CE - Auto interlocutorio 11001032800020250009000 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Bogotá, diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD (Nulidad por inconstitucionalidad) Radicación: 11001-03-28-000-2025-00090-00

Demandantes: EFRAÍN FORERO MOLINA Y OTRO

Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

Tema: TERMINACIÓN DEL PROCESO POR CARENCIA DE OBJETO.

AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA

El despacho procede a pronunciarse sobre la admisibilidad del medio de contro l de la referencia.

1.1. Demanda y pretensiones

1. Los ciudadanos Efraín Forero Molina y Roberto Quintero García, con escrito del 12 de junio de 2025 1, en nombre propio, presentan demanda2 en eje rcicio del medio de control de Nulidad por Inconstitucionalidad consagrado en el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, y solicitan se declare la nulidad de l Decreto 06 39 del 11 de junio de 20 25, expedido por el presidente de la República con la firma de sus ministros, «Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones».

2. La parte demandante consideró que el acto demandado desconoce la

de junio de 20 25, expedido por el presidente de la República con la firma de sus ministros, «Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones».

2. La parte demandante consideró que el acto demandado desconoce la Constitución Política, la Ley 134 de 1994, la Ley 5 de 1992 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. Sustenta los cargos así:

• Desconocimiento de los artículos fundantes de la consulta popular previstos en la Constitución Política de Colombia.

• Desconocimiento del concepto previo del Senado.

• Violación del principio de separación de poderes.

• Irregularidades procedimentales no sustanciales en la votación del Senado.

• Falsa motivación del Decreto 639 del 11 de junio de 2025 « Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y s e dictan otras disposiciones» y su fundamentación jurídica.

• Abuso del poder en el proceso de conformación del Decreto 639 de 11 de junio de 2025 «Por el cual se convoca a una consulta popular nacio nal y se dictan otras disposiciones» y su fundamentación jurídica.

1 SAMAI. Proceso No. 11001-03-28-000-2025-00090-00; Índice 00003. 2 SAMAI. Proceso No. 11001-03-28-000-2025-00090-00; Índice 00003.Radicación: 11001-03-28-000-2025-00090-00

Demandante: Efraín Forero Molina y otro

Demandado: Presidente de la República

2

Demandante: Efraín Forero Molina y otro

Demandado: Presidente de la República

2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

3. Los demandantes solicitan la suspensión provisional de los efectos del acto demandado.

4. El 25 de junio de 2025 3 el presidente de la República, por intermedio de apoderado, allegó escrito q ue denominó «unas brev es reflexiones alrededor de la demanda que formula la parte accionante en contra del Decreto 639 de 2025» y solicitó no acceder a la medida cautela r, declarar la falta de competencia del Consejo de Estado y en este contexto remitir el proceso a la Sala Ple na de lo Contencioso Administrativo p ara que se unifique este asunto conforme el artículo 271 del

CPACA.

5. La Sección Quinta de la Corpor ación en providencia del 18 de junio de 2025 4 decretó la suspensión provisional de los efectos del Decreto 0639 del 11 d e junio de 2025, en el proceso No. 11001-03-28-000-2025-00086-00.

6. El presidente de la República mediante Decreto No. 703 del 2 4 de junio de 2025 derogó el Decreto 0639 del 11 de junio de 2025.

2. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

7. La magistr ada ponente es competente para verificar el c umplimiento de los requisitos formales de admisión y rechazo de la demanda, en atención a lo

2. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

7. La magistr ada ponente es competente para verificar el c umplimiento de los requisitos formales de admisión y rechazo de la demanda, en atención a lo previsto en los artícu los 125 numeral 3, y 162, 169 a 171 de la Ley 1437 de 2011 modificada por la Ley 2080 de 2021.

2.2. Caso concreto

8. Encuetra el Despacho que se debe declarar la care ncia actuall de objeto por sustracción de materia porque se concretan los elementos jurisp rudenciales para dar aplicación a la regla fijada por la Sección Quinta en la sentencia de unificación

del 24 de mayo de 20183, esto es:

«Si el acto demandado no p rodujo efectos jurídicos opera la carencia de objeto por sustracción de materia, caso en el cual el funcionario judicial deberá considerar terminar el proceso en su etapa inicial».

9. Si bien es cierto que, la sentencia de unifica ción del 24 de mayo de 20 18 se dictó en el medio de control de nulidad electoral, la reg la decisional no fue restrictiva, ni se limitó a los actos de elección, llamamiento, designación o nombramiento, pues en ella se cobijaron los demás actos administrativ os, dentro de los cuales pueden incluirse los de contenido electoral, pasibles de ser conocidos por la jurisdicción a través de la simple nulidad, como pasa a mostrarse:

«Teniendo en cuenta los pronunciamientos judiciales de esta alta corporación, resulta imperativo terminar el p roceso en la etapa inicial, cuando se pretenda la

conocidos por la jurisdicción a través de la simple nulidad, como pasa a mostrarse:

«Teniendo en cuenta los pronunciamientos judiciales de esta alta corporación, resulta imperativo terminar el p roceso en la etapa inicial, cuando se pretenda la

3 SAMAI. Proceso No. 11001-03-28-000-2025-00090-00; Índice 00006. 4 SAMAI. Proceso No. 11001-03-28-000-2025-00086-00; Índice 00006.Radicación: 11001-03-28-000-2025-00090-00

Demandante: Efraín Forero Molina y otro

Demandado: Presidente de la República

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad de un acto electoral o administrat ivo que ha sido despojado de sus efectos y que por tal circunstancia jamás produjo efectos jurídicos dado que, la razón de ser del proceso desaparece puesto que no tiene materia que controlar dado que en su vigencia no surtió efectos, conllevando con ello a que la decisión en uno u otro caso no redunde en la salvaguarda de los derechos ciudadanos». [Resaltado propio]

10. A partir de la exped ición de la anterior prov idencia, la Sala ha sostenido reiteradamente que se debe declarar la carencia de objeto por sustracción de materia cuando el acto demandado no produjo efectos4, tanto en demandas de nulidad electoral como de nulidad.

11. En algunos casos de nulidad simple contra actos administrativos de contenido electoral que no produjeron efectos jurídicos, se sostuvo:

nulidad electoral como de nulidad.

11. En algunos casos de nulidad simple contra actos administrativos de contenido electoral que no produjeron efectos jurídicos, se sostuvo:

11.1. Radicado 11001-03-24-000-2018-00274-00, mediante auto del 4 de octubre de 2018, se rechazó la demanda al advertir carenci a de objeto por sustracci ón de materia en contra del Decreto 1028 de 2018 «Consulta Popular Anticorrupción» que no al canzó el umbral y, por tant o, no produjo efectos, aplicando de manera expresa la sentencia de unificación del 24 de mayo de 2018.

La anterior providencia fue confirmada en sede de súplica mediante auto el 15 de noviembre siguiente en la que se puntualizó:

«La Sala destaca que el acto de convocatoria a la consulta no produjo efecto jurídico alguno y a esta Corporación le está vedado analizar los que el accionante califica como políticos, pues ello escapa a su órbita de competencia como juez de legalidad del acto».

11.2 En el pro ceso radicado 11001 -03-28-000-2019-00046-00, se demandaba la convocatoria realizada por la Registraduría Nacional d el Estado Civil a una consulta popular con fines de constituir el Área Metropolitana del Oriente Antioqueño prevista para el 15 de diciembre de 2019, la cual fue suspendida el 2 de diciembre de 2019 por falta de recursos económicos, por lo que la Sección Quinta, en decisión mayoritaria, mediante sentencia del 10 de septiembre de 2020 declaró la carencia actual de objeto por sustracción de materia al considerar que:

de diciembre de 2019 por falta de recursos económicos, por lo que la Sección Quinta, en decisión mayoritaria, mediante sentencia del 10 de septiembre de 2020 declaró la carencia actual de objeto por sustracción de materia al considerar que:

«No produce efectos jurídicos, no los produjo […] ni los producirá en el futuro por haber ex pirado el término máximo fijado en la norma legal para llevar a cabo la consulta popular».

11.3 Sentencia del 13 de abril de 2023, radicado 1 1001-03-24-000-2020-0038700, en forma unánime se concluyó frente a uno de los actos demandados que, al no produci r efectos, no se haría el estudio correspondiente por la carencia de objeto por sustracción de materia, citando expre samente la sentencia de unificación del 24 de mayo de 2018, así:

«[…] Al respecto, esta Corporación ha dicho:

(…) Unificar posición en e l sentido de que si el ac to demandado no produjo efectos jurídicos opera la carencia de objeto por sustracción de mat eria, caso en el cual el funcionario judicial deberá terminar el proceso en su etapa inicialRadicación: 11001-03-28-000-2025-00090-00

Demandante: Efraín Forero Molina y otro

Demandado: Presidente de la República

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co evitando dictar sentencia inhibitoria. Por el contrario, si el acto acu sado produjo efectos, el juez contencioso administrativo deberá decidir si se desvirtúa o no la

www.consejodeestado.gov.co evitando dictar sentencia inhibitoria. Por el contrario, si el acto acu sado produjo efectos, el juez contencioso administrativo deberá decidir si se desvirtúa o no la presunción de legalid ad cuando el acto tuvo eficacia, estudio que se hará en la sentencia.”

Acorde con lo anterior, comoquiera que en el presente caso no hay duda que el Acuerdo 106 de 7 de junio de 2017 no produjo efectos, no se hará el estudio correspondiente por la carencia de objeto por sustracción de materia».

12. También la Sala Plena de la Corporacion 5 ha hecho uso de la figura cuando el acto no ha producido efectos.

13. En el mismo sentido se pronunció la Corte Constitucional:

13.1. En la sentencia C-348 de 2017 sostuvo que «mantendrá la competencia para pronunciarse de fondo en una demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma derogada, sola mente cuando que se encuentre produciendo efectos jurídicos», en ese caso, estimó que «no ex iste fundamento alguno para un pronunciamiento de fondo, ya que lo acusado desapareció del ordenamiento jurídico y no está produciendo efec tos jurídicos, imponiéndo se la inhibición como se declarará por carencia actual de objeto sobre el cual decidir».

13.2. En providencia C-408 de 2019, señaló que «La Corte carece de competencia para pronunciarse sobre una norma derogada, una cuyo objeto fue cumplido o es manifiestamente obsoleta, salvo que se logre verificar que la misma surte efectos más allá de su vigencia».

Efectos que presuntamente produjo

para pronunciarse sobre una norma derogada, una cuyo objeto fue cumplido o es manifiestamente obsoleta, salvo que se logre verificar que la misma surte efectos más allá de su vigencia».

Efectos que presuntamente produjo

14. En relación con los supuestos efectos atribuidos al Decreto 639 de 2025 ,

considero necesario precisar que:

14.1. Q ue el registrador Nacional del Estado Civil no haya tram itado la convocatoria a la consulta popular evidencia que no se realizaron actuaciones administrativas concretas orientadas a la materialización del mecanismo de participación c iudadana. E llo revela que el proceso no avanzó más allá de la expedición del decreto, lo cual impide atribuirle efectos jurídicos.

14.2. Las denuncias formuladas contra los ministros que suscribieron el acto acusado no pueden considerarse efe ctos propios del mecanismo de participación ciudadana. La finalidad de la consulta popular e s permitir la expresión de la ciudadana sobre asuntos de trascendencia nacional ; por lo tanto , tales denuncias constituyen situaciones externas al objeto del acto a dministrativo y al propósito esencial del mecanismo.

15. En conclusión, la Sección ha manej ado la carencia de objeto por sustracción de materia tanto en nulidad electoral como en nulidad simple respecto de actos de contenido electoral y siendo el Decreto 639 de 2025 un acto de contenido electoral que no produjo efectos jurídicos porque fue suspe ndido con trámite de urgencia mediante auto del 18 de junio de 2025 6 y derogado por el Decreto 703 del 24 deRadicación: 11001-03-28-000-2025-00090-00

Demandante: Efraín Forero Molina y otro

mediante auto del 18 de junio de 2025 6 y derogado por el Decreto 703 del 24 deRadicación: 11001-03-28-000-2025-00090-00

Demandante: Efraín Forero Molina y otro

Demandado: Presidente de la República

5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co junio de 2025, por lo tanto se debe aplicar la sentencia de unificac ión del 24 de mayo de 2018 y terminar de manera anticipada el proceso, salvo que se modificara expresamente dicha tesis.

2.3. Otras decisiones

16. En relación con el memorial radicado el 25 de juni o de 2025 5 por la presidencia de la Rep ública, esta petición fue resuelta en providencia del 18 de junio de 20256 proferida por la Sección Quinta, donde se sostuvo:

«(…) En el presente caso, si bien el presidente de la República es tá llamado a integrar la parte accionada, en tanto expidió el a cto administrativo objeto de reproche, lo cierto es que, al momento de la radicación de la presente solicitud, no se había proferido el auto para avocar el conocimiento de la presente demanda. En ese sentido, procesalmente no es posible conside rar como parte al presidente de la República.»

17. La anterior petición fue allegada por intermedio del abogado Juan Manuel Bernal Rubiano , quien actúa en nombre del presidente de la Re pública, sin embargo, al revisar el poder c onferido, no cumple con los requisitos forma les

17. La anterior petición fue allegada por intermedio del abogado Juan Manuel Bernal Rubiano , quien actúa en nombre del presidente de la Re pública, sin embargo, al revisar el poder c onferido, no cumple con los requisitos forma les contenidos en los artículos 74 del Código General del Proceso y 5° de la Ley 2213 de 2022, dado que carece de presentación personal y no fue conferido a través de mensaje de datos.

18. Cuando se actúa a tra vés de apoderado judicial se debe cumplir con los requisitos para el otorgamiento, esto es, s i se confiere por mensaje de datos, la sola antefirma lo hace presumir auténtico, en caso con trario, debe contar con la presentación personal para acreditar la tit ularidad y disposición de los derech os invocados.

19. En este caso , el poder no fue conferido por mensaje de dat os y tampoco cuenta con la presentación persona l, razón por la cual, el abogado Juan Manuel Bernal Rubiano, carece de legitimación en la causa para actuar en representación de la Presidencia.

Por lo expuesto, la magistrada ponente,

RESUELVE

PRIMERO. RECHAZAR la demanda promovida por los ciudadanos Efraín Forero Molina y Roberto Quinter o García, que pretenden la nulidad del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, expedido por el presidente de la República con la firma de sus ministros, «Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones», en tanto el as unto no es susceptible de control judicial, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.

sus ministros, «Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones», en tanto el as unto no es susceptible de control judicial, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.

5 SAMAI. Proceso No. 11001-03-28-000-2025-00090-00; Índice 00006. 6 SAMAI. Proceso No. 11001-03-28-000-2025-00086-00; Índice 00006.Radicación: 11001-03-28-000-2025-00090-00

Demandante: Efraín Forero Molina y otro

Demandado: Presidente de la República

6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO. NO DAR T RÁMITE la petición presentada por el presidente de la República, de conformidad con lo expuesto en la parte co nsiderativa d e esta decisión.

TERCERO. ARCHIVAR el expediente, una vez en firme esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx”.