CE - Auto interlocutorio 11001333500920150002101 de 2025

Radicado: 11001-33-35-009-2015-00021-01 (5502-2024)

Demandante: Laura Patricia Zuleta Quintero

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Bogotá D.C., trece (13) de junio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-33-35-009-2015-00021-01 (5502-2024)

Demandante: Laura Patricia Zuleta Quintero

Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional

Tema: Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia.

Auto interlocutorio

ASUNTO

1. La señora Laura Patricia Zuleta Quintero interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 21 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

2. Como fundamento del citado medio de impugnación, la parte demandante manifestó que el fallo recurrido desconoció la sentencia del 29 de enero de 200 8 proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo bajo el radicado núm. 76001-23-31-000-2000-02046-02(IJ).

CONSIDERACIONES

proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo bajo el radicado núm. 76001-23-31-000-2000-02046-02(IJ).

CONSIDERACIONES

• Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia

3. El control relativo a la admisión del recurso exige estudiar la sustentación de este a efectos de determinar que cumpla las exigencias del artículo 262 del CPACA.

Esta norma contempla su contenido mínimo y prevé que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe incluir:

(i) la designación de las partes; (ii) la indicación de la sentencia recurrida; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos objeto de debate; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada, junto con las razones que le sirven de fundamento.

4. En lo que se refiere al último de los requisitos anotados, es importante precisar que no todas las decisiones que profiere el Consejo de Estado, como máxima autoridad de la jurisdicción contencioso-administrativa, adquieren laRadicado: 11001-33-35-009-2015-00021-01 (5502-2024)

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www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 naturaleza de sentencia de unificación, porque esa calidad se reservó para las providencias que de manera expresa señala el artículo 270 del CPACA 1 o las proferidas en vigencia del Decreto 01 de 19842 que fijaron un criterio uniforme frente a un punto de derecho:

providencias que de manera expresa señala el artículo 270 del CPACA 1 o las proferidas en vigencia del Decreto 01 de 19842 que fijaron un criterio uniforme frente a un punto de derecho:

«De conformidad con el artículo 270 de la ley 1437 de 2011, las sentencias de unificación corresponden a las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado – bien a través de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, o bien por el pleno de las respectivas Secciones– por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; igualmente lo son las dictadas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 20094. También se les reconoce el carácter de sentencias de unificación para efectos de este recurso extraordinario3 a las sentencias proferidas en vigencia del Decreto 01 de 1984, que fijaron un criterio uniforme frente a un punto de derecho y se hayan proferido por la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia.»4

Igualmente, para la procedencia del recurso , la sentencia de unificación invocada debe ser la que fije la regla vigente al momento en que se resolvió el asunto sometido a consideración.5

5. De otro lado, conviene insistir en que no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del CPACA exige que, además, se aduzcan «[…] las razones

5. De otro lado, conviene insistir en que no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del CPACA exige que, además, se aduzcan «[…] las razones que le sirven de fundamento», requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria.

6. De allí se desprende la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi.

1 Artículo 270. Sentencias de unificación jurisprudencial Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudenc ia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1995, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. 2 «Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo.» 3 Son sentencias de unificación aquellas que habiendo sido proferidas antes de la vigencia del artículo 270 del CPACA, “establecen y fijan un criterio jurisprudencial uniforme frente a (i) la aplicación o interpretación de una

3 Son sentencias de unificación aquellas que habiendo sido proferidas antes de la vigencia del artículo 270 del CPACA, “establecen y fijan un criterio jurisprudencial uniforme frente a (i) la aplicación o interpretación de una norma, (ii) la solución especí fica de un supuesto de hecho (v.gr. título de imputación aplicable a la responsabilidad por acto médico), (iii) la forma de llenar una laguna o vacío normativo (sentencias integradoras), (iv) criterios de ponderación o valoración de específicas situaciones o pruebas (v.gr. valor probatorio copias simples), o (v) se establecen presunciones judiciales o de hombre (v.gr. ingreso mínimo de la víctima, entre otros)”. Consejo de Estado Sección Tercera, sentencia del 1 de agosto de 2019, radicación: 68001 -33-33-001 2013-00046-01, número interno 58317. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, auto del 26 de octubre de 2023, Radicación núm. 11001-0326-000-2023-00013-00 (69.433), C.P. José Roberto Sáchica Méndez (E). 5 Ibidem.Radicado: 11001-33-35-009-2015-00021-01 (5502-2024)

Demandante: Laura Patricia Zuleta Quintero

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 De no satisfacerse esa exigencia, no será factible la admisión del recurso extraordinario.

7. Es pertinente resaltar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia por medio del cual las

3 De no satisfacerse esa exigencia, no será factible la admisión del recurso extraordinario.

7. Es pertinente resaltar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia por medio del cual las partes discutan sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, en única o segunda instancia.

8. Su carácter extraordinario y excepcional implica que el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita deben analizarse con rigor, no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia, sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios […]»6.

9. Explicados los requisitos que debe reunir la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se puede adoptar por el consejero alguna de estas decisiones, de conformidad con el artículo 265 del CPACA modificado por el artículo 74 de la Ley 2080 de 2021.

«Concedido el recurso por el Tribunal y remitido el expediente al Consejo de Estado se someterá a reparto en la sección que corresponda.

Si el recurso reúne los requisitos legales, el magistrado ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, señalará los defectos para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, si este no lo hiciere, lo rechazará y ordenará devolver el expediente al despacho de origen.

de los requisitos consagrados en el artículo 262, señalará los defectos para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, si este no lo hiciere, lo rechazará y ordenará devolver el expediente al despacho de origen.

El recurso también será rechazado cuando fuere improcedente pese a haberse concedido.

PARÁGRAFO. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso.»

ANÁLISIS DEL DESPACHO

10. Se estudia si se encuentran reunidos los requisitos para admitir el recurso.

• Oportunidad en la interposición y sustentación

11. El recurso fue interpuesto y sustentando dentro de la oportunidad legal, tal como lo dispone el artículo 261 del CPACA, lo anterior en razón a que la sentencia

6 Artículo 256 del CPACA.Radicado: 11001-33-35-009-2015-00021-01 (5502-2024)

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www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 del 21 de junio de 2024 se notificó el 4 de julio de 2024 7 y el 10 del mismo mes y año8 la parte accionante radicó la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia.

• Designación de las partes

12. Las partes objeto del recurso, son las mismas que intervinieron en el proceso

año8 la parte accionante radicó la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia.

• Designación de las partes

12. Las partes objeto del recurso, son las mismas que intervinieron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelantó en sede de instancia, se trata de la señora Laura Patricia Zuleta Quintero y la Nación - Ministerio de Defensa

Nacional - Policía Nacional.

• Providencia impugnada

13. La recurrente manifestó que la sentencia objeto del presente trámite es la proferida el 21 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que revocó la sentencia del 18 de julio de 2023 proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá , que negó las pretensiones de la demanda.

14. Dentro de sus pretensiones, la accionante solicitó la nulidad de la Resolución núm. 01112 del 6 de junio de 2014 que la retiró del servicio activo como miembro de la Policía Nacional y el acta núm. 008 del 5 de junio de 2014 de junta de evaluación y clasificación para suboficiales . Y, título de restablecimiento del derecho, se ordene su r eintegro sin solución de continuidad y el pago de las acreencias salariales y prestacionales dejadas de percibir.

15. El tribunal accedió las pretensiones de la demanda , y ordenó en el numeral

tercero del fallo atacado:

«CONDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL a reconocer y pagar a la señora Laura Patricia Zuleta Quintero

tercero del fallo atacado:

«CONDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL a reconocer y pagar a la señora Laura Patricia Zuleta Quintero identificada con C.C. 1057783576, el valor correspondiente a los salarios y prestaciones dejadas de cancelar desde que se produjo su retiro hasta que sea reintegrada a la institución. De las sumas que arroje la condena ordenada deberá descontarse aquellas que percibió el actor por concepto de asignación de retiro, debidamente actualizadas y por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, que haya recibido, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a 6 meses ni pueda exceder de 24 meses de salario Sentencias SU -556 de 2014 y SU -053 de 2015.»

16. Consideró que el único hecho esbozado por la entidad demandada para fundamentar el retiro de la demandante no estuvo debidamente acreditado, pues el

7 SAMAI – Tribunales: 11001333500920150002103 . Expediente digital – “009Envio de Notifi_NOTIFICACI_4_3_2_1_5_mergedpdf.pdf”. 8 Conforme se lee del auto del 11 de septiembre de 2024 que concedió el recurso.Radicado: 11001-33-35-009-2015-00021-01 (5502-2024)

Demandante: Laura Patricia Zuleta Quintero

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 material probatorio resulta insuficiente para determinar que la patrullera difundió mensajes alusivos a la contienda electoral del año 2015 que derivaran en la

Bogotá D.C. – Colombia 5 material probatorio resulta insuficiente para determinar que la patrullera difundió mensajes alusivos a la contienda electoral del año 2015 que derivaran en la afectación del servicio y la pérdida de confianza para actividad policial.

• Relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio

17. Al desarrollar el contexto fáctico, la parte demandante describió acontecimientos personales y familiares posteriores a su retiro, que condujeron a la «quiebra» de su grupo familiar, además, puso de presente que durante su vinculación con la Policía Nacional adquirió un crédito, que no pudo sufragar y generó intereses de mora y reportes negativos en centrales de riesgo.

18. Expuso que la orden relativa a descontar sumas percibidas por concepto s laborales desconoció el artículo 128 Superior y las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015.

19. Pues, conforme se señala en las sentencias antes mencionadas, en los casos en que el objeto del proceso corresponde a una desvinculación sin motivación de

funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, solo hay lugar al reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el fallo, y se debe n descontar las sumas que por cualquier concepto laboral haya recibido el demandante . Y en el caso de la actora, al no haber sido nombrada en provisionalidad, sino como miembro de carrera administrativa constitucional, dicho descuento no es aplicable, así mismo, no es claro como este debe ejecutarse.

• Indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento

descuento no es aplicable, así mismo, no es claro como este debe ejecutarse.

• Indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento

20. Se expresó que la providencia del 21 de junio de 2024 desconoció la sentencia del 29 de enero de 2008 proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo bajo el radicado núm. 76001-23-31-000-2000-02046-02(IJ).

21. Señaló que, la providencia invocada es una sentencia de unificación al haber sido proferida por la Sala Plena de esta Corporación, que tiene entre sus funciones, «dictar sentencia, cuando asuma la competencia, en los asuntos que le remitan las secciones por su importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia», en virtud del numeral 3° de artículo 111 de la Ley 1437 de 2011 , antes de la entrada en vigencia de la Ley 20 80 de

2021.

22. Asimismo, en la sentencia del 29 de enero de 2008 , la Sala se abstuvo de ordenar el descuento por concepto de salarios recibidos de otras entidades públicas cuando se condene al reintegro del actor por retiro ilegal, con fundamento en:

«Como el pago impuesto en la condena no tiene por causa la prestación del servicio sino el daño causado por el retiro ilegal no tiene la connotación de asignación laboralRadicado: 11001-33-35-009-2015-00021-01 (5502-2024)

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www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 dirigida a remunerar el servicio prestado y, por ende, no debe considerarse incurso en la prohibición establecida por el artículo 128 de la Carta Política.»9

23. El Despacho rechazará de plano el recurso incoado, pues no cumple con el requisito contenido en el numeral 4° del artículo 262 del CPACA para ser procedente, este es «[l]a indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento» , dado que la sentencia del 29 de enero de 2008 no es la contentiva del criterio de unificación vigente a la fecha de emisión del fallo impugnado, el 21 de junio de 2024.

24. Pues, aunque l a providencia invocada es una sentencia de unificación proferida en vigencia del Decreto 01 de 198410 por la necesidad de sentar jurisprudencia, dado que el caso en ella estudiado «fue asumido por la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado con el fin de definir la controversia»11 al interior de la Sección Segunda, alusiva a la procedencia de los descuentos efectuados a la condena derivada del fallo donde se obtenga la nulidad del acto que retiró del servicio. Actualmente, existe sentencia de Unificación del 9 de agosto de 2022 12 proferida por la Sala Plena de la Corporación que fijó regla al respecto:

«PRIMERO: UNIFICAR JURISPRUDENCIA en la jurisdicción de lo contencioso

proferida por la Sala Plena de la Corporación que fijó regla al respecto:

«PRIMERO: UNIFICAR JURISPRUDENCIA en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, estableciendo que son procedentes los descuentos efectuados a la condena derivada del fallo que resuelve el litigio inmiscuido dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, donde se obtenga la nulidad del acto que retiró del servicio a un empleado público nombrado en provisionalidad, a razón de las sumas de dinero recibidas p or la parte demandante a título de salarios, prestaciones sociales percibidos de relaciones de trabajo en el sector público.»

25. Criterio que, en principio, refiere a empleados nombrados en provisionalidad,

sin embargo, es extensivo también a aquellos pertenecientes a la carrera administrativa que fueron retirados del servicio13, calidad que, como se indica en el recurso, ostenta la actora.

26. En dicha oportunidad, la Sala Plena de la Corporación, se apartó de la pauta dispuesta en la sentencia del 29 de enero de 2008:

[S]i bien la regla fijada por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia del 29 de enero de 2008 por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, dentro del expediente radicado 76001 -23-31000-2000-020469 Citado por el recurrente. 10 «Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo.» 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo , Sentencia del 29 de enero de 2008,

9 Citado por el recurrente. 10 «Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo.» 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo , Sentencia del 29 de enero de 2008, Radicación núm. 76001-23-31-000-2000-02046-02(IJ), C.P. Jesús María Lemos Bustamante. 12 Sala Plena de lo contencioso Administrativo, Sentencia del 9 de agosto de 2022, Radicación núm. 1100103-25-000-2017-00151-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 2 de febrero de 2023, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, Radicación núm. 2138-16. Sentencia del 1° de septiembre de 2022, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, Radicación núm. 0997 -2016. Subsección B, Auto del 6 de octubre de 2023, C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar, Radicación núm. 0822-2021.Radicado: 11001-33-35-009-2015-00021-01 (5502-2024)

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www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 01(1153-04) en relación con la improcedencia de los descuentos del servidor público reintegrado se profirió dentro de un caso de supresión del cargo de un empleado de carrera, dicha regla se aplicó indistintamente por esta Corporación, tanto a casos que se encontraban en los mismos supuestos fácticos que el que dio lugar a la

reintegrado se profirió dentro de un caso de supresión del cargo de un empleado de carrera, dicha regla se aplicó indistintamente por esta Corporación, tanto a casos que se encontraban en los mismos supuestos fácticos que el que dio lugar a la unificación, como a la resolución de otros que si bien eran diferentes, implicaban el reintegro de un servidor público desvinculado de manera ilegal (...) Pese a ello, la sentencia recurrida en sede extraordinaria acogió la tesis prohijada por la Corte Constitucional en la sentencia SU -556 de 2014 en los casos de desvinculación ilegal, en lo que respecta a los descuentos de los salarios y prestaciones percibidos por el desempeño de otro cargo público y, en tal virtud, ordenó los que percibió la demandante con ocasión de la vinculación que tuvo con el ICBF en el cargo de Defensora de Familia, durante el tiempo que estuvo desvinculada producto de la declaratori a de insubsistencia del nombramiento en provisionalidad.

Para la Sala, el fallo del Tribunal Administrativo de Santander tuvo en cuenta que las decisiones de unificación de la Corte Constitucional, cuando marcan el contenido y el alcance de los derechos fundamentales, también son vinculantes en el seno de la jurisdicción contenciosa, razón por la cual no puede predicarse de aquella corporación judicial una acción desprovista de causa o desapegada de la jurisprudencia coercitiva y pertinente al caso. Por el contrario, fue coherente con el sistema de fuentes que se describen desde la ley, y lo que condiciona su validez con la norma superior.

27. Por lo anterior, se reitera que la decisión invocada no corresponde a una

sistema de fuentes que se describen desde la ley, y lo que condiciona su validez con la norma superior.

27. Por lo anterior, se reitera que la decisión invocada no corresponde a una sentencia de unificación aplicable al caso debatido, de suerte que no se encuentran acreditados los supuestos para la admisión del recurso impetrado.

28. Sin embargo, no se condenará en costas a l recurrente, con base en el numeral 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso 14, toda vez que no están causadas ni comprobadas, ya que la entidad no ha realizado actuación alguna en el trámite del presente medio de impugnación.

29. Por lo expuesto, se

RESUELVE

Primero: Rechazar de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Laura Patricia Zuleta Quintero contra la sentencia de segunda instancia proferida el 21 de junio de 2024 por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca.

Segundo: Abstenerse de condenar en costas en el presente trámite.

14 Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».Radicado: 11001-33-35-009-2015-00021-01 (5502-2024)

Demandante: Laura Patricia Zuleta Quintero

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8

Tercero: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Bogotá D.C. – Colombia 8

Tercero: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado Electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero de estado en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA

LVPR