas cautelares de urgencia, las cuales tienen como finalidad la adopción de decisiones que dada la naturaleza de los efectos que está produciendo el acto administrativo, no resulta posible agotar el trámite previsto en el artículo 233 d el C.P.A.C.A. Así, es claro que se trata de una situación excepcional que sólo resultará procedente cuando se logre demostrar la urgencia alegada.

De lo mencionado anteriormente se puede concluir que para que una medida cautelar de urgencia proceda se requiere que esta situación se encuentre demostrada, es decir, que resulte claro para el operador judicial que no es posible agotar el traslado de la medida cautelar.

En ese orden de ideas, es claro que a la mencionada parte le es exigible un mínimo de carga argumentativa que permita deducir la imperiosa necesidad de resolver inmediatamente tal solicitud [...]".

cautelar.

En ese orden de ideas, es claro que a la mencionada parte le es exigible un mínimo de carga argumentativa que permita deducir la imperiosa necesidad de resolver inmediatamente tal solicitud [...]".

Así, la parte interesada en que se resuelva con urgencia la solicitud de medida cautelar debe demostrar el requisito del periculum in mora ; esto es que, si la solicitud no se resuelve de manera inmediata y se sigue el trámite ordinario establecido en el artículo 233 del CPACA, podría producirse un perjuicio irremediable, lo que haría ineficaz la eventual medida cautelar que se decrete o incluso la sentencia misma5.

4 Sección Primera. Auto del 31 de octubre de 2018, exp. 11001-03-24-000-2016-00296-00, M.P. Oswaldo Giraldo López. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto del 28 de noviembre de 2019, exp. 11001-0324-000-2016-00432-00, M.P. Hernando Sánchez Sánchez.Radicado: 11001032700020250010600 (30669) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho (FEDe. Colombia) AUTO

Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

7 Caso concreto

5. En este caso, se considera que los argumentos presentados por l a demandante no cumplen con los requisitos necesarios para que la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional se resuelva de manera urgente, conforme al procedimiento

7 Caso concreto

5. En este caso, se considera que los argumentos presentados por l a demandante no cumplen con los requisitos necesarios para que la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional se resuelva de manera urgente, conforme al procedimiento excepcional establecido en el artículo 234 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto no se logró demostrar que se causaría un perjuicio económico o una afectación al orden jurídico irremediable de adelantarse el trámite ordinario de la medida cautelar solicitada.

Si bien se presentan argumentos para sustentar la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional contra el decreto demandado, no se encuentran razones que justifiquen la imperiosa necesidad de decretar esa medida aún antes de que se agote el p rocedimiento de traslado de la solicitud de la medida cautelar a la s entidades demandadas, pues no se demuestra que habría un perjuicio inminente que justifique obviar ese procedimiento en este momento, o que el mismo perjuicio podría evitarse o paliarse m ediante la suspensión provisional inmediata de los efectos del acto demandado.

6. En consecuencia, se concluye que la solicitud de medida cautelar presentada por la parte demandante no reúne los presupuestos para que sea resuelta de urgencia, por lo que antes de resolver sobre su procedencia, debe agotarse el trámite que contempla el artículo 233 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE

1. Negar la aplicación del trámite de urgencia de la medida cautelar de suspensión provisional del Decreto 1047 del 14 de agosto de 2024 solicitada por los demandantes,

En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE

1. Negar la aplicación del trámite de urgencia de la medida cautelar de suspensión provisional del Decreto 1047 del 14 de agosto de 2024 solicitada por los demandantes, por los motivos expuestos en la parte motiva de esta providencia. En su lugar

2. Tramitar la solicitud de suspensión provisional solicitada de conformidad con el artículo 233 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo.

Notifíquese y cúmplase.

(Firmado electrónicamente)

CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador