CE - Auto interlocutorio 11001032800020250011400 de 2025

Demandante: Néstor Emilio Huertas Demandado: Presidencia de la República (Decreto 639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00114-00

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00114-00

Demandante: NÉSTOR EMILIO HUERTAS

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – DECRETO 639 DEL 11

DE JUNIO DE 2025

Temas: Adecua demanda de nulidad por inconstitucionalidad a nulidad.

Requisitos legales para la admisión.

AUTO

Procede el despacho a pronunciarse sobre la admisibilidad de la demanda presentada por el ciudadano Néstor Emilio Huertas .

I. ANTECEDENTES

1.1. La demanda

El señor Néstor Emilio Huertas presentó demanda, el 20 de junio de 2025, en ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, prevista en el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, en contra del Decreto 639 del 11 de junio de 2025, expedido por el presidente de la República y su s ministros, con fundamento en

135 de la Ley 1437 de 2011, en contra del Decreto 639 del 11 de junio de 2025, expedido por el presidente de la República y su s ministros, con fundamento en la siguiente pretensión:

Con base en los cargos anteriormente expuestos, respetuosamente solicito a los honorables magistrados :

1. Admitir la presente demanda

2. Declarar la nulidad del Decreto 0639 del 11 de junio del 2025, por violación a los artículos 103; 104; 113; 189; 374 de la Constitución Política; Ley Estatutaria 1757 de 2015 y por la ocurrencia del fenómeno de fraude constitucional.

1.2. Las normas violadas y el concepto de la violación

El demandante invocó como desconocidos los artículos 103, 104, 113, 189 y 374 de la Constitución Política y la Ley Estatutaria 1757 de 2015. Invocó las sentencias de la Corte Constitucional C -180 de 1994, C -490 de 2011, C -332 de 2017 y C -141 de 2010.Demandante: Néstor Emilio Huertas Demandado: Presidencia de la República (Decreto 639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00114-00

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Las censuras de la violac ión son:

1. Falseamiento constitucional: el acto es nulo porque se presentó la figura del falseamiento constitucional, que es el fenómeno mediante el cual se otorga

2

Las censuras de la violac ión son:

1. Falseamiento constitucional: el acto es nulo porque se presentó la figura del falseamiento constitucional, que es el fenómeno mediante el cual se otorga a ciertas normas constitucionales una interpretación y sentido distintos de los que realmente tienen. Esta figura se conecta con lo que la doctrina alemana llama modificación no formal de la Constitución.

Afirmó que esto ocurre cuando el Congreso, la administración pública o los juzgados, “emiten normas jurídicas ” inconstitucionales o restringen ostensiblemente las órdenes previstas en la Constitución y generan estados de cosas inconstitucionales.

En el caso concreto, el presidente de la República solicitó ante el senado, el concepto favorable para promover una consulta popular y ante la no aprobación, expidió el Decreto 0639 del 11 de junio de 2025.

Para tal efecto, aludió a unos supuestos vicios en el trámite y la votación senatorial, que no han sido demostrados ante la autoridad competencia , como es, el Consejo de Estado.

El ejecutivo, en la motivación del decreto demandado, cursó una interpretación acomodada y conveniente del artículo 4 Superior, generando un alcance indebido, violatorio del principio de separación de poderes públicos y desconocedor de las competencias de cada una de las ramas del poder público.

Así las cosas, el acto acusado se emitió sin la aprobación previa del senado de la República, ante la decisión de concepto desfavorable, en franca violación al artículo 104 de la Constitución Política y falseando la Constitución al emplear el artículo 4

Así las cosas, el acto acusado se emitió sin la aprobación previa del senado de la República, ante la decisión de concepto desfavorable, en franca violación al artículo 104 de la Constitución Política y falseando la Constitución al emplear el artículo 4 Superior. La justificación para inaplicar la decisión del senado no fue para solucionar un conflicto entre una ley o acto administrativo y la Constitución Política, sino descartar el concepto desfavorable del senado de la República.

1. Falta de competencia del presidente de la República para convocar a consulta popular sin autorización previa del senado: por usurpar las funciones propias del congreso, con desconocimiento de la estructura de pesos y contrapesos que caracteriza al Estado Social de Derecho. Así mismo, violó el principio de legalidad, el control democrático y el debido proceso legislativo en el marco de los mecanismos de participación ciudadana.

Al no existir constancia de ley, resolución o proposición aprobada por el senado de la República, el presidente carecía de la facultad para someter la materia objeto de la consulta a la voluntad popular, por lo cual el primer mandatario actuó por fueraDemandante: Néstor Emilio Huertas Demandado: Presidencia de la República (Decreto 639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00114-00

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de sus competencias constitucionales, en transgresión del artículo 104 constitucional.

1. Vicio de forma por la omisión de la firma de todos los ministros : el artículo

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de sus competencias constitucionales, en transgresión del artículo 104 constitucional.

1. Vicio de forma por la omisión de la firma de todos los ministros : el artículo 104 Superior exige como requisito sine qua non la firma de todos los ministros para convocar a la consulta popular , de la cual carece el decreto impugnado. Esto lo despoja de legitimidad y vulnera el principio de responsabilidad ministerial, pilar del régimen presidencialista colombiano.

Ahora bien, el principio de unidad de gobierno exige que la decisión que comprometen al Ejecutivo en su integridad, cuente con el respaldo y la responsabilidad compartida de todos los ministros, que se garantiza con la firm a conjunta de estos.

Así mismo, la responsabilidad política de los ministros frente al senado exige que los actos del presidente sean suscritos por ellos, para que pueda establecerse una línea de corresponsabilidad democrática.

Arguyó que si bien, ministros en encargo firmaron e l acto demandado, la responsabilidad política recae sobre los titulares de las respectivas carteras, de los cuales, algunos se abstuvieron de suscribir el acto.

1. Desconocimiento del bloque de constitucionalidad y jurisprudencia reiterada: la Corte Cons titucional en la sentencia C -180 de 1994 definió que los mecanismos de participación ciudadana, deben ser desarrollados mediante ley estatutaria; en armonía con esto, las sentencias C -490 de 2011 y C -332 de 2017, reiteraron que la consulta popular nacional requiere de la aprobación del senado y que la omisión de requisitos sustanciales (como la aprobación del senado) o

reiteraron que la consulta popular nacional requiere de la aprobación del senado y que la omisión de requisitos sustanciales (como la aprobación del senado) o formales (como la firma de los ministros) acarrea la inconstitucionalidad del acto.

Por contera, el Decreto 0639 de 2025 vulnera las normas superiores de la Constitución Política, desconoce el procedimiento legalmente establecido para la convocatoria a consulta popular de carácter nacional, infringe los principios de división de poderes, reserva de ley estatutaria, control parlamentario y participación democrática.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

El despacho es competente para proveer sobre la admisión de la demanda promovida en contra del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, expedido por el presidente de la República, «por el cual se convoca a una consulta popular nacionalDemandante: Néstor Emilio Huertas Demandado: Presidencia de la República (Decreto 639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00114-00

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y se dictan otras dispo siciones», conforme a lo dispuesto en los artículos 125.3 1, 149.12 y 1843 del CPACA. Esta facultad se ejerce en concordancia con lo previsto en el artículo 134 del Acuerdo 080 de 2019, modificado por el Acuerdo 434 de 2024, dictado por la Sala Plena de esta Corporación.

2.2. Requisitos formales de la demanda

en el artículo 134 del Acuerdo 080 de 2019, modificado por el Acuerdo 434 de 2024, dictado por la Sala Plena de esta Corporación.

2.2. Requisitos formales de la demanda

De acuerdo con los artículos 184 y 135 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 162, 163 y 166 de la misma regulación es obligación de la parte actora: i) designar las partes y sus representantes; ii) expresar con precisión y claridad lo pretendido; iii) determinar los hechos y omisiones que soportan las pretensiones; iv) indicar los fundamentos de derecho o las normas constitucionales violadas y explicar el concepto de la transgresión alegada; v) solicitar la práctica de pruebas, si a bien lo tiene; vi) indicar el lugar y dirección de notificaciones de las partes y vii) acompañar la demanda con los anexos correspondientes, entre otros aspectos.

Valga recordar que algunos de estos requisitos fueron objeto de modificación, con la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021 «Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —Ley 1437 de 2011— y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción ». En este orden, en lo que tiene que ver con los requisitos de forma de la demanda, se dispuso:

Artículo 35. Modifíquese el numeral 7 y adiciónese un numeral al artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así:

7. Mod. Art. 35 Ley 2080 de 2021. El lugar y dire cción donde las partes y el

Ley 1437 de 2011, el cual quedará así:

7. Mod. Art. 35 Ley 2080 de 2021. El lugar y dire cción donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital.

1 De la expedición de las providencias. La expedición de las providencias se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia , incluida la que resuelva el recurso de queja. 2 Competencia del Consejo de Estado en única instancia: (…) 1. De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional... 3 Proceso especial para la nulidad por inconstitucionalidad. La sustanciación y ponencia de los procesos contenciosos de nulidad por inconstitucionalidad corresponderá a uno de los Magistrados de la Sección respectiva, según la materia, y el fallo a la Sala Plena. Se tramitará según las siguientes reglas y procedimiento: 4 DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos del reparto, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…)

Sección Quinta: (…)

2. Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral , así como contra los actos expedidos por las autoridades electorales en virtud de su función de regulación, inspección, vigilancia y cont rol de toda la actividad electoral de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos y las

actos expedidos por las autoridades electorales en virtud de su función de regulación, inspección, vigilancia y cont rol de toda la actividad electoral de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos y las relacionadas con la dirección y organización de las elecciones. (Negrilla fuera del texto).Demandante: Néstor Emilio Huertas Demandado: Presidencia de la República (Decreto 639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00114-00

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8. Adic. Art. 35 Ley 2080 de 2021. El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado.

Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos.

En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notifi cación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado.

Conforme a lo anterior, se tiene que son varios los aspectos que fueron modificados,

anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notifi cación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado.

Conforme a lo anterior, se tiene que son varios los aspectos que fueron modificados, a saber: i) se contempla el deber de indicar el canal digital donde se notificarán las partes y el apoderado de quien demanda, con lo cual se modificó el carácter facultativo inicialmente previsto en el artículo 162, numeral, 7º del CPACA 5, ii) se impone al demandante que, simultáneamente con la presentación de la demanda envíe copia de ella y sus anexos por «medio electrónico » a los demandados, excepto en el caso en que se soliciten medidas cautelares o se desconozca el lugar en donde estos recibirán notificaciones; lo anterior, sin perjuicio de su envío físico cuando no se con ozca el canal digital correspondiente, so pena de inadmisión iii) esta misma obligación se estableció para el actor cuando allegue escrito de subsanación de la demanda iv) el envío de la demanda y sus anexos a través de «mensaje de datos » y v) no será nece sario acompañar copias físicas, ni electrónicas para el archivo del juzgado, ni para el traslado.

2.3. Los presupuestos materiales o sustanciales

Al tratarse de un medio de control especial, el mismo marco procesal normativo dispone que además de los requisitos de forma, el operador judicial debe analizar los siguientes supuestos: i) el carácter general del acto; ii) la autoría; iii) el aspecto relacional directo del fundamento origen del acto impugnado, el cual debe provenir de la Constitución Política y, iv) que no se trate de norma que sea del conocimiento y juzgamiento de la Corte Constitucional.

relacional directo del fundamento origen del acto impugnado, el cual debe provenir de la Constitución Política y, iv) que no se trate de norma que sea del conocimiento y juzgamiento de la Corte Constitucional.

5 Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 7. Mod. art. 35 Ley 2080 de 2021. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital.Demandante: Néstor Emilio Huertas Demandado: Presidencia de la República (Decreto 639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00114-00

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2.4. Análisis de la demanda y su adecuación

Visto el contenido de l decreto demandado encuentra el Despacho que este no se corresponde a aquellos que son susceptibles de ser judicializados mediante el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad.

En efecto, conforme con los artículos 111, 135 y 184 del CPACA es competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de las demandas que se promuevan contra los decretos cuyo control no corresponda a la Corte Constitucional, conforme lo dispone el numeral 5 del artículo 111 citado.

Así mismo, al armonizarse con el artículo 135 referido, se evidencia que la competencia jurisdiccional recae sobre los decretos de carácter general dictados

Constitucional, conforme lo dispone el numeral 5 del artículo 111 citado.

Así mismo, al armonizarse con el artículo 135 referido, se evidencia que la competencia jurisdiccional recae sobre los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, o también contra a ctos de carácter general que, por expresa disposición constitucional, sean dictados por entidades u organismos distintos a aquel, pero que no tengan carácter material de ley.

Cabe precisar que ese mecanismo de control jurisdiccional procede únicamente respecto de actos normativos que se profieran en ejercicio de una potestad atribuida directamente por la Constitución, es decir, reglamentos de origen constitucional, cuya validez deba dictarse a la luz de los mandatos superiores que los habilitan.

En lo que respecta a los requisitos de procedencia, la Sala Plena del Consejo de Estado6 ha precisado que deben satisfacerse los siguientes:

En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional.

En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular dice la jurisprudencia7 que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada “ necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal… ”, además de la Constitución.

En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos,

Constitución.

En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional.

En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de

6 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia del 6 de junio de 2018. Rad.: 11001-03-15-000-200801255-00. M.P. Oswaldo Giraldo López. 7 «Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto del 30 de noviembre de 2016, Radicación 11001-0327-000-2012-00046-00».Demandante: Néstor Emilio Huertas Demandado: Presidencia de la República (Decreto 639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00114-00

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atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica (…).

Asimismo, la Corte Constitucional 8 declaró la exequibilidad de la interpretación adoptada por el Consejo de Estado respecto del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, al considerar que se ajusta a los principios de distribución funcional de competencias y supremacía constitucional.

adoptada por el Consejo de Estado respecto del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, al considerar que se ajusta a los principios de distribución funcional de competencias y supremacía constitucional.

Bajo tales consideraciones, el despacho advierte en primer lugar, q ue el acto demandado en este asunto no tiene la naturaleza de un reglamento constitucional autónomo. Es decir, no se expidió en ejercicio de atribuciones que le permitan al presidente desarrollar de manera directa la Constitución. Nótese que en el Decreto 639 de 2025, el presidente convoca a una consulta popular nacional, lo que indica que se expidió en función de un trámite previsto legalmente en las leyes estatutarias 134 de 1994 y 1757 de 2015.

Es preciso señalar que, aun cuando en el fundamento de la d emanda se invoca el artículo 104 superior, que consagra la necesidad de un concepto previo favorable del Senado, para que el presidente pueda convocar la consulta en cuestión, ello no cambia la naturaleza del decreto demandado , junto con los principios constitucionales invocados por el demandante. En este preciso caso, se trata de un acto administrativo general de contenido electoral, en tanto desarrolla un mecanismo de participación ciudadana , cuya reglamentación está contenida en la Ley Estatutaria 1757 de 2015.

De modo que, la facultad del presidente al expedir el acto acusado en este asunto deviene de una potestad legal que debe ser sometida a un juicio de nulidad del juez contencioso administrativo y no de la nulidad por inconstitucionalidad; se insist e, este último control solo procede contra un reglamento que provenga directamente de una habilitación constitucional, sin estar subordinado a una norma con fuerza de

contencioso administrativo y no de la nulidad por inconstitucionalidad; se insist e, este último control solo procede contra un reglamento que provenga directamente de una habilitación constitucional, sin estar subordinado a una norma con fuerza de ley.

Por lo tanto, resulta claro para el despacho que el acto demandado no es un reglamento autónomo, toda vez que de su contenido no se evidencia que esté desarrollando directamente una disposición constitucional ; en consecuencia, la demanda no cumple con los requisitos y presupuestos medulares de procedenci a de la nulidad por inconstitucionalidad, esto es, que el acto que se judicializa cumpla con las características expuestas en precedencia y, en esa medida, no resulta viable que este sea enjuiciado por vía.

Sin embargo, en consideración a que el medio de control procedente para discutir la legalidad del acto acusado es el de nulidad, consagrado en el artículo 137 del

8 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-060 del 9 de marzo de 2023. M.P. Alejandro Linares Castillo.Demandante: Néstor Emilio Huertas Demandado: Presidencia de la República (Decreto 639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00114-00

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Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo dispuest o en el artículo 171 de la misma codificación , el despacho adecuará el trámite a aquel.

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Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo dispuest o en el artículo 171 de la misma codificación , el despacho adecuará el trámite a aquel.

En tales condiciones, la demanda presentada en contra del Decreto 639 del 11 de junio de 2025, por el presunto desconocimiento de los artículos 104, 103, 113, 189 y 374 de la Constitución Política, se tramitará bajo la égida del medio de control de nulidad.

Precisado lo anterior, corresponde establecer si el escrito de demanda reúne los requisitos formales para ser admitida. Según se tiene, el actor designó las pretensiones, los fundamentos de derecho y adjuntó copia del acto demandado.

Dijo que no se requerían pruebas por ser un asunto de derecho; sin embargo, glosó que el i) senado de la República emitió concepto desfavorable a la solicitud presidencial. Dentro del contenido de la demanda ii) no se observa capítulo de hechos; iii) ni la designación clara de la parte demandada, iv) tampoco del sitio para notificaciones de esta. Finalmente, v) no se acreditó el cumplimiento del numeral 8 del artículo 162 del CPACA, que dispone:

El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario

soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. (Se destaca)

De manera que, hay lugar a inadmitir la demanda con el fin de que el actor subsane los defectos formales anteriormente señalados so pena de rechazo, en los términos del artículo 170 del CPACA.

En virtud de lo anterior, el Despacho

III. RESUELVE:

PRIMERO: ADECUAR la demanda de nulidad por inconstitucionalidad presentada por el señor Néstor Emilio Huertas contra el Decreto 639 del 11 de junio de 2025 «por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones » al trámite del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo.

SEGUNDO: IN ADMITIR la demanda de nulidad formulada por el señor Néstor Emilio Huertas en contra de la Presidencia de la República.Demandante: Néstor Emilio Huertas Demandado: Presidencia de la República (Decreto 639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00114-00

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TERCERO: CONCEDER al demandante el término de diez (10) días para que

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TERCERO: CONCEDER al demandante el término de diez (10) días para que subsane los defectos advertidos, conforme con lo establecido en el artículo 170 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, so pena del rechazo de la demanda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx