CE - Auto interlocutorio 11001032800020250009900 de 2025

Demandantes: Samuel Peña Cano y Yesid Viloria Jaramillo Demandado: presidente de la República

(Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00099-00

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00099-00

Demandante: SAMUEL PEÑA CANO Y YESID VILORIA JARAMILLO

Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – DECRETO 0639 DE 2025

Temas: Adecúa demanda de nulidad por inconstitucionalidad a nulidad.

Acto de contenido electoral. Admisión de la demanda.

AUTO

El despacho se pronuncia sobre la admisibilidad de la demanda presentada por los ciudadanos Samuel Peña Cano y Yesid Viloria Jaramillo.

I. ANTECEDENTES

1.1. La demanda

Los ciudadanos Samuel Peña Cano y Yesid Viloria Jaramillo, ejercieron el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, en contra del Decreto 0639 de l 11 de junio de 2025 a través del cual el

control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, en contra del Decreto 0639 de l 11 de junio de 2025 a través del cual el presidente de la República, con firma de todos los ministros, convocó una consulta popular y se dictan otra s disposiciones. En dicha demanda se formularon las siguientes pretensiones:

PRIMERA: Que se declare la NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, por desconocer los mandatos constitucionales previstos en los artículos 4, 6, 29, 104 y en el numeral 10° del artículo 189 de la

Constitución Política de Colombia.

SEGUNDA: Que se declare la SUSPENSIÓN PROVISIONAL de los efectos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, en el marco de la presente demanda de NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD, por desconocer y violar los mandatos constitucionales previstos en los artículos 4, 6, 29, 104 y en el numeral 10° del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia.

1.2. Los hechosDemandantes: Samuel Peña Cano y Yesid Viloria Jaramillo Demandado: presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00099-00

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Señalaron que el 1 de mayo de 2025, el presidente de la República de Colombia

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Señalaron que el 1 de mayo de 2025, el presidente de la República de Colombia radicó ante el Senado de la República una solicitud de concepto favorable para efectuar una convocatoria a consulta popular de carácter nacional, la cual contenía un total de doce (12) preguntas.

Indicaron que el 14 de mayo de 2025, los miembros d el Senado de la República deliberaron y votaron a fin de emitir su respuesta frente a la petición radicada por el gobierno nacional lo que dio como resultado: cuarenta y nueve (49) votos por el no, y cuarenta y siete (47) votos por el sí , por consiguiente, se entendió archivada la iniciativa presentada por la Presidencia de la República.

Advirtieron que el 11 de junio de 2025, el presidente de la República , firmó el Decreto 0639 de 2025 «por el cual se convoca a una consulta popular nacional» , pese a que el Senado de la República en el uso de sus facultades legislativas archivó la solicitud de concepto favorable sobre convocatoria a consulta popular de carácter nacional.

Anotaron que el referido acto administrativo fue firmado por personas que no ostentaban la calidad de ministros para la fecha de su expedición ; ello sucedió en el caso de los José Luciano Sanín Vásquez y Rosa Yolanda Villavicencio Mapy , quienes no se encontraban legal y formalmente posesionados como ministros de Minas y Energía (E) ni como Ministra de Relaciones Exteriores (E), respectivamente, ni contaban con un acto administrativo alguno que les reconociera dicha calidad funcional.

quienes no se encontraban legal y formalmente posesionados como ministros de Minas y Energía (E) ni como Ministra de Relaciones Exteriores (E), respectivamente, ni contaban con un acto administrativo alguno que les reconociera dicha calidad funcional.

1.3. Las normas violadas y el concepto de la violación

Los demandantes invocaron como desconocidos los artículos 4, 6, 29, 104 y 1 89 (numeral 10º) de la Constitución Política, con fundamento en las siguientes razones:

Trajeron a colación la sentencia C-207 de 2025, con fundamento en la cual adujeron que en el acto acusado se evidencia que algunas de las personas que suscribieron el acto no ostentaban la calidad de ministros en ejercicio al momento de su expedición; lo que sucedió frente a José Luciano Sanín Vásquez y Rosa Yolanda Villavicencio Mapy, quien es firman como ministros de Minas y Energía (E) y de Relaciones Exteriores (E), respectivamente , quienes no se encontraban legal y formalmente posesionados en la calidad que aducen suscribir el conocido decreto.

Advirtieron que no obra prueba alguna que acredite el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 104 de la Constitución Política, ni existe elemento de juicio que permita siquiera inferir su satisfacción. Lo anterior reviste mayor gravedad si se tiene en cuenta que el propio Decreto objeto de control admite expresamente la inexistencia del concepto previo favorable del Senado de la República.Demandantes: Samuel Peña Cano y Yesid Viloria Jaramillo Demandado: presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00099-00

Demandado: presidente de la República

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Señalaron que, pretender que el presidente de la República inaplique el concepto desfavorable del Senado, con base en la excepción de inconstitucionalidad, constituye un abierto desconocimiento del principio de supremacía constitucional, pues no es jurídicamente viable o poner el artículo 4 al artículo 104, ambos del mismo nivel jerárquico. Resaltaron que no hay contradicción entre normas de igual rango que justifique tal proceder , lo que sí existe es una manifestación expresa de la Carta que impone condiciones concurrentes para la convocatoria a consulta, sin que el Ejecutivo esté facultado para prescindir de ellas.

Indicaron que el ejecutivo carece de competencia para hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad como mecanismo para producir efectos generales, máxime cuando ello conlleva inaplicar una decisión adoptada por otro órgano constitucional, como lo es el Senado, y referida a una condición establecida de manera directa por la Carta. Enfatizaron que la figura de la excepción no autoriza a ninguna autoridad para apartarse de lo dispuesto por la Constitución misma, ni mucho menos para desplegarla en el marco de actos administrativos de naturaleza general, como ocurre con el Decreto 639 de 2025, cuyo contenido y efectos trascienden el ámbito particular o individual.

1.4. Solicitud de suspensión provisional

desplegarla en el marco de actos administrativos de naturaleza general, como ocurre con el Decreto 639 de 2025, cuyo contenido y efectos trascienden el ámbito particular o individual.

1.4. Solicitud de suspensión provisional

Los demandantes solicitaron la suspensión provisional del acto acusado en el mismo escrito de demanda y en solicitud aparte en la que se remitió a los argumentos expuestos en el escrito inicial.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

El despacho es competente para proveer sobre la admisión de la demanda promovida en contra del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, expedido por el presidente de la República, «por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones» , conforme a lo dispuesto en los artículos 125.3 1, 149.12 y 1843 del CPACA. Esta facultad se ejerce en concordancia con lo previsto

1 De la expedición de las providencias. La expedición de las providencias se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja. 2 Competencia del Consejo de Estado en única instancia: (…) 1. De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional... 3 Proceso especial para la nulidad por inconstitucionalidad. La sustanciación y ponencia de los procesos contenciosos de nulidad por inconstitucionalidad corresponderá a uno de los Magistrados de la Sección respectiva, según la materia, y el fallo a la Sala Plena. Se tramitará según las siguientes

procesos contenciosos de nulidad por inconstitucionalidad corresponderá a uno de los Magistrados de la Sección respectiva, según la materia, y el fallo a la Sala Plena. Se tramitará según las siguientes reglas y procedimiento:Demandantes: Samuel Peña Cano y Yesid Viloria Jaramillo Demandado: presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00099-00

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en el artículo 134 del Acuerdo 080 de 2019, modificado por el Acuerdo 434 de 2024, dictado por la Sala Plena de esta Corporación.

2.2 Adecuación del medio de control

Visto el contenido del decreto demandado, el Despacho encuentra que este no es susceptible de ser judicializado a través del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad contemplado en el artículo 135 del CPACA, sino por vía de la nulidad del artículo 137 del citado precepto, por las razones que a continuación se esbozan.

En efecto, conforme al citado artículo 135 del CPACA, la competencia jurisdiccional atribuida a esta corporación tiene como objeto el enjuiciamiento de decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional –inciso primero –, o también, actos de carácter general que, por expresa disposición constitucional, sean dictados por entidades u organismos distintos a aquel, pero que no tengan carácter material de ley –inciso segundo–.

Ha de recordarse que este mecanismo se instituyó para el control constitucional de

por entidades u organismos distintos a aquel, pero que no tengan carácter material de ley –inciso segundo–.

Ha de recordarse que este mecanismo se instituyó para el control constitucional de los decretos o actos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional u otra autoridad administrativa, siempre que devengan directamente la Constitución Política, sin que en el medio exista una ley o norma con carácter de tal. Así lo dijo la Sala Plena Contencioso Administrativa de esta corporación al hacer énfasis en los presupuestos del medio de control en comento:

En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional.

En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley.

Sobre el particular dice la jurisprudencia que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada “necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal…”, además de la Constitución.

4 DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos del reparto, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…)

Sección Quinta: (…)

2. Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral , así como contra los actos expedidos por las autoridades electorales en virtud de su función de regulación, inspección,

(…)

Sección Quinta: (…)

2. Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral , así como contra los actos expedidos por las autoridades electorales en virtud de su función de regulación, inspección, vigilancia y control de toda la actividad electoral de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, de su s representantes legales, directivos y candidatos y las relacionadas con la dirección y organización de las elecciones. (Negrilla fuera del texto).Demandantes: Samuel Peña Cano y Yesid Viloria Jaramillo Demandado: presidente de la República

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En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional.

En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica.

De conformidad con lo anterior, la nulidad por inconstitucionalidad es procedente únicamente frente a actos administrativos de carácter general que se expidan en ejercicio de competencias constitucionales directas y autónomas, siempre que su

De conformidad con lo anterior, la nulidad por inconstitucionalidad es procedente únicamente frente a actos administrativos de carácter general que se expidan en ejercicio de competencias constitucionales directas y autónomas, siempre que su confrontación se realice de forma exclusiva con la Constitución Política y no medie desarrollo legal que interfiera en dicho juicio, y cuya revisión no esté atribuida a la Corte Constitucional.

Esta interpretación fue avalada por la Corte Constitucional5 en sentencia C-060 de 2023 en la que señaló que aquella se ajusta a los principios de distribución funcional de competencias y supremacía constitucional. En este orden, el despacho encuentra que el Decreto 0639 de 2025 no es un acto general que desarrolle directamente la Constitución Política.

Esta consideración se deriva de la misma redacción del acto en cuestión, pues desde su epígrafe se evidencia que, aunque invoca como fundamento los artículos 4, 104, 188 y 192 de la Constitución Política, no es desarrollo inmediato de esos preceptos, pues en su contenido se indica que se profiere de conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 y 52 de la Ley 134 de 1994 y 1, 3, 31, 32 y 33 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015 y sus normas concordantes.

Así las cosas, el decreto enjuiciado carece de la estructura y contenido propios de una norma autónoma derivada de una potestad normativa contenida en el texto de la Constitución Política. Por consiguiente, comoquiera que el acto acusado no tiene origen o desarrollo directo constitucional, no puede ser analizado por el juez natural

una norma autónoma derivada de una potestad normativa contenida en el texto de la Constitución Política. Por consiguiente, comoquiera que el acto acusado no tiene origen o desarrollo directo constitucional, no puede ser analizado por el juez natural de la causa, a través del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad que trata el artículo 135 del CPACA.

Por el contrario, el decreto en mención desarrolla una facultad legal prevista en una regulación estatutaria preexistente, lo cual impide considerar que se trate de un reglamento de naturaleza constitucional y, por ende, excluye su control por la vía de la nulidad por inconstitucionalidad ante esta jurisdicción.

5 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-060 del 9 de marzo de 2023. M.P. Alejandro Linares Castillo.Demandantes: Samuel Peña Cano y Yesid Viloria Jaramillo Demandado: presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00099-00

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Ahora bien, resulta del caso precisar que la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad no se determina únicamente por la invocación de normas constitucionales en la demanda, sino por la naturaleza del acto impugnado6. Para que ese control sea viable, es indispensable, se insiste, que el acto normativo acusado derive directamente de una habilitación constitucional, sin estar subordinado a una norma con fuerza de ley. En el presente caso, la referida

Para que ese control sea viable, es indispensable, se insiste, que el acto normativo acusado derive directamente de una habilitación constitucional, sin estar subordinado a una norma con fuerza de ley. En el presente caso, la referida condición no se satisface.

Además, aunque la parte actora sostiene que el acto vulnera directamente los artículos 4, 104 y 113 de la Constitución Política, dicho juicio de validez no puede realizarse de forma directa y exclusiva frente a esa disposición constitucional. Lo anterior, por cuanto el contenido normativo relacionado con la convocatoria a consulta popular ha sido objeto de desarrollo por parte del legislador estatutario mediante las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, las cuales regulan de manera integral el procedimiento, lo s requisitos y los efectos jurídicos del concepto previo emitido por el Senado de la República.

En consecuencia, el examen de constitucionalidad del decreto demandado necesariamente debe pasar por la evaluación de su conformidad con las leyes estatutarias que desarrollan la consulta popular de carácter nacional, lo cual convierte el juicio en uno de legalidad y no de inconstitucionalidad, en sentido estricto. Tal circunstancia, conforme a la jurisprudencia de esta corporación, excluye la viabilidad del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad.7

Todas estas razones, llevan al despacho a la conclusión de que el Decreto 0639 de 2025 no es susceptible de ser juzgado bajo la lupa del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad.

