CE - Auto interlocutorio 13001233300020170064101 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., trece (13) de enero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 13001233300020170064101

Demandante: Orlando Polo Ardila

Demandados: Fondo de Adaptación y Latinoamericana de Construcciones S.A.1

Llamados en Garantía: Consultores Unidos S.A. , Seguros Generales

Suramericana S.A. y Compañía Mundial de Seguros S.A.

Asunto: Resuelve sobre un recurso de apelación

AUTO INTERLOCUTORIO

Este Despacho procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el Fondo de Adaptación y Latinoamericana de Construcciones S.A. contra el auto de 22 de octubre de 2020 proferido por el Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Bolívar.

La presente providencia tiene las sig uientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación.

I. ANTECEDENTES

1. Orlando Polo Villa 2 presentó demanda contra el Fondo de Adaptación y Latinoamericana de Construcciones S.A. , en ejercicio del medio de control de

1 Cfr. Índice núm. 2 de SAMAI. 2 Mediante apoderado.2

Latinoamericana de Construcciones S.A. , en ejercicio del medio de control de

1 Cfr. Índice núm. 2 de SAMAI. 2 Mediante apoderado.2

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nulidad y restablecimiento del derecho 3, para que se declare la nulidad de la Resolución núm. 707 de 19 de septiembre de 2016, “[…] Por la cual se ordena la expropiación por vía administrativa de una franja de terreno a segregarse del predio denominado lote 366 ½ corral de ballestas o las compuertas, del municipio de calamar, del departamento de Bolívar, e identificado con la matr icula inmobiliaria No. 060 -24983 de la oficina de registro de instrumentos públicos de Cartagena (Bolívar) […]”, expedida por el Gerente del Fondo de Adaptación.

2. A título de restablecimiento del derecho , solicitó que se ordene a la parte demandada reconocer y pagar el precio justo como indemnización por la expropiación efectuada.

Actuación procesal en primera instancia

3. El Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Bolívar , mediante auto de 17 de agosto de 20174, admitió la demanda y ordenó, entre otros asu ntos, notificar a las partes e intervinientes.

4. El Fondo de Adaptación , mediante escrito radicado en la Secretaría del Tribunal Administrativo del Bolívar el 4 de diciembre de 20175, contestó la demanda,

notificar a las partes e intervinientes.

4. El Fondo de Adaptación , mediante escrito radicado en la Secretaría del Tribunal Administrativo del Bolívar el 4 de diciembre de 20175, contestó la demanda, formuló, entre otras, la excepci ón denominada “inepta demanda por falta de requisitos legales” y presentó unos llamamientos en garantía6.

5. El Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Bolívar , mediante auto de 15 de mayo de 20187, aceptó los llamamientos en garantía presentados por el Fondo de Adaptación y ordenó notificar a Consultores Unidos S.A. , Seguros

Generales Suramericana S.A. y Compañía Mundial de Seguros S.A.

Auto objeto del recurso de apelación y sus fundamentos

6. El Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Bolívar , mediante auto de 22 de octubre de 2020, proferido en la audiencia inicial, declaró no probada la excepción de “inepta demanda por falta de requisitos legales”, considerando que:

3 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 4 Cfr. Índice núm. 2 de SAMAI. Archivo “2_ED_CuadernoPrincipal_01”. Págs. 153 y 154. 5 Cfr. Índice núm. 2 de SAMAI. Archivo “2_ED_CuadernoPrincipal_01”. Págs. 162 a 192.

6 Cfr. Índice núm. 2 de SAMAI. Archivo “2_ED_CuadernoPrincipal_01”. Págs. 193 a 200. 7 Cfr. Índice núm. 2 de SAMAI. Archivo “3_ED_Cuaderno2”. Págs. 3 a 6.3

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“[…] El art. 162 numeral 1 de la ley 1437 del 2011, dispone que la demanda debe contener, la designación de las partes y de sus representantes.

En ese contexto, revisada la demanda, no se encuentra un capítulo que contenga esta circunstancia, no obstante, analizada en su integridad en el párrafo introductorio, claramente se puede vislumbrar contra quien va dirigida la demanda y quien es su representante; por lo que de conformidad con el art. 228 constitucional, y de la jurisprudencia del Consejo de Estado, al estudiar los requisitos formales de la demanda, no se debe mirar estricto apego una formalidad que la norma no la contiene, la cual solo indica que debe contener la demanda, mas no la formalidad en que debe redactarse esos requisitos.

Respecto al requisito establecido en el numeral 3 del art 171, se declara también no probada la excepción debido a que la decisión que aquí se tome no afecta de ninguna manera a esas entidades debido que se demanda la nulidad de un acto expedido por el fondo de adaptación, por lo que la figura de litisconsorte necesario no se configura,

probada la excepción debido a que la decisión que aquí se tome no afecta de ninguna manera a esas entidades debido que se demanda la nulidad de un acto expedido por el fondo de adaptación, por lo que la figura de litisconsorte necesario no se configura, debido a que la relación sustancial deviene de la entidad que expidió el acto.

Por último, en lo que concierne al requisito contemplado en el numeral 4 del art. 162 de CPACA, tal como se explicó previamente del