CE - Auto interlocutorio 11001032800020250023300

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Bogotá, quince (15) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00233-00

Demandantes: PABLO SERGIO OSPINA MOLINA

Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

Tema: TERMINACIÓN DEL PROCESO POR CARENCIA DE OBJETO.

AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA

El despacho procede a pronunciarse sobre la admisibilidad del medio de control de la referencia.

1.1. Demanda y pretensiones

1. El ciudadano Pablo Sergio Ospina Molina presenta demanda de inconstitucionalidad del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, expedido por el presidente de la República con la firma de sus ministros, «Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones».

2. El demandante sostiene que el decreto demandado desconoce lo dispuesto en los artículos 1, 2, 4, 29 y 104 de la Constitución y formuló cuatro cargos de

inconstitucionalidad:

Primer cargo. Violación del artículo 1, 2, 4, 29 y 104 de la Constitución – Ausencia de concepto favorable del Senado. A la luz de la enunciación de las categorías de Estado Social de Derecho, la cláusula de la supremacía constitucional y el debido

de concepto favorable del Senado. A la luz de la enunciación de las categorías de Estado Social de Derecho, la cláusula de la supremacía constitucional y el debido proceso, el ciudadano sustentó su reproche en que lo dispuesto en el artículo 104 superior condiciona la facultad que tiene el presidente de la República para convocar a una consulta popular nacional a que exista concepto favorable del Senado de la República.

En ese sentido, enfatizó que el Senado no aprobó la propuesta de convocatoria a una consulta popular, con 49 votos en contra de dar un concepto favorable frente a 47 votos a favor. Por lo cual, a su juicio, el presidente desconoció un acto administrativo expedido lícitamente que está amparado por la presunción de legalidad y de constitucionalidad. Esto último en razón a que el Consejo de Estado admitió una demanda en contra de dicho decreto.

Lo anterior, a juicio del demandado sugiere dos escenarios de análisis del debate planteado. El primero, es que contrario a lo afirmado por el jefe de Estado, el Congreso no desatendió sus deberes constitucionales y legales consagrados en el artículo 104 de la Carta, en los artículos 50 y siguientes de la Ley 134 de 1994, en concordancia con lo prescrito en la Ley 1757 de 2015 y, en su lugar, sí emitió un concepto que no habilitaba la expedición del decreto objeto de reproche, lo cualRadicación: 11001-03-28-000-2025-00233-00

Demandante: Pablo Sergio Ospina Molina

Demandado: Presidente de la República

2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

Demandante: Pablo Sergio Ospina Molina

Demandado: Presidente de la República

2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hacía imposible que se emitiera la norma objeto de reproche. El segundo, relacionado con que, si en gracia de discusión se aceptara que el ejecutivo sí se encontraba habilitado para su expedición, la potestad de pronunciarse sobre la legalidad de dicho acto es competencia de los jueces de la República y no del ejecutivo.

Sin embargo, expuso que cualquiera sea el escenario elegido para llevar a cabo el análisis de inconstitucionalidad, es imposible desconocer la existencia de una respuesta o concepto previo emitido por el legislativo de conformidad con lo establecido en el artículo 32 de la Ley 1757 de 2015. 59. Segundo cargo. Desconocimiento del artículo 4 de la Constitución Política - Desconocimiento de la figura de la excepción de inconstitucionalidad. A juicio del actor se desconoce este postulado superior porque la excepción de inconstitucionalidad solo puede predicarse de normas más no de actos administrativos. En ese contexto, sostuvo que, inicialmente, a quien le corresponde revisar la legalidad de la votación efectuada el 14 de mayo de 2025, es al legislador. Y, por la vía judicial a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tal como se está realizando en la actualidad por la Sección Quinta.

Tercer cargo. Vulneración de los artículos 50 de la Ley 134 de 1994 - Violación de los límites materiales a la consulta popular - y 53 de la Constitución Política de

actualidad por la Sección Quinta.

Tercer cargo. Vulneración de los artículos 50 de la Ley 134 de 1994 - Violación de los límites materiales a la consulta popular - y 53 de la Constitución Política de Colombia de 1991. Señaló que la ley estatutaria sobre mecanismos de participación ciudadana establece en su artículo 2 que no se pueden hacer consultas que impliquen una modificación a la Constitución Política. A este respecto, indicó que, el artículo 5 superior consagra, entre otros aspectos, la estabilidad en el empleo. Por tanto, considera que la pregunta No. 7 de la normativa demandada desconoce dicho postulado al permitir que las personas trabajadoras en las plataformas de reparto adelanten negociaciones sobre su tipo de contrato.

Cuarto cargo. Desconocimiento de los artículos 1, 29, 151, 209 de la Constitución Política de 1991 -principio democrático, debido proceso y legalidad-. Para el señor Ospina Molina la facultad que se atribuyó el Presidente de la República al expedir la normativa demandada lesionó de manera intensa el principio democrático y el debido proceso en abierto desconocimiento de la competencia de la Rama Legislativa. Más aún, cuando el Congreso en sesión del 14 de mayo de 2025, emitió concepto desfavorable frente a la propuesta de convocatoria a consulta popular nacional. Por lo anterior, considera que también se encuentra en violada la concreción de la competencia adscrita a la Corte Constitucional en el artículo 241 del Texto Superior, quien debe realizar el control constitucional sobre los actos que pueden constituir un abuso de cualquier rama del poder público y desconocer la separación de poderes.

la concreción de la competencia adscrita a la Corte Constitucional en el artículo 241 del Texto Superior, quien debe realizar el control constitucional sobre los actos que pueden constituir un abuso de cualquier rama del poder público y desconocer la separación de poderes.

3. La demanda inicialmente se radico ante la Corte Constitucional, en donde en auto del 18 de julio de 2025 se rechazó, al considerar que n o existe norma expresa que le asigne a la Corte competencia para examinar la constitucionalidad del decreto de convocatoria para aprobar o improbar una consulta popular y queRadicación: 11001-03-28-000-2025-00233-00

Demandante: Pablo Sergio Ospina Molina

Demandado: Presidente de la República

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el contrario, de conformidad con la jurisprudencia constitucional y el numeral 3º del artículo 241 Superior, el control es posterior al pronunciamiento popular, a diferencia de otros mecanismos como el referendo. así mismo, se ordenó remitir el expediente a la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En la providencia, entre otros aspectos finalmente señaló:

En suma, se observa que la Corte no es competente para adelantar el estudio de constitucionalidad del Decreto 639 de 2025, por cuanto (i) la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional han reiterado la imposibilidad de adelantar un control previo en relación con las consultas populares del orden nacional, (ii) el control constitucional no es exclusivo de este Tribunal, sino que es compartido por

la jurisprudencia constitucional han reiterado la imposibilidad de adelantar un control previo en relación con las consultas populares del orden nacional, (ii) el control constitucional no es exclusivo de este Tribunal, sino que es compartido por la jurisdicción contenciosa administrativa, quien ejerce el control constitucional de los decretos expedidos por el gobierno nacional, (iii) el decreto acusado no tiene rango legal, ni se encuentra dentro de las excepciones, o competencias atípicas frente a las cuales, la Corte Constitucional, puede ejercer, de forma excepcional, el control de un decreto expedido por el ejecutivo, (iv) la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad no tiene como efecto mutar la naturaleza jurídica de un decreto ordinario, (v) el Decreto 639 de 2025, no solo atiende la naturaleza de ser un acto administrativo por razón del órgano de donde procede, y en su forma, por razón de su denominación y las normas que sustentan la competencia con que se expide, sino también por su contenido material que carece de fuerza legal o normativa, puesto que se circunscribe a convocar a una consulta popular y a adoptar las demás decisiones para su realización, sin crear, modificar o derogar norma alguna y (vi) la Corte Constitucional no tiene competencia, sobre normas derogadas. El Decreto 639 de 2025 fue derogado por el 703 de 2025. 251. En virtud del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 “[s]e rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente”. Por lo tanto, dado que la norma demandada no es de competencia de esta Corte, sino de

recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente”. Por lo tanto, dado que la norma demandada no es de competencia de esta Corte, sino de la Sección Quinta del Consejo de Estado, las demandas serán rechazadas advirtiendo a los accionantes que cuentan con el recurso de súplica para impugnar esta decisión. 252. Finalmente, una vez ejecutoriada esta decisión y resueltas, si fuere el caso, los recursos de súplica, en ejercicio del principio de acceso a la administración de justicia y de economía procesal, la Corte Constitucional remitirá los expedientes a la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que ha asumido la competencia para conocer las demandas contra el Decreto 639 de 2025, para que conozca de las demandas acumuladas en este proceso.

4. El 15 de diciembre de 2025 se recibió en la Corporación, el anterior expediente, el cual se repartió al Despacho en la misma fecha.

5. La Sección Quinta de la Corporación en providencia del 18 de junio de 2025 1 decretó la suspensión provisional de los efectos del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, en el proceso No. 11001-03-28-000-2025-00086-00.

6. El presidente de la República mediante Decreto No. 703 del 24 de junio de 2025 derogó el Decreto 0639 del 11 de junio de 2025.

2. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

6. El presidente de la República mediante Decreto No. 703 del 24 de junio de 2025 derogó el Decreto 0639 del 11 de junio de 2025.

2. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

1 SAMAI. Proceso No. 11001-03-28-000-2025-00086-00; Índice 00006.Radicación: 11001-03-28-000-2025-00233-00

Demandante: Pablo Sergio Ospina Molina

Demandado: Presidente de la República

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

7. La magistrada ponente es competente para verificar el cumplimiento de los requisitos formales de admisión y rechazo de la demanda, en atención a lo previsto en los artículos 125 numeral 3, y 162, 169 a 171 de la Ley 1437 de 2011 modificada por la Ley 2080 de 2021.

2.2. Caso concreto

8. Encuetra el Despacho que se debe declarar la carencia actual de objeto por sustracción de materia porque se concretan los elementos jurisprudenciales para dar aplicación a la regla fijada por la Sección Quinta en la sentencia de unificación

del 24 de mayo de 20183, esto es:

Si el acto demandado no produjo efectos jurídicos opera la carencia de objeto por sustracción de materia, caso en el cual el funcionario judicial deberá considerar terminar el proceso en su etapa inicial.

9. Si bien es cierto que, la sentencia de unificación del 24 de mayo de 2018 se

sustracción de materia, caso en el cual el funcionario judicial deberá considerar terminar el proceso en su etapa inicial.

9. Si bien es cierto que, la sentencia de unificación del 24 de mayo de 2018 se dictó en el medio de control de nulidad electoral, la regla decisional no fue restrictiva, ni se limitó a los actos de elección, llamamiento, designación o nombramiento, pues en ella se cobijaron los demás actos administrativos, dentro de los cuales pueden incluirse los de contenido electoral, pasibles de ser conocidos por la jurisdicción a través de la simple nulidad, como pasa a mostrarse:

Teniendo en cuenta los pronunciamientos judiciales de esta alta corporación, resulta imperativo terminar el proceso en la etapa inicial, cuando se pretenda la nulidad de un acto electoral o administrativo que ha sido despojado de sus efectos y que por tal circunstancia jamás produjo efectos jurídicos dado que, la razón de ser del proceso desaparece puesto que no tiene materia que controlar dado que en su vigencia no surtió efectos, conllevando con ello a que la decisión en uno u otro caso no redunde en la salvaguarda de los derechos ciudadanos. [Resaltado propio]

10. A partir de la expedición de la anterior providencia, la Sala ha sostenido reiteradamente que se debe declarar la carencia de objeto por sustracción de materia cuando el acto demandado no produjo efectos 4, tanto en demandas de nulidad electoral como de nulidad.

11. En algunos casos de nulidad simple contra actos administrativos de contenido electoral que no produjeron efectos jurídicos, se sostuvo:

10.1. Radicado 11001-03-24-000-2018-00274-00, mediante auto del 4 de octubre

electoral que no produjeron efectos jurídicos, se sostuvo:

10.1. Radicado 11001-03-24-000-2018-00274-00, mediante auto del 4 de octubre de 2018, se rechazó la demanda al advertir carencia de objeto por sustracción de materia en contra del Decreto 1028 de 2018 «Consulta Popular Anticorrupción» que no alcanzó el umbral y, por tanto, no produjo efectos, aplicando de manera expresa la sentencia de unificación del 24 de mayo de 2018.

La anterior providencia fue confirmada en sede de súplica mediante auto el 15 de noviembre siguiente en la que se puntualizó:

La Sala destaca que el acto de convocatoria a la consulta no produjo efecto jurídico alguno y a esta Corporación le está vedado analizar los que el accionante califica como políticos, pues ello escapa a su órbita de competencia como juez de legalidad del acto.Radicación: 11001-03-28-000-2025-00233-00

Demandante: Pablo Sergio Ospina Molina

Demandado: Presidente de la República

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10.2 En el proceso radicado 11001 -03-28-000-2019-00046-00, se demandaba la convocatoria realizada por la Registraduría Nacional del Estado Civil a una consulta popular con fines de constituir el Área Metropolitana del Oriente Antioqueño prevista para el 15 de diciembre de 2019, la cual fue suspendida el 2 de diciembre de 2019 por falta de recursos económicos, por lo que la Sección

consulta popular con fines de constituir el Área Metropolitana del Oriente Antioqueño prevista para el 15 de diciembre de 2019, la cual fue suspendida el 2 de diciembre de 2019 por falta de recursos económicos, por lo que la Sección Quinta, en decisión mayoritaria, mediante sentencia del 10 de septiembre de 2020 declaró la carencia actual de objeto por sustracción de materia al considerar que:

No produce efectos jurídicos, no los produjo […] ni los producirá en el futuro por haber expirado el término máximo fijado en la norma legal para llevar a cabo la consulta popular.

10.3 Sentencia del 13 de abril de 2023, radicado 11001 -03-24-000-2020-0038700, en forma unánime se concluyó frente a uno de los actos demandados que, al no producir efectos, no se haría el estudio correspondiente por la carencia de objeto por sustracción de materia, citando expresamente la sentencia de unificación del 24 de mayo de 2018, así:

[…] Al respecto, esta Corporación ha dicho:

(…) Unificar posición en el sentido de que si el acto demandado no produjo efectos jurídicos opera la carencia de objeto por sustracción de materia , caso en el cual el funcionario judicial deberá terminar el proceso en su etapa inicial evitando dictar sentencia inhibitoria. Por el contrario, si el acto acusado produjo efectos, el juez contencioso administrativo deberá decidir si se desvirtúa o no la presunción de legalidad cuando el acto tuvo eficacia, estudio que se hará en la sentencia.”

Acorde con lo anterior, comoquiera que en el presente caso no hay duda que el

presunción de legalidad cuando el acto tuvo eficacia, estudio que se hará en la sentencia.”

Acorde con lo anterior, comoquiera que en el presente caso no hay duda que el Acuerdo 106 de 7 de junio de 2017 no produjo efectos, no se hará el estudio correspondiente por la carencia de objeto por sustracción de materia.

12. También la Sala Plena de la Corporacion 5 ha hecho uso de la figura cuando el acto no ha producido efectos.

13. En el mismo sentido se pronunció la Corte Constitucional:

12.1. En la sentencia C-348 de 2017 sostuvo que «mantendrá la competencia para pronunciarse de fondo en una demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma derogada, solamente cuando que se encuentre produciendo efectos jurídicos», en ese caso, estimó que «no existe fundamento alguno para un pronunciamiento de fondo, ya que lo acusado desapareció del ordenamiento jurídico y no está produciendo efectos jurídicos, imponiéndose la inhibición como se declarará por carencia actual de objeto sobre el cual decidir».

12.2. En providencia C-408 de 2019, señaló que «La Corte carece de competencia para pronunciarse sobre una norma derogada, una cuyo objeto fue cumplido o es manifiestamente obsoleta, salvo que se logre verificar que la misma surte efectos más allá de su vigencia».

Efectos que presuntamente produjoRadicación: 11001-03-28-000-2025-00233-00

Demandante: Pablo Sergio Ospina Molina

Demandado: Presidente de la República

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más allá de su vigencia».

Efectos que presuntamente produjoRadicación: 11001-03-28-000-2025-00233-00

Demandante: Pablo Sergio Ospina Molina

Demandado: Presidente de la República

6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

14. En relación con los supuestos efectos atribuidos al Decreto 639 de 2025,

considero necesario precisar que:

13.1. Que el registrador Nacional del Estado Civil no haya tramitado la convocatoria a la consulta popular evidencia que no se realizaron actuaciones administrativas concretas orientadas a la materialización del mecanismo de participación ciudadana. Ello revela que el proceso no avanzó más allá de la expedición del decreto, lo cual impide atribuirle efectos jurídicos.

13.2. Las denuncias formuladas contra los ministros que suscribieron el acto acusado no pueden considerarse efectos propios del mecanismo de participación ciudadana. La finalidad de la consulta popular es permitir la expresión de la ciudadana sobre asuntos de trascendencia nacional; por lo tanto, tales denuncias constituyen situaciones externas al objeto del acto administrativo y al propósito esencial del mecanismo.

15. En conclusión, la Sección ha manejado la carencia de objeto por sustracción de materia tanto en nulidad electoral como en nulidad simple respecto de actos de contenido electoral y siendo el Decreto 639 de 2025 un acto de contenido electoral que no produjo efectos jurídicos porque fue suspendido con trámite de urgencia mediante auto del 18 de junio de 2025 6 y derogado por el Decreto 703 del 24 de

contenido electoral y siendo el Decreto 639 de 2025 un acto de contenido electoral que no produjo efectos jurídicos porque fue suspendido con trámite de urgencia mediante auto del 18 de junio de 2025 6 y derogado por el Decreto 703 del 24 de junio de 2025, por lo tanto se debe aplicar la sentencia de unificación del 24 de mayo de 2018 y terminar de manera anticipada el proceso, salvo que se modificara expresamente dicha tesis.

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

PRIMERO. RECHAZAR la demanda promovida por el ciudadano Pablo Sergio Ospina Molina, que pretende la nulidad del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, expedido por el presidente de la República con la firma de sus ministros, « Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones », en tanto el asunto no es susceptible de control judicial, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.

SEGUNDO. ARCHIVAR el expediente, una vez en firme esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx”.