Pese a lo anterior, el Despacho, en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia, debe dar aplicación a lo contemplado en el artículo 171 del CPACA, en

por inconstitucionalidad.

Pese a lo anterior, el Despacho, en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia, debe dar aplicación a lo contemplado en el artículo 171 del CPACA, en cuanto impone al juez darle a la demanda «el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada».

En este orden de días, en razón a que el decreto ya conocido es de naturaleza general, impersonal o abstracto, conforme a la descripción que ya se efectuó del mismo en líneas anteriores, desprovisto del carácter de reglamento autónomo, se concluye que el medio de control procedente para discutir su legalidad es el medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.

6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto del 25 de enero de 2021. Rad.: 11001-03-24-000-2020-00343-00. M.P. Rocío Araujo Oñate. 7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente: 11001-0328-000-2025-00079-00. Providencia del 19 de junio de 2025. M.P. Dr. Omar Joaquín Barreto Suárez.Demandantes: Samuel Peña Cano y Yesid Viloria Jaramillo Demandado: presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00099-00

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En tales condiciones, la demanda presentada en contra del Decreto 0639 de 2025 por el presunto desconocimiento de los artículos 4, 104 y 113 de la Constitución Política se tramitará bajo la égida del citado mecanismo judicial.

2.3 De la admisión de la demanda

Precisado lo anterior, el despacho observa que la demanda instaurada por Samuel Peña Cano y Yesid Viloria Jaramillo en procura de obtener la nulidad del Decreto 0639 de 2025, «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones» , reúne los requisitos establecidos en los artículos 162 – modificado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021–, 163 y 166 del CPACA.

En consecuencia,

RESUELVE:

PRIMERO: ADECUAR la demanda de nulidad por inconstitucionalidad presentada por los ciudadanos Samuel Peña Cano y Yesid Viloria Jaramillo en contra del Decreto 0639 de 2025, «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones» al trámite del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo.

SEGUNDO: ADMITIR la demanda de nulidad simple formulada por Samuel Peña Cano y Yesid Viloria Jaramillo contra el referido acto administrativo.

TERCERO: NOTIFICAR por estado a los demandantes, de acuerdo con lo señalado

SEGUNDO: ADMITIR la demanda de nulidad simple formulada por Samuel Peña Cano y Yesid Viloria Jaramillo contra el referido acto administrativo.

TERCERO: NOTIFICAR por estado a los demandantes, de acuerdo con lo señalado en el numeral 1 del artículo 171 del CPACA.

CUARTO: NOTIFICAR personalmente, a través de mensaje dirigido al buzón de correo electrónico dispuesto para recibir notificaciones judiciales, conforme a lo establecido en los artículos 197 y 199 del CPACA, a los siguientes sujetos

procesales:

a) Al presidente de la República , en virtud de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 171 del CPACA. b) Al ministro de Minas y Energía, acorde con lo preceptuado en el numeral 3 del artículo 171 del CPACA. c) Al ministro de Relaciones Exteriores, conforme a lo prescrito en el numeral 3 del artículo 171 del CPACA. d) Al Ministerio Público, según lo previsto en el numeral 2 del artículo 171 del CPACA.Demandantes: Samuel Peña Cano y Yesid Viloria Jaramillo Demandado: presidente de la República (Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00099-00

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QUINTO: COMUNICAR esta providencia a los demás ministros que integran el gobierno nacional.

SEXTO: CORRER traslado de la demanda por el término de treinta (30) días, de acuerdo con lo establecido en el artículo 172 del CPACA.

gobierno nacional.

SEXTO: CORRER traslado de la demanda por el término de treinta (30) días, de acuerdo con lo establecido en el artículo 172 del CPACA.

SÉPTIMO: REQUERIR al presidente de la República, en virtud del parágrafo 1º del artículo 175 del CPACA, para que dentro del término para contestar la demanda allegue los antecedentes administrativos completos del acto acusado.

OCTAVO: INFORMAR a la comunidad sobre la existencia del proceso, por medio de la página web de esta Corporación, como lo ordena el numeral 5 del artículo 171 del CPACA.

NOVENO: REMITIR al buzón de correo electrónico de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado copia electrónica de la presente providencia, en conjunto con la demanda y sus anexos, en cumplimiento al mandato del artículo 199, inciso final del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx