CE - Auto interlocutorio 11001032800020250023200

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Bogotá, quince (15) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00232-00

Demandantes: LEIDY LORENA SIERRA FLORES

Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

Tema: TERMINACIÓN DEL PROCESO POR CARENCIA DE OBJETO.

AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA

El despacho procede a pronunciarse sobre la admisibilidad del medio de control de la referencia.

1.1. Demanda y pretensiones

1. La ciudadana Leidy Lorena Sierra Flores , presenta intervención en la demanda de inconstitucionalidad del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, expedido por el presidente de la República con la firma de sus ministros, «Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones ». La parte demandante presento cinco cargos de inconstitucionalidad así:

Primer cargo. Violación del principio de separación de poderes. En criterio de la accionante, el decreto pretende someter a votación popular una serie de reformas de carácter laboral que ya fueron debatidas y negadas por el Congreso de la República.

Segundo cargo. Desnaturalización del mecanismo de consulta popular. El actor señaló que la consulta popular es un mecanismo para preguntar sobre temas de

de carácter laboral que ya fueron debatidas y negadas por el Congreso de la República.

Segundo cargo. Desnaturalización del mecanismo de consulta popular. El actor señaló que la consulta popular es un mecanismo para preguntar sobre temas de trascendencia nacional. Consideró que las preguntas contenidas en el Decreto buscan revivir normas ya rechazadas lo cual viola la voluntad del órgano representativo del pueblo, ya que dicho mecanismo no debe sustituir el proceso legislativo ni el control político.

Tercer Cargo. Ambigüedad e inconstitucionalidad material de las preguntas. Sostuvo que las preguntas anunciadas son confusas, poco técnicas y jurídicamente imprecisas, lo que vulnera el principio de certeza necesario para un voto libre e informado. Advirtió, además, que algunas podrían implicar cambios estructurales en el sistema laboral que requieren ley estatutaria o reforma legal, lo cual afecta la transparencia y la validez del mecanismo de democracia directa, según lo establecido en las sentencias C490 de 2011 y C-551 de 2003.

Cuarto cargo. Uso indebido de mecanismos participativos como vía populista. La ciudadana indicó que con el uso de la consulta popular no se busca fortalecer la participación ciudadana, sino usarla para imponer políticas públicas sin el adecuado debate legislativo y técnico.

Quinto cargo. Uso desproporcionado de recursos públicos: ineficiencia y desviación de poder. La señora Sierra Flórez adujo que la consulta ordenada porRadicación: 11001-03-28-000-2025-00232-00

Demandante: Leidy Lorena Sierra Flores Demandado: presidente de la República

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desviación de poder. La señora Sierra Flórez adujo que la consulta ordenada porRadicación: 11001-03-28-000-2025-00232-00

Demandante: Leidy Lorena Sierra Flores Demandado: presidente de la República

2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el decreto demandado implica un gasto público excesivo e innecesario, ya que el Congreso rechazó las normas propuestas, lo cual vulnera los principios de eficiencia del gasto público, buena fe administrativa y protección del erario. 53. En virtud de lo antes expuesto, la actora solicitó que se declarara la inexequibilidad del Decreto 639 de 2025 y que dentro del análisis adelantando, la Corte Constitucional tenga en cuenta que la convocatoria implica un uso innecesario y desproporcionado de los recursos públicos, contrario a los principios de buena administración, economía, estatal y legalidad democrática.

2. La demanda inicialmente se radico ante la Corte Constitucional, en donde en auto del 18 de julio de 2025 se rechazó, al considerar que n o existe norma expresa que le asigne a la Corte competencia para examinar la constitucionalidad del decreto de convocatoria para aprobar o improbar una consulta popular y que por el contrario, de conformidad con la jurisprudencia constitucional y el numeral 3º del artículo 241 Superior, el control es posterior al pronunciamiento popular, a diferencia de otros mecanismos como el referendo. así mismo, se ordenó remitir el expediente a la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del

3º del artículo 241 Superior, el control es posterior al pronunciamiento popular, a diferencia de otros mecanismos como el referendo. así mismo, se ordenó remitir el expediente a la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En la providencia, entre otros aspectos finalmente señaló:

En suma, se observa que la Corte no es competente para adelantar el estudio de constitucionalidad del Decreto 639 de 2025, por cuanto (i) la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional han reiterado la imposibilidad de adelantar un control previo en relación con las consultas populares del orden nacional, (ii) el control constitucional no es exclusivo de este Tribunal, sino que es compartido por la jurisdicción contenciosa administrativa, quien ejerce el control constitucional de los decretos expedidos por el gobierno nacional, (iii) el decreto acusado no tiene rango legal, ni se encuentra dentro de las excepciones, o competencias atípicas frente a las cuales, la Corte Constitucional, puede ejercer, de forma excepcional, el control de un decreto expedido por el ejecutivo, (iv) la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad no tiene como efecto mutar la naturaleza jurídica de un decreto ordinario, (v) el Decreto 639 de 2025, no solo atiende la naturaleza de ser un acto administrativo por razón del órgano de donde procede, y en su forma, por razón de su denominación y las normas que sustentan la competencia con que se expide, sino también por su contenido material que carece de fuerza legal o normativa, puesto que se circunscribe a convocar a una consulta popular y a adoptar las demás decisiones para su realización, sin crear, modificar o derogar

expide, sino también por su contenido material que carece de fuerza legal o normativa, puesto que se circunscribe a convocar a una consulta popular y a adoptar las demás decisiones para su realización, sin crear, modificar o derogar norma alguna y (vi) la Corte Constitucional no tiene competencia, sobre normas derogadas. El Decreto 639 de 2025 fue derogado por el 703 de 2025. 251. En virtud del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 “[s]e rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente”. Por lo tanto, dado que la norma demandada no es de competencia de esta Corte, sino de la Sección Quinta del Consejo de Estado, las demandas serán rechazadas advirtiendo a los accionantes que cuentan con el recurso de súplica para impugnar esta decisión. 252. Finalmente, una vez ejecutoriada esta decisión y resueltas, si fuere el caso, los recursos de súplica, en ejercicio del principio de acceso a la administración de justicia y de economía procesal, la Corte Constitucional remitirá los expedientes a la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que ha asumido la competencia para conocer las demandas contra el Decreto 639 de 2025, para que conozca de las demandas acumuladas en este proceso.

3. El 15 de diciembre de 2025 se recibió en la Corporación, el anterior expediente, el cual se repartió al Despacho en la misma fecha.Radicación: 11001-03-28-000-2025-00232-00

Demandante: Leidy Lorena Sierra Flores Demandado: presidente de la República

expediente, el cual se repartió al Despacho en la misma fecha.Radicación: 11001-03-28-000-2025-00232-00

Demandante: Leidy Lorena Sierra Flores Demandado: presidente de la República

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

4. La Sección Quinta de la Corporación en providencia del 18 de junio de 2025 1 decretó la suspensión provisional de los efectos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, en el proceso No. 11001-03-28-000-2025-00086-00.

5. El presidente de la República mediante Decreto No. 703 del 24 de junio de 2025 derogó el Decreto 0639 del 11 de junio de 2025.

2. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

6. La magistrada ponente es competente para verificar el cumplimiento de los requisitos formales de admisión y rechazo de la demanda, en atención a lo previsto en los artículos 125 numeral 3, y 162, 169 a 171 de la Ley 1437 de 2011 modificada por la Ley 2080 de 2021.

2.2. Caso concreto

7. Encuetra el Despacho que se debe declarar la carencia actual de objeto por sustracción de materia porque se concretan los elementos jurisprudenciales para dar aplicación a la regla fijada por la Sección Quinta en la sentencia de unificación

del 24 de mayo de 20183, esto es:

Si el acto demandado no produjo efectos jurídicos opera la carencia de objeto por

dar aplicación a la regla fijada por la Sección Quinta en la sentencia de unificación del 24 de mayo de 20183, esto es:

Si el acto demandado no produjo efectos jurídicos opera la carencia de objeto por sustracción de materia, caso en el cual el funcionario judicial deberá considerar terminar el proceso en su etapa inicial.

8. Si bien es cierto que, la sentencia de unificación del 24 de mayo de 2018 se dictó en el medio de control de nulidad electoral, la regla decisional no fue restrictiva, ni se limitó a los actos de elección, llamamiento, designación o nombramiento, pues en ella se cobijaron los demás actos administrativos, dentro de los cuales pueden incluirse los de contenido electoral, pasibles de ser conocidos por la jurisdicción a través de la simple nulidad, como pasa a mostrarse:

Teniendo en cuenta los pronunciamientos judiciales de esta alta corporación, resulta imperativo terminar el proceso en la etapa inicial, cuando se pretenda la nulidad de un acto electoral o administrativo que ha sido despojado de sus efectos y que por tal circunstancia jamás produjo efectos jurídicos dado que, la razón de ser del proceso desaparece puesto que no tiene materia que controlar dado que en su vigencia no surtió efectos, conllevando con ello a que la decisión en uno u otro caso no redunde en la salvaguarda de los derechos ciudadanos. [Resaltado propio]

9. A partir de la expedición de la anterior providencia, la Sala ha sostenido reiteradamente que se debe declarar la carencia de objeto por sustracción de materia cuando el acto demandado no produjo efectos 4, tanto en demandas de nulidad electoral como de nulidad.

reiteradamente que se debe declarar la carencia de objeto por sustracción de materia cuando el acto demandado no produjo efectos 4, tanto en demandas de nulidad electoral como de nulidad.

10. En algunos casos de nulidad simple contra actos administrativos de contenido electoral que no produjeron efectos jurídicos, se sostuvo:

1 SAMAI. Proceso No. 11001-03-28-000-2025-00086-00; Índice 00006.Radicación: 11001-03-28-000-2025-00232-00

Demandante: Leidy Lorena Sierra Flores Demandado: presidente de la República

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.1. Radicado 11001-03-24-000-2018-00274-00, mediante auto del 4 de octubre de 2018, se rechazó la demanda al advertir carencia de objeto por sustracción de materia en contra del Decreto 1028 de 2018 «Consulta Popular Anticorrupción» que no alcanzó el umbral y, por tanto, no produjo efectos, aplicando de manera expresa la sentencia de unificación del 24 de mayo de 2018.

La anterior providencia fue confirmada en sede de súplica mediante auto el 15 de noviembre siguiente en la que se puntualizó:

La Sala destaca que el acto de convocatoria a la consulta no produjo efecto jurídico alguno y a esta Corporación le está vedado analizar los que el accionante califica como políticos, pues ello escapa a su órbita de competencia como juez de legalidad del acto.

alguno y a esta Corporación le está vedado analizar los que el accionante califica como políticos, pues ello escapa a su órbita de competencia como juez de legalidad del acto.

10.2 En el proceso radicado 11001 -03-28-000-2019-00046-00, se demandaba la convocatoria realizada por la Registraduría Nacional del Estado Civil a una consulta popular con fines de constituir el Área Metropolitana del Oriente Antioqueño prevista para el 15 de diciembre de 2019, la cual fue suspendida el 2 de diciembre de 2019 por falta de recursos económicos, por lo que la Sección Quinta, en decisión mayoritaria, mediante sentencia del 10 de septiembre de 2020 declaró la carencia actual de objeto por sustracción de materia al considerar que:

No produce efectos jurídicos, no los produjo […] ni los producirá en el futuro por haber expirado el término máximo fijado en la norma legal para llevar a cabo la consulta popular.

10.3 Sentencia del 13 de abril de 2023, radicado 11001 -03-24-000-2020-0038700, en forma unánime se concluyó frente a uno de los actos demandados que, al no producir efectos, no se haría el estudio correspondiente por la carencia de objeto por sustracción de materia, citando expresamente la sentencia de unificación del 24 de mayo de 2018, así:

[…] Al respecto, esta Corporación ha dicho:

(…) Unificar posición en el sentido de que si el acto demandado no produjo efectos jurídicos opera la carencia de objeto por sustracción de materia , caso en el cual el funcionario judicial deberá terminar el proceso en su etapa inicial

(…) Unificar posición en el sentido de que si el acto demandado no produjo efectos jurídicos opera la carencia de objeto por sustracción de materia , caso en el cual el funcionario judicial deberá terminar el proceso en su etapa inicial evitando dictar sentencia inhibitoria. Por el contrario, si el acto acusado produjo efectos, el juez contencioso administrativo deberá decidir si se desvirtúa o no la presunción de legalidad cuando el acto tuvo eficacia, estudio que se hará en la sentencia.”

Acorde con lo anterior, comoquiera que en el presente caso no hay duda que el Acuerdo 106 de 7 de junio de 2017 no produjo efectos, no se hará el estudio correspondiente por la carencia de objeto por sustracción de materia.

11. También la Sala Plena de la Corporacion 5 ha hecho uso de la figura cuando el acto no ha producido efectos.

12. En el mismo sentido se pronunció la Corte Constitucional:

12.1. En la sentencia C-348 de 2017 sostuvo que «mantendrá la competencia para pronunciarse de fondo en una demanda de inconstitucionalidad en contra de unaRadicación: 11001-03-28-000-2025-00232-00

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5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co norma derogada, solamente cuando que se encuentre produciendo efectos jurídicos», en ese caso, estimó que «no existe fundamento alguno para un pronunciamiento de fondo, ya que lo acusado desapareció del ordenamiento

norma derogada, solamente cuando que se encuentre produciendo efectos jurídicos», en ese caso, estimó que «no existe fundamento alguno para un pronunciamiento de fondo, ya que lo acusado desapareció del ordenamiento jurídico y no está produciendo efectos jurídicos, imponiéndose la inhibición como se declarará por carencia actual de objeto sobre el cual decidir».

12.2. En providencia C-408 de 2019, señaló que «La Corte carece de competencia para pronunciarse sobre una norma derogada, una cuyo objeto fue cumplido o es manifiestamente obsoleta, salvo que se logre verificar que la misma surte efectos más allá de su vigencia».

Efectos que presuntamente produjo

13. En relación con los supuestos efectos atribuidos al Decreto 639 de 2025,

considero necesario precisar que:

13.1. Que el registrador Nacional del Estado Civil no haya tramitado la convocatoria a la consulta popular evidencia que no se realizaron actuaciones administrativas concretas orientadas a la materialización del mecanismo de participación ciudadana. Ello revela que el proceso no avanzó más allá de la expedición del decreto, lo cual impide atribuirle efectos jurídicos.

13.2. Las denuncias formuladas contra los ministros que suscribieron el acto acusado no pueden considerarse efectos propios del mecanismo de participación ciudadana. La finalidad de la consulta popular es permitir la expresión de la ciudadana sobre asuntos de trascendencia nacional; por lo tanto, tales denuncias constituyen situaciones externas al objeto del acto administrativo y al propósito esencial del mecanismo.

14. En conclusión, la Sección ha manejado la carencia de objeto por sustracción

constituyen situaciones externas al objeto del acto administrativo y al propósito esencial del mecanismo.

14. En conclusión, la Sección ha manejado la carencia de objeto por sustracción de materia tanto en nulidad electoral como en nulidad simple respecto de actos de contenido electoral y siendo el Decreto 639 de 2025 un acto de contenido electoral que no produjo efectos jurídicos porque fue suspendido con trámite de urgencia mediante auto del 18 de junio de 2025 6 y derogado por el Decreto 703 del 24 de junio de 2025, por lo tanto se debe aplicar la sentencia de unificación del 24 de mayo de 2018 y terminar de manera anticipada el proceso, salvo que se modificara expresamente dicha tesis.

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

PRIMERO. RECHAZAR la demanda promovida por la ciudadana Leidy Lorena Sierra Flores, que pretende l a nulidad del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, expedido por el presidente de la República con la firma de sus ministros, « Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones », en tanto el asunto no es susceptible de control judicial, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.Radicación: 11001-03-28-000-2025-00232-00

Demandante: Leidy Lorena Sierra Flores Demandado: presidente de la República

6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

SEGUNDO. ARCHIVAR el expediente, una vez en firme esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

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SEGUNDO. ARCHIVAR el expediente, una vez en firme esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx”.