CE - Auto interlocutorio 11001032800020250022400

Demandante: Red Nacional de Veedurías Ciudadanas Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00224-00

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-000224-00

Demandante: RED NACIONAL DE VEEDURÍAS CIUDADANAS (REDVIGILA).

Demandada: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL

Tema: Rechazo de demanda contra acto no susceptible de control judicial.

Acto de trámite.

AUTO

Procede el Despacho a abordar el estudio sobre la admisibilidad de la demanda de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda La Red Nacional de V eedurías Ciudadanas - REDVIGILA, por intermedio de un veedor delegado, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, tendiente a obtener la nulidad de la Resolución 13206 de 14 de octubre de 2025, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil «Por medio de la cual se fija el calendario electoral para la nueva elección de alcalde de

13206 de 14 de octubre de 2025, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil «Por medio de la cual se fija el calendario electoral para la nueva elección de alcalde de Bucaramanga – Santander, que se realizará el 14 de diciembre de 2025 ». Adicionalmente, se requirió la suspensión provisional del acto acusado.

2. Pretensiones La parte demandante solicitó puntualmente, lo siguiente:

PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución 13206 de 14 de octubre de 2025 (14

Octubre 2025), expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil “Por medio de la cual se fija el calendario electoral para la nueva elección de alcalde de Bucaramanga – Santander, que se realizará el 14 de diciembre de 2025”, por violación de los artículos 1, 2, 13, 40 y 258 de la Constitución Política, de la Ley 1475 de 2011, de la Ley 130 de 1994, de la Ley 1909 de 2018, del Decreto 2241 de 1986 (Código Electoral) , en cuanto fija un calendario electoral abreviado que restringe de manera desproporcionada la inscripción de candidatos y comités de grupos significativos d e ciudadanos, limita la promoción del voto en blanco y afecta elDemandante: Red Nacional de Veedurías Ciudadanas Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00224-00

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derecho de los ciudadanos a emitir un voto libre e informado y demás normas concordantes

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derecho de los ciudadanos a emitir un voto libre e informado y demás normas concordantes que garantizan la participación política, la igualdad entre candidatos y el pluralismo democrático.

SEGUNDA (SUBSIDIARIA): Que, en caso de no accederse a la nulidad total, se declare la nulidad parcial de la Resolución 13206 de 14 de octubre de 2025 (14 Octubre 2025) , expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil “Por medio de la cual se fija el calendario electoral para la nueva elección de alcalde de Bucaramanga – Santander, que se realizará el 14 de diciembre de 2025”, en lo referente a la fecha de elección fijada para el 14 de diciembre de 2025, y a las disposiciones que regulan los plazos de inscripción, modificación y revocatoria de candidaturas y comités, ordenando a las autoridades demandadas expedir un nuevo calendario electoral con plazos razonables y suficientes para garantizar la participación efectiva y el pluralismo político.

3. Hechos En síntesis, la parte actora sostiene que, con ocasión a la nulidad de la elección del alcalde de Bucaramanga (Santander), periodo 2024 -2027, el gobernador de Santander expidió el Decreto 533 del 14 de octubre de 2025, con el fin d e convocar a elecciones atípicas.

Sostuvo que, con fundamento en lo anterior, la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC) profirió la Resolución 13206 de 14 de octubre de 2025 , mediante la cual se estableció el calendario electoral, para adelantar los comicios atípicos en el referido

(RNEC) profirió la Resolución 13206 de 14 de octubre de 2025 , mediante la cual se estableció el calendario electoral, para adelantar los comicios atípicos en el referido municipio y elegir al nuevo mandatario.

Precisó que, como fecha para llevar a cabo el certamen electoral, se fijó el 14 de diciembre de 2025. De otro lado, el calendario en comento estableció únicamente quince (15) días corridos para el registro de comités inscriptores, comités promotores del voto en blanco y la inscripción de candidaturas. Afirmó que, además, concentró la mayor parte de actuaciones críticas en un periodo de pocas semanas, y solo previó alrededor de dos (2) meses entre el inicio formal del proceso y la jornada de votación.

4. Normas violadas y concepto de violación Aseguró que con el acto demandado se desconoce la combinación de plazos reducidos para inscripción de candidaturas, conformación de comités y desarrollo de la campaña, en una elección atípica que surge precisamente por violación de reglas democráticas, restringe el pluralismo político. Además, favorece a aquellos candidatos y organizaciones que ya contaban con estructuras partidistas consolidadas, en detrimento de nuevas opciones ciudadanas, movimientos minoritarios y de la propia figura del voto en blanco.

Por lo tanto, aseguró que el acto acusado se expidió con infracción de normas en las que debía fundarse, esto es en normas constitucionales y legales que debían ser observadas por la autoridad, pues desconoce garantías mínimas previstas para asegurar laDemandante: Red Nacional de Veedurías Ciudadanas

Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil

debía fundarse, esto es en normas constitucionales y legales que debían ser observadas por la autoridad, pues desconoce garantías mínimas previstas para asegurar laDemandante: Red Nacional de Veedurías Ciudadanas Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00224-00

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participación política, la igualdad material en la contienda electoral y el debido proceso administrativo electoral.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia El Despacho es competente para proveer sobre la admisión, inadmisión o rechazo de la demanda, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 125 de la Ley 1437 de 2011.

2. Causal de rechazo de demanda por dirigirse contra actos no susceptibles de control judicial.

El ejercicio del derecho de acción está sujeto a unos requisitos mínimos de carácter formal que determinan el trámite de la demanda. Estos requisitos deben ser observados por el libelista so pena de su inadmisión, cuando son aspectos que pueden ser subsanados, o de rechazo, cuando se trata de aspectos relevantes que hacen imposible adelantar el proceso.

En el ámbito contencioso administrativo, el artículo 169 de la Ley 1437 de 2011 dispone las causales de rechazo de la demanda, así:

1. Cuando hubiere operado la caducidad.

2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida.

3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.

1. Cuando hubiere operado la caducidad.

2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida.

3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.

Tratándose de la última hipótesis, se ha dicho que procede el rechazo de la demanda cuando se enjuician actos que por su naturaleza no son objeto de control judicial. Así, por ejemplo, por regla general son demandables ante esta jurisdicción los actos definitivos, esto es, aquellos que solucionan la controversia, desatan el conflicto o culminan la actuación. Esta premisa se encuentra recogida en el artículo 43 de la Ley 1437 de 2011, conforme al cual, responden a este concepto los actos «que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».

Según Roberto Dromi «El acto administrativo definitivo o decisión definitiva es el que resuelve sobre el fondo de la cuestión planteada y el que, siendo de trámite, impide totalmente la continuación de la reclamación interpuesta. Este último es asimilado a la decisión de fondo y se le confiere definitividad procesal, en amparo de la instancia judicial a la que tienen derecho los administrados»1.

1 Dromi Roberto. El Acto Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina, 3ª Edición, 2000, Pag. 27.Demandante: Red Nacional de Veedurías Ciudadanas Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00224-00

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En contraste, no procede control judicial respecto de los denominados actos de trámite o preparatorios que son aquellos que se producen en el trayecto de un procedimiento administrativo y que conducen al acto definitivo, ni contra los actos de ejecución , los cuales están constituidos por todos aquellos de orden material o jurídico que tienen por objeto hacer cumplir las decisiones judiciales y administrativas, en tanto se limitan a dar cumplimiento a estos y, por lo tanto, no agregan nada a la decisión ya tomada, ni de ellos surgen situaciones diferentes a las decididas en la providencia o acto ejecutado, según el caso 2. En otros términos, los actos de ejecución son actos que no deciden autónomamente ningún aspecto, sino que la autoridad los emite para materializar la orden que le precede, sin transformar o alterar su contenido.

De esta preceptiva legal se deriva la imposibilidad de impugnar, en vía contenciosoadministrativa, los actos de trámite o preparatorios, ni los de ejecución, pues, el que está llamado a ser controlado por la jurisdicción es el que decide de fondo el asunt o o con el cual termina la actuación o define la situación jurídica correspondiente, o bien, aquel que siendo de trámite impide continuar la actuación.

3. El caso concreto Como viene de explicarse, la demanda se dirige a obtener la nulidad de la Resolución 13206 del 14 de octubre de 2025, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil

3. El caso concreto Como viene de explicarse, la demanda se dirige a obtener la nulidad de la Resolución 13206 del 14 de octubre de 2025, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil «Por medio de la cual se fija el calendario electoral para la nueva elección de alcalde de Bucaramanga – Santander, que se realizará el 14 de diciembre de 2025».

En consideración al objeto del acto demandado, se advierte que el mismo fue proferido en el marco de un procedimiento administrativo, esto es, aquel que se surte en la etapa preelectoral, relacionado con el calendario y/o cronograma e inscripciones de candidatos, de cara a las elecciones territoriales atípicas que se llevarían a cabo el 14 de octubre de 2025 en el municipio de Bucaramanga (Santander).

En efecto, el proceso administrativo electoral corresponde al conjunto de actuaciones que adelantan las autoridades electorales, con el fin de declarar la elección por voto popular de aquellos servidores públicos cuyo sistema está asignado directamente al pueblo. Al respecto, la jurisprudencia de la Sala 3 ha identificado tres estadios o etapas en este proceso, a saber: la preelectoral, la electoral y la poselectoral, así: la preelectoral, dentro de la cual se encuentra la inscripción y aceptación de candidatos a la elección de que se trate -artículos 88 a 98 del Código Electoral, la designación de jurados de votación y todas aquellas actuaciones necesarias para la jornada electoral propiamente dicha; la electoral, que corresponde al día de las votaciones o elecciones propiamente dichas (artículos 99

2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 28 de enero de 2021, Rad. 47001-23que corresponde al día de las votaciones o elecciones propiamente dichas (artículos 99

2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 28 de enero de 2021, Rad. 47001-2333-000-2014-00150-01(3022-174), MP. César Palomino Cortés. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Providencia del 29 de agosto de 2012. Radicación 11001-03-28-000-2010-00050-00; 11001-03-28-000-201000051-00. M.P. Mauricio Torres Cuervo.Demandante: Red Nacional de Veedurías Ciudadanas Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00224-00

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a 133 del mismo Código); y la postelectoral, en la cual se desarrollan los escrutinios (artículos 134 a 193).

En tales condiciones, comoquiera que la Resolución 13206 del 14 de diciembre de 2025 fue proferida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, en desarrollo de cronograma para las elecciones atípicas que fueron convocadas para la ciudad de Bucaramanga (Santander), no hay duda que se trata de un acto de trámite o preparatorio dirigido a impulsar el desarrollo del certamen electoral y no a poner fin a la actuación, en cuyo caso, se tornaría en acto definitivo (art. 43 de la Ley 1437 de 2011).

impulsar el desarrollo del certamen electoral y no a poner fin a la actuación, en cuyo caso, se tornaría en acto definitivo (art. 43 de la Ley 1437 de 2011).

Por lo tanto, siendo de trámite o preparatorio, el acto acusado no es susceptible de ser enjuiciado ante el juez contencioso administrativo, de manera autónoma, por cuanto, es bien conocido que ante esta jurisdicción solo se demandan los actos definitivos o aquellos de trámite que impiden continuar la actuación.

Sobre el particular, en lo que concierne a la naturaleza jurídica del calendario electoral, esta sección se ha pronunciado en los siguientes términos:

El calendario electoral puede definirse como la distribución de las actividades que se deben realizar durante el procedimiento electoral en distintas fechas a lo largo de un período determinado y cuya finalidad es determinar las condiciones para el ejercicio de las competencias, obligaciones y facultades tanto de las autoridades que intervienen en el procedimiento electoral como de los ciudadanos que ejercen sus derechos políticos. Respecto de la naturaleza jurídica del acto por medio del cual se fija el calendario electoral, esta Sala se ha pronunciado en varias oportunidades, así: En el año 2003 consideró que el acto que expide la Registraduría Nacional en uso de la función de organizar las elecciones, en el que convoca al proceso electoral y establece las fechas y etapas en que ha de realizarse es de carácter general. Esta tesis fue reiterada en sentencias de 2005 y 2006 en las que se calificó el calendario electoral como “una norma jurídica de carácter general” que regula el marco temporal de las etapas de un procedimiento administrativo. Precisó, además, que por ser un acto de contenido electoral, la acción procedente era la

2006 en las que se calificó el calendario electoral como “una norma jurídica de carácter general” que regula el marco temporal de las etapas de un procedimiento administrativo. Precisó, además, que por ser un acto de contenido electoral, la acción procedente era la simple nulidad de carácter electoral

(…) En consecuencia, por ser un acto general pero de trámite, no es objeto de control judicial de manera autónoma salvo que, como lo expuso la jurisprudencia antes referida y que aquí se reitera, modifique una situación jurídica individual y concreta. Por su carácter de acto de trámite, solo podrá ser objeto de control por el juez de lo contencioso administrativo cuando incida de manera sustancial en la validez del acto definitivo. En este caso, el control jurisdiccional de los actos de trámite resulta proc edente, aunque de un modo indirecto, pues será necesario demandar la nulidad del acto definitivo para, por esa vía, plantear la expedición irregular de este último, por cuenta del vicio del acto previo, artículo 137 del CPACA.4.

De manera que, la resolución demandada no puede sustraerse del ámbito de actuación dentro del cual fue emitido, ni asignársele una naturaleza definitiva que no le asiste, pues esta resolución, se insiste, se profirió para la planeación del certamen electoral.

4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Auto del 28 de agosto de 2013, Rad: 11001-03-28-000-2013-00017-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro.Demandante: Red Nacional de Veedurías Ciudadanas Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00224-00

Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00224-00

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Ahora bien, nada obsta para que el demandante pueda requerirle al juez electoral, a través de la demanda de nulidad electoral prevista en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, la revisión de todas aquellas actuaciones de la etapa preelectoral, que en su criterio resulten irregulares o espurias. Nótese, además, que en este caso ya se llevó a cabo la elección del alcalde de Bucaramanga (Santander), la cual según el mismo calendario que es objeto de demanda, estaba programada para el 14 de diciembre de 2025.

Así las cosas, como se advirtió líneas atrás, toda vez que el artículo 169 de la Ley 1437 de 2011 establece que se rechazará la demanda «cuando el asunto no sea susceptible de control judicial », y teniendo en cuenta que, es precisamente esa situación la que acaece en el caso concreto, toda vez que se pretende la nulidad de un acto de trámite , esto es, el calendario electoral para las elecciones atípicas para la elección del alcalde de Bucaramanga (Santander), el cual no constituye una decisión definitiva susceptible de ser controlada por el juez contencioso -administrativo, el despacho dispondrá el rechazo de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el despacho,

RESUELVE:

PRIMERO: Rechazar la demanda de nulidad instaurada por la Red Nacional de

de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el despacho,

RESUELVE:

PRIMERO: Rechazar la demanda de nulidad instaurada por la Red Nacional de Veedurías Ciudadanas, con fundamento en lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriado este auto, archívese la actuación, dejando las constancias del caso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

“Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”