CE - Auto interlocutorio 11001032800020250022800 de 2025

Demandante: Camilo Andrés Castro Oliveros

Demandado: Presidente de la República

(Decreto 0639 de 2025) Radicado: 11001-03-28-000-2025-00228-00

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00228-00

Demandante: CARLOS ANDRÉS CASTRO OLIVEROS

Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – DECRETO 0639 DE

2025

Temas: Adecúa demanda a nulidad. Acto de contenido electoral.

Inadmite demanda.

AUTO

Procede el despacho a pronunciarse sobre la admisibilidad de la demanda presentada por el ciudadano Carlos Andrés Castro Oliveros.

I. ANTECEDENTES

1.1. La demanda

El señor Carlos Andrés Castro Oliveros , presentó demanda ante la Corte Constitucional, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, en contra del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 a través del cual el presidente de la República, con firma de todos los ministros, convocó una consulta popular y dictó otras disposiciones; en la que formuló las siguientes pretensiones:

del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 a través del cual el presidente de la República, con firma de todos los ministros, convocó una consulta popular y dictó otras disposiciones; en la que formuló las siguientes pretensiones:

1. Declarar la inexequibilidad del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, por vicios de procedimiento y violación de los artículos 104 y 113 de la Constitución

Política.

2. Ordenar la suspensión provisional de los efectos del decreto demandado mientras se resuelve de fond o la presente acción, con el fin de evitar perjuicios irremediables al orden constitucional y al principio de separación de poderes.

3. Garantizar la supremacía constitucional y la vigencia efectiva del Estado

de Derecho en Colombia.Demandante: Camilo Andrés Castro Oliveros

Demandado: Presidente de la República

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1.2. Los hechos

Señaló que el Gobierno Nacional presentó ante el Senado de la República una propuesta de consulta popular, con el propósito de revivir la reforma laboral, previamente hundida en la Comisión Séptima de esa Corporación.

Indicó que el Congreso de la República, cumpliendo con los mecanismos establecidos en su Reglamento Interno, llevó a cabo una votación pública, en la que se rechazó la consulta popular con 49 votos en contra y 47 votos a favor,

Indicó que el Congreso de la República, cumpliendo con los mecanismos establecidos en su Reglamento Interno, llevó a cabo una votación pública, en la que se rechazó la consulta popular con 49 votos en contra y 47 votos a favor, dejando en firme la decisión desfavorable al mecanismo i mpulsado por el presidente de la República.

Manifestó que, a pesar de lo anterior, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, mediante el cual convoca a una consulta popular nacional para el día 7 de agosto de 2025.

1.3. Las normas violadas y el concepto de la violación

El demandante invocó como desconocidos los artículos 104 y 113 de la Constitución Política; 50 a 54 de la Ley 134 de 1994 y 7 de la Ley 1757 de 2015, con fundamento en las razones que se sintetizan a continuación:

Señaló que el decreto demandado fue expedido sin contar con concepto favorable del Senado de la República y sin la firma de los ministros del despacho, por cuanto fueron reemplazados por funcionarios encargados.

1.4. Solicitud de suspensión provisional

En el mismo escrito de la demanda , solicitó la suspensión provisional del acto demandado, con base en los mismos argumentos expuestos en aquella.

1.5. Trámite en la Corte Constitucional

A través de auto del 18 de julio de 2025 , adujo que esa corporación no era la competente para conocer de la demanda de la referencia. Puso de presente que:

(i) el Decreto 639 de 2025 está siendo objeto de control de legalidad en un proceso

A través de auto del 18 de julio de 2025 , adujo que esa corporación no era la competente para conocer de la demanda de la referencia. Puso de presente que:

(i) el Decreto 639 de 2025 está siendo objeto de control de legalidad en un proceso iniciado en ejercicio del medio de control de nulidad cuyo conocimiento asumió la Sección Quinta del Consejo de Estado bajo el expediente identificado con radicado No. 11001 -03-28-000-2025-00086-00, donde fue proferido auto admisorio del 18 de junio de 2025, confirmado en auto del 14 de julio de 2025; (ii) además, dentro del referido medio de control fue proferido auto del 18 de junio de 2025 que resolvió decretar como medida cautelar la suspensión del mismo acto; y (iii) en oficio No. JFS -3912 del 9 de julio de 2025, la Secretaría General del Consejo de Estado rindió informe a la Corte Constitucional dentro del expediente CCP-001 que cursa en el Despacho del Magistrado Jorge Enrique Ibañez Najar,Demandante: Camilo Andrés Castro Oliveros

Demandado: Presidente de la República

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sobre la relación de procesos que cursan en relación con el Decreto 639 de 2025, donde se indica que a la fecha se encuentran e n trámite ante dicha corporación un total de sesenta (60) demandas de nulidad contra el mismo acto enjuiciado.

sobre la relación de procesos que cursan en relación con el Decreto 639 de 2025, donde se indica que a la fecha se encuentran e n trámite ante dicha corporación un total de sesenta (60) demandas de nulidad contra el mismo acto enjuiciado.

Por lo tanto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 16 del Código General del Proceso dispuso la remisión del expediente a esta sección.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

El despacho es competente para proveer sobre la admisión de la demanda promovida en contra del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, expedido por el presidente de la República, «por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones», conforme a lo dispuesto en los artículos 125.31, 149.12 y 1843 del CPACA. Esta facultad se ejerce en concordancia con lo previsto en el artículo 13 4 del Acuerdo 080 de 2019, modificado por el Acuerdo 434 de 2024, dictado por la Sala Plena de esta Corporación.

2.2 Adecuación del medio de control

Según se tiene, la demanda fue inicialmente presentada en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el numeral 6 del artículo 40 de la Constitución Política; sin embargo, la Corte Constitucional, en auto del 18 de julio de 2025, consideró que esa no era la vía para estudiar la legalidad del acto demandado.

1 De la expedición de las providencias. La expedición de las providencias se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias

demandado.

1 De la expedición de las providencias. La expedición de las providencias se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia , incluida la que resuelva el recurso de queja. 2 Competencia del Consejo de Estado en única instancia: (…) 1. De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional... 3 Proceso especial para la nulidad por inconstituc ionalidad. La sustanciación y ponencia de los procesos contenciosos de nulidad por inconstitucionalidad corresponderá a uno de los Magistrados de la Sección respectiva, según la materia, y el fallo a la Sala Plena. Se tramitará según las siguientes reglas y procedimiento: 4 DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos del reparto, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…)

Sección Quinta: (…)

2. Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral , así como contra los actos expedidos por las autoridades electorales en virtud de su función de regulación, inspección, vigilancia y cont rol de toda la actividad electoral de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos y las relacionadas con la dirección y organización de las elecciones. (Negrilla fuera del texto).Demandante: Camilo Andrés Castro Oliveros

Demandado: Presidente de la República

(Decreto 0639 de 2025)

relacionadas con la dirección y organización de las elecciones. (Negrilla fuera del texto).Demandante: Camilo Andrés Castro Oliveros

Demandado: Presidente de la República

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Ahora bien, visto el contenido del decreto acusado, el Despacho reitera que este tampoco5 es susceptible de ser judicializado a través del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad contemplado en el artículo 135 del CPACA, sino por vía de la nulidad del artículo 137 del citado precepto, por las razones que a continuación se esbozan.

En efecto, conforme al citado artículo 135 del CPACA, la competencia jurisdiccional atribuida a esta corporación tiene como objeto el enjuiciamiento de decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional –inciso primero–, o también, actos de carácter general que, por expresa disposición constitucional, sean dictados por entidades u organismos distintos a aquel, pero que no tengan carácter material de ley –inciso segundo–.

Ha de recordarse que este mecanismo se instituyó para el control constit ucional de los decretos o actos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional u otra autoridad administrativa, siempre que devengan directamente la Constitución Política, sin que en el medio exista una ley o norma con carácter de tal. Así lo dijo la Sala Plena Contencioso Administrativa de esta corporación al hacer énfasis en los presupuestos del medio de control en comento:

Política, sin que en el medio exista una ley o norma con carácter de tal. Así lo dijo la Sala Plena Contencioso Administrativa de esta corporación al hacer énfasis en los presupuestos del medio de control en comento:

En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional.

En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley.

Sobre el particular dice la jurisprudencia que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada “necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal…”, además de la Constitución.

En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos , conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional.

En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica.

De conformidad con lo anterior, la nulidad por inconstitucionalidad es procedente únicamente frente a actos administrativos de carácter general que se expidan en

5 Ver entre otros: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta.

De conformidad con lo anterior, la nulidad por inconstitucionalidad es procedente únicamente frente a actos administrativos de carácter general que se expidan en

5 Ver entre otros: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Providencias del 2 de julio de 2025. Expedientes: 11001 -03-24-000-2025-00233-00 y 11001-0324-000-2025-00237-00.Demandante: Camilo Andrés Castro Oliveros

Demandado: Presidente de la República

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ejercicio de competencias constitucionales directas y autónomas, siempre que su confrontación se realice de forma exclusiva con la Constitución Política y no medie desarrollo legal que interfiera en dicho juicio, y cuya revisión no esté atribuida a la Corte Constitucional.

Esta interpretación fue avalada por la Corte Constitucional 6 en sentencia C -060 de 2023 en la que señaló que aquella se ajusta a los principios de distribuci ón funcional de competencias y supremacía constitucional. En este orden, el despacho encuentra que el Decreto 0639 de 2025 no es un acto general que desarrolle directamente la Constitución Política.

Dicha consideración se deriva de la misma redacción del acto en cuestión, pues desde su epígrafe se evidencia que, aunque invoca como fundamento los

desarrolle directamente la Constitución Política.

Dicha consideración se deriva de la misma redacción del acto en cuestión, pues desde su epígrafe se evidencia que, aunque invoca como fundamento los artículos 4, 104, 188 y 192 de la Constitución Política, no es desarrollo inmediato de esos preceptos, pues en su contenido se indica que se profiere de conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 y 52 de la Ley 134 de 1994 y 1, 3, 31, 32 y 33 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015 y sus normas concordantes.

Así las cosas, el decreto enjuiciado carece de la estructura y contenido propios de una norma autónoma derivada de una potestad normativa contenida en el texto de la Constitución Política. Por consiguiente, comoquiera que el acto acusado no tiene origen o desarrollo directo constitucional, no puede ser analizado por el juez natural de la causa, a través del me dio de control de nulidad por inconstitucionalidad que trata el artículo 135 del CPACA.

Por el contrario, el decreto en mención desarrolla una facultad legal prevista en una regulación estatutaria preexistente, lo cual impide considerar que se trate de un reglamento de naturaleza constitucional y, por ende, excluye su control por la vía de la nulidad por inconstitucionalidad ante esta jurisdicción.

Ahora bien, resulta del caso precisar que la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad no se determina únicamente por la invocación de normas constitucionales en la demanda, sino por la naturaleza del acto impugnado7. Para que ese control sea viable, es indispensable, se insiste, que el

nulidad por inconstitucionalidad no se determina únicamente por la invocación de normas constitucionales en la demanda, sino por la naturaleza del acto impugnado7. Para que ese control sea viable, es indispensable, se insiste, que el acto normativo acusado derive directamente de una habilitación constitucional, sin estar subordinado a una norma con fuerza de ley. En el presente caso, la referida condición no se satisface.

Además, aunque la parte actora sostiene que el acto vulnera directamente los artículos 4, 104 y 113 de la Constitución Política, dicho juicio de validez no puede

6 Corte Constitucional. Sala Plena. S entencia C -060 de l 9 de marzo de 2023. M.P. Alejandro Linares Castillo. 7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto del 25 de enero de 2021. Rad.: 11001-03-24-000-2020-00343-00. M.P. Rocío Araujo Oñate.Demandante: Camilo Andrés Castro Oliveros

Demandado: Presidente de la República

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realizarse de forma directa y exclusiva frente a esa disposición constitucional. Lo anterior, por cuanto el contenido normativo relacionado con la convocatoria a consulta popular ha sido objeto de desarrollo por parte del legislador estatutario mediante las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, las cuales regulan de manera

anterior, por cuanto el contenido normativo relacionado con la convocatoria a consulta popular ha sido objeto de desarrollo por parte del legislador estatutario mediante las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, las cuales regulan de manera integral el procedimiento, los requisitos y los efectos jurídicos del concepto previo emitido por el Senado de la República.

En consecuencia, el examen de constitucionalidad del decreto demandado necesariamente debe pasar por la evaluación de su conformidad con las leyes estatutarias que desarrollan la consulta popular de carácter nacional, lo cual convierte el juicio en uno de legalidad y no de inconstitucionalidad, en sentido estricto. Tal circunstancia, conforme a la jurisprudencia de esta corporación, excluye la viabilidad del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad.8

Todas estas razones, llevan al despacho a la conclusión de que el Decreto 0639 de 2025 no es susceptible de ser juzgado bajo la lupa del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad.

Pese a lo anterior, el Despacho, en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia, debe dar aplicación a lo contemplado en el artículo 171 del CPACA, en cuanto impone al juez darle a la demanda «el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada».

En este orden de días, en razón a que el decreto ya conocido es de naturaleza general, impersonal o abstracto, conforme a la descripción que ya se efectuó del mismo en líneas anteriores, desprovisto del carácter de reglamento autónomo, se concluye que el medio de control procedente para discutir su legalidad es el medio

general, impersonal o abstracto, conforme a la descripción que ya se efectuó del mismo en líneas anteriores, desprovisto del carácter de reglamento autónomo, se concluye que el medio de control procedente para discutir su legalidad es el medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.

En tales condiciones, la demanda presentada en contra del Decreto 0639 de 2025 por el presunto desconocimiento de los artículos 4, 104 y 113 de la Constitución Política se tramitará bajo la égida del citado mecanismo judicial.

2.3. Requisitos formales de la demanda

En cuanto a los requisitos formales de la demanda se tiene que los mismos están contemplados en los artículos 162, 163 y 166 del CPACA, en los cuales impone la obligación a la parte actora de: i) designar las partes debidamente y sus representantes; ii) expresar con precisión y claridad lo pretendido; iii) determinar los hechos y omisiones que fundamentan las pretensiones; iv) indicar los

8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente: 1100103-28-000-2025-00079-00. Providencia del 19 de junio de 2025. M.P. Dr. Omar Joaquín Barreto

Suárez.Demandante: Camilo Andrés Castro Oliveros

Demandado: Presidente de la República

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

fundamentos de derecho y cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberá manifestar cuales son las normas violadas y explicar el concepto de su violación; v) solicitar la práctica de pruebas si a bien lo tiene; vi) la estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia vii) indicar el lugar y dirección de notificaciones de las partes, viii) acompañar la demanda con los anexos correspondientes.

Sin embargo, algunos de estos aspectos fueron objeto de modificación y adición con ocasión de la expedición de la Le y 2080 de 2021 «[p]or medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicci ón». En este orden, en lo que tiene que ver con los requisitos de forma de la demanda, dispuso:

ARTÍCULO 35. Modifíquese el numeral 7 y adiciónese un numeral al artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así:

7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital.

8. El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá

digital.

8. El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de su bsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos.

En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado.

Conforme a lo anterior, se tiene que son varios los aspectos nov edosos a destacar: i) se contempla el deber de indicar el canal digital donde se notificarán las partes y apoderados, con lo cual se modificó el carácter facultativo inicialmente previsto en el artículo 162, numeral, 7º del CPACA 9, antes de la modificació n hecha por la citada ley; ii) se impone al demandante que, simultáneamente con la presentación de la demanda ante la oficina de reparto correspondiente, envíe copia de ella y sus anexos por medio electrónico a los demandados, excepto en el caso en el que se soliciten medidas cautelares o se desconozca el lugar en

9 ARTÍCULO 162. CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las

9 ARTÍCULO 162. CONTENIDO DE LA DEMANDA. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, podrán indicar también su dirección electrónica.Demandante: Camilo Andrés Castro Oliveros

Demandado: Presidente de la República

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donde estos recibirán notificaciones; lo anterior, sin perjuicio de su envío físico cuando no se conozca el canal digital correspondiente y, iii) esta misma obligación se estableció para el actor en el caso de inadmitirse la demanda, pues, éste deberá enviar el escrito de subsanación tanto al despacho judicial competente como a los demandados.

En este orden, es claro que, si el actor no acredita el cumplimiento de los anteriores deberes a su cargo, el juez deberá inadmitir la demanda y disponer su corrección dentro del término legal.

2.4 Análisis de la demanda

Cotejada la demanda impetrada por el señor Camilo Andrés Castro Oliveros, con los requisitos legales indicados, el Despacho observa que se hace necesario que el actor:

1. Designe debidamente a la parte demandada y sus representantes en los términos del n umeral 1 del artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

el actor:

1. Designe debidamente a la parte demandada y sus representantes en los términos del n umeral 1 del artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

1. Aporte copia del acto demandado junto con sus respectivas constancias de notificación, publicación o comunicación, según corresponda, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 166 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Lo anterior, por cuanto, aunque en el texto de la demanda en el acápite de anexos se refiere a dicha documental revisado el expediente remitido por la Corte Constitucional, aquella no fue aportada.

1. Indique la dirección donde el demandado recibirá las notificaciones personales en los términos del numeral 7 del artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

De manera que, hay lugar a inadmitir la demanda con el fin de que el actor subsane los defectos formales anteriormente señalados so pena de rechazo, en los términos del artículo 170 del CPACA.

En virtud de lo anterior, el Despacho

III. RESUELVE:

PRIMERO: AVOCAR el conocimiento del asunto de la referencia.Demandante: Camilo Andrés Castro Oliveros

Demandado: Presidente de la República

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9

SEGUNDO: ADECUAR la demanda presentada por el señor Camilo Andrés Castro Oliveros en contra del Decreto 639 del 11 de junio de 2025 «por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones » al trámite del medio de control de nulidad consagrado en el ar tículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

TERCERO: INADMITIR la demanda de nulidad formulada por el señor Castro Oliveros en los términos expuestos en la parte motiva de esa providencia.

CUARTO: CONCEDER al demandante el término de diez (10) días para que subsane los defectos advertidos, conforme con lo establecido en el artículo 170 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, so pena del rechazo de la demanda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx