CE - Auto interlocutorio 11001032800020250008900 de 2025

Demandante: Ton Helmun Coll Coll Demandado: Presidencia de la República (Decreto 639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00089-00

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00089-00

Demandante: TON HELMUN COLL COLL

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – DECRETO 639 DEL 11

DE JUNIO DE 2025

Temas: Adecua demanda de nulidad por inconstitucionalidad a nulidad.

Requisitos legales para la admisión.

AUTO

Procede el despacho a pronunciarse sobre la admisibilidad de la demanda presentada por el ciudadano Ton Helmun Coll Coll.

I. ANTECEDENTES

1.1. La demanda

El señor Ton Helmun Coll Coll, presentó demanda, en ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, prevista en el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, en contra del Decreto 639 del 11 de junio de 2025, expedido por el presidente de la República, con fundamento en la siguiente preten sión:

2011, en contra del Decreto 639 del 11 de junio de 2025, expedido por el presidente de la República, con fundamento en la siguiente preten sión:

Nulidad por Inconstitucional: Que se declare la nulidad del decreto 0639 de 2025 del 11 de junio de 2025, por el cual se convoca a una consulta popular nacional.

1.2. Los hechos

Señaló que el 11 de junio de 2025, el presidente de la República junto a todos los ministros de su gabinete, profirió el Decreto 639 de 2025, por medio del cual se convoca a una consulta popular nacional.Demandante: Ton Helmun Coll Coll Demandado: Presidencia de la República (Decreto 639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00089-00

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Comento que en el referido acto administrativo se dispuso en el artículo 1º aplicar la excepción de inconstitucionalidad , respecto al concepto previo desfavorable emitido por el Senado de la República en sesión del 14 de mayo de 2025 , frente a la consulta popular nacional que se pretendía convocar; ello, con fundamento en el artículo 4 de la Constitución Política.

Sostuvo que, como consecuencia de dicha excepción, en el mismo decreto se dispuso que el presidente estaba facultado para convocar al pueblo a una consulta popular nacional; sin embargo, ello desconoce la división de poderes.

1.3. Las normas violadas y el concepto de la violación

dispuso que el presidente estaba facultado para convocar al pueblo a una consulta popular nacional; sin embargo, ello desconoce la división de poderes.

1.3. Las normas violadas y el concepto de la violación

El demandante invocó como desconocidos los artículos 4, 29, 104 y 113 de la Constitución Política y literal c, artículo 33 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015.

Argumentó que el artículo 104 de la Constitución Política prevé la consulta popular como mecanismo de participación, a través del cual, el pueblo se pronuncia de manera obligatoria acerca de una pregunta de carácter general, que le somete el presidente de la República. No obstante, la misma norma superior señala que, para que pueda ser convocada, debe existir un concepto previo favorable del Senado de la República.

Precisó que en este asunto no se cumplió con el requisito constitucional previsto, esto es, obtener el concepto previo favorable de dicha corporación pública y, por ende, el presidente no podía convocar la consulta popular nacional. En efecto, sostuvo que el presidente del Senado le envió una comunicación al presidente en el que le informó que el referido mecanismo de participación no obtuvo la mayoría necesaria para obtener el concepto favorable.

Refirió la teoría general de los actos administrativos y su clasificación, con el fin de precisar la competencia del Consejo de Estado para conocer del asunto de la referencia.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

El despacho es competente para proveer sobre la admisión de la demanda promovida en contra del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, expedido por el

referencia.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

El despacho es competente para proveer sobre la admisión de la demanda promovida en contra del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, expedido por el presidente de la República, «por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones», conforme a lo dispuesto en los artículos 125.3 1,

1 De la expedición de las providencias. La expedición de las providencias se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providenciasDemandante: Ton Helmun Coll Coll Demandado: Presidencia de la República (Decreto 639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00089-00

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149.12 y 1843 del CPACA. Esta facultad se ejerce en concordancia con lo previsto en el artículo 134 del Acuerdo 080 de 2019, modificado por el Acuerdo 434 de 2024, dictado por la Sala Plena de esta Corporación.

2.2. Requisitos formales de la demanda

De acuerdo con los artículos 184 y 135 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 162, 163 y 166 de la misma regulación es obligación de la parte actora: i) designar las partes y sus representantes; ii) expresar con precisión y claridad lo pretendido; iii) determinar los hechos y omisiones que soportan las pretensiones;

designar las partes y sus representantes; ii) expresar con precisión y claridad lo pretendido; iii) determinar los hechos y omisiones que soportan las pretensiones; iv) indicar los fundamentos de derecho o las normas constitucionales violadas y explicar el concepto de la transgresión alegada; v) solicitar la práctica de pruebas, si a bien lo tiene; vi) indicar el lugar y dirección de notificaciones de las partes y vii) acompañar la demanda con los anexos correspondientes, entre otros aspectos.

Valga recordar que algunos de estos requisitos fueron objeto de modificación, con la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021 «Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción ». En este orden, en lo que tiene que ver con los requisitos de forma de la demanda, se dispuso:

Artículo 35. Modifíquese el numeral 7 y adiciónese un numeral al artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así:

7. Mod. art. 35 Ley 2080 de 2021. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital.

8. Adic. art. 35 Ley 2080 de 2021. El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos

interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja.

simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos

interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja. 2 Competencia del Consejo de Estado en única instancia: (…) 1. De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional... 3 Proceso especial para la nulidad por inconstitucionalidad. La sustanciación y ponencia de los procesos contenciosos de nulidad por inconstitucionalidad corresponderá a uno de los Magistrados de la Sección respectiva, según la materia, y el fallo a la Sala Plena. Se tramitará según las siguientes reglas y procedimiento: 4 DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos del reparto, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…)

Sección Quinta: (…)

2. Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral , así como contra los actos expedidos por las autoridades electorales en virtud de su función de regulación, inspección, vigilancia y control de toda la actividad electoral de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, de su s representantes legales, directivos y candidatos y las relacionadas con la dirección y organización de las elecciones. (Negrilla fuera del texto).Demandante: Ton Helmun Coll Coll Demandado: Presidencia de la República (Decreto 639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00089-00

Demandado: Presidencia de la República (Decreto 639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00089-00

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a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos. En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado.

Conforme a lo anterior, se tiene que son varios los aspectos que fueron modificados, a saber: i) se contempla el deber de indicar el canal digital donde se notificarán las partes y el apoderado de quien demanda, con lo cual se modificó el carácter facultativo inicialmente previsto en el artículo 162, numeral, 7º del CPACA 5, ii) se impone al demandante que, simultáneamente con la presentación de la demanda envíe copia de ella y sus anexos por «medio electrónico » a los demandados, excepto en el caso en que se soliciten medidas cautelares o se desconozca el lugar en donde estos recibirán notificaciones; lo anterior, sin perjuicio de su envío físico

envíe copia de ella y sus anexos por «medio electrónico » a los demandados, excepto en el caso en que se soliciten medidas cautelares o se desconozca el lugar en donde estos recibirán notificaciones; lo anterior, sin perjuicio de su envío físico cuando no se conozca el canal digital correspondiente, so pena de i nadmisión iii) esta misma obligación se estableció para el actor cuando allegue escrito de subsanación de la demanda iv) el envío de la demanda y sus anexos a través de «mensaje de datos » y v) no será necesario acompañar copias físicas, ni electrónicas para el archivo del juzgado, ni para el traslado.

2.3. Los presupuestos materiales o sustanciales Al tratarse de un medio de control especial, el mismo marco procesal normativo dispone que además de los requisitos de forma, el operador judicial debe analizar los siguientes supuestos: i) el carácter general del acto; ii) la autoría; iii) el aspecto relacional directo del fundamento origen del acto impugnado, el cual debe provenir de la Constitución Política y, iv) que no se trate de norma que sea del conocimiento y juzgamiento de la Corte Constitucional.

2.4. Análisis de la demanda y su adecuación

Visto el contenido del decreto demandado, el Despacho encuentra que este no es susceptible de ser judicializado a través del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad contemplado en el artículo 135 del CPACA, sino por vía de la nulidad del artículo 137 del citado precepto, por las razones que a continuación se esbozan.

5 Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá:

nulidad del artículo 137 del citado precepto, por las razones que a continuación se esbozan.

5 Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 7. Mod. art. 35 Ley 2080 de 2021. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital.Demandante: Ton Helmun Coll Coll Demandado: Presidencia de la República (Decreto 639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00089-00

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En efecto, conforme al citado artículo 135 del CPACA, la competencia jurisdiccional atribuida a esta corporación tiene como objeto el enjuiciamiento de decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional –inciso primero –, o también, actos de carácter general que, por expresa disposición constitucional, sean dictados por entidades u organismos distintos a aquel, pero que no tengan carácter material de ley –inciso segundo–.

Ha de recordarse que este mecanismo se instituyó para el control constitucional de los decretos o actos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional u otra autoridad administrativa, siempre que devengan directamente la Constitución Política, sin que en el medio exista una ley o norma con carácter de tal. Así lo dijo la Sala Plena Contencioso Administrativa de esta corporación al hacer énfasis en los presupuestos del medio de control en comento:

Política, sin que en el medio exista una ley o norma con carácter de tal. Así lo dijo la Sala Plena Contencioso Administrativa de esta corporación al hacer énfasis en los presupuestos del medio de control en comento:

En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional.

En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley.

Sobre el particular dice la jurisprudencia que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada “necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal…”, además de la Constitución.

En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional.

En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica.

De conformidad con lo anterior, la nulidad por inconstitucionalidad es procedente únicamente frente a actos administrativos de carácter general que se expidan en ejercicio de competencias constitucionales directas y autónomas, siempre que su

De conformidad con lo anterior, la nulidad por inconstitucionalidad es procedente únicamente frente a actos administrativos de carácter general que se expidan en ejercicio de competencias constitucionales directas y autónomas, siempre que su confrontación se realice de forma exclusiva con la Constitución Política y no medie desarrollo legal que interfiera en dicho juicio, y cuya revisión no esté atribuida a la Corte Constitucional.

Esta interpretación fue avalada por la Corte Constitucional 6 en sentencia C-060 de

6 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-060 del 9 de marzo de 2023. M.P. Alejandro Linares Castillo.Demandante: Ton Helmun Coll Coll Demandado: Presidencia de la República (Decreto 639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00089-00

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2023 en la que señaló que aquella se ajusta a los principios de distribución funcional de competencias y supremacía constitucional. En este orden, el despacho encuentra que el Decreto 0639 de 2025 no es un acto general que desarrolle directamente la Constitución Política.

Esta consideración se deriva de la misma redacción del acto en cuestión, pues desde su epígrafe se evidencia que, aunque invoca como fundamento los artículos 4, 104, 188 y 192 de la Constitución Política, no es desarrollo inmediato de esos preceptos, pues en su contenido se indica que se profiere de conformidad con lo

desde su epígrafe se evidencia que, aunque invoca como fundamento los artículos 4, 104, 188 y 192 de la Constitución Política, no es desarrollo inmediato de esos preceptos, pues en su contenido se indica que se profiere de conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 y 52 de la Ley 134 de 1994 y 1, 3, 31, 32 y 33 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015 y sus normas concordantes.

Así las cosas, el decreto enjuiciado carece de la estructura y contenido propios de una norma autónoma derivada de una potestad normativa contenida en el texto de la Constitución Política. Por consiguiente, comoquiera que el acto acusado no tiene origen o desarrollo directo constitucional, no puede ser analizado por el juez natural de la causa, a través del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad que trata el artículo 135 del CPACA.

Por el contrario, el decreto en mención desarrolla una facultad legal prevista en una regulación estatutaria preexistente, lo cual impide considerar que se trate de un reglamento de naturaleza constitucional y, por ende, excluye su control por la vía de la nulidad por inconstitucionalidad ante esta jurisdicción.

Ahora bien, resulta del caso precisar que la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad no se determina únicamente por la invocación de normas constitucionales en la demanda, sino por la naturaleza del acto impugnado7. Para que ese control sea viable, es indispensable, se insiste, que el acto normativo acusado derive directamente de una habilitación constitucional, sin estar subordinado a una norma con fuerza de ley. En el presente caso, la referida

Para que ese control sea viable, es indispensable, se insiste, que el acto normativo acusado derive directamente de una habilitación constitucional, sin estar subordinado a una norma con fuerza de ley. En el presente caso, la referida condición no se satisface.

Además, aunque la parte actora sostiene que el acto vulnera directamente los artículos 4, 104 y 113 de la Constitución Política, dicho juicio de validez no puede realizarse de forma directa y exclusiva frente a esas disposiciones constitucionales. Lo anterior, por cuanto el contenido normativo relacionado con la convocatoria a consulta popular ha sido objeto de desarrollo por parte del legislador estatutario mediante las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, las cuales regulan de manera integral el pr ocedimiento, los requisitos y los efectos jurídicos del concepto previo emitido por el Senado de la República.

7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto del 25 de enero de 2021. Rad.: 11001-03-24-000-2020-00343-00. M.P. Rocío Araujo Oñate.Demandante: Ton Helmun Coll Coll Demandado: Presidencia de la República (Decreto 639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00089-00

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En consecuencia, el examen de constitucionalidad del decreto demandado necesariamente debe pasar por la evaluación de su conformidad con las leyes estatutarias que desarrollan la consulta popular de carácter nacional, lo cual

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En consecuencia, el examen de constitucionalidad del decreto demandado necesariamente debe pasar por la evaluación de su conformidad con las leyes estatutarias que desarrollan la consulta popular de carácter nacional, lo cual convierte el juicio en uno de legalidad y no de inconstitucionalidad, en sentido estricto. Tal circunstancia, conforme a la jurisprudencia de esta corporación, excluye la viabilidad del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad.8

Todas estas razones, llevan al despacho a la conclusión de que el Decreto 0639 de 2025 no es susceptible de ser juzgado bajo la lupa del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad.

Pese a lo anterior, el Despacho, en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia, debe dar aplicación a lo contemplado en el artículo 171 del CPACA, en cuanto impone al juez darle a la demanda «el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada».

En este orden de días, en razón a que el decreto ya conocido es de naturaleza general, impersonal o abstracto, conforme a la descripción que ya se efectuó del mismo en líneas anteriores, desprovisto del carácter de reglamento autónomo, se concluye que el medio de control procedente para discutir su legalidad es el medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.

En tales condiciones, la demanda presentada en contra del Decreto 0639 de 2025 por el presunto desconocimiento de los artículos 4, 104 y 113 de la Constitución Política se tramitará bajo la égida del citado mecanismo judicial.

En tales condiciones, la demanda presentada en contra del Decreto 0639 de 2025 por el presunto desconocimiento de los artículos 4, 104 y 113 de la Constitución Política se tramitará bajo la égida del citado mecanismo judicial.

Precisado lo anterior, corresponde establecer si el escrito de demanda reúne los requisitos formales para ser admitida. Según se tiene, el actor designó a las partes, los hechos, las pretensiones, los fundamentos de derecho y enunció las pruebas que pretende hacer valer; sin embargo, no acreditó el cumplimiento del numeral 8 del artículo 162 del CPACA, que dispone:

El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el deman dado. Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. (Se destaca)

8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente: 11001-0328-000-2025-00079-00. Providencia del 19 de junio de 2025. M.P. Dr. Omar Joaquín Barreto Suárez.Demandante: Ton Helmun Coll Coll Demandado: Presidencia de la República (Decreto 639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00089-00

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

Radicado: 11001-03-28-000-2025-00089-00

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

Asimismo, el demandante no allegó copia de su cédula de ciudadanía ni de su tarjeta profesional, ya que indica que actúa como ciudadano y abogado, documentos que se requieren para verificar dichas condiciones.

De manera que, hay lugar a inadmitir la demanda con el fin de que el actor subsane los defectos formales anteriormente señalados so pena de rechazo, en los términos del artículo 170 del CPACA.

En virtud de lo anterior, el Despacho

III. RESUELVE:

PRIMERO: ADECUAR la demanda de nulidad por inconstitucionalidad presentada por el señor Ton Helmun Coll Coll contra el Decreto 639 del 11 de junio de 2025 «por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones » al trámite del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo.

SEGUNDO: INADMITIR la demanda de nulidad formulada por Ton Helmun Coll Coll en contra de la Presidencia de la República.

TERCERO: CONCEDER al demandante el término de diez (10) días para que subsane los defectos advertidos, conforme con lo establecido en el artículo 170 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, so pena del rechazo de la demanda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, so pena del rechazo de la demanda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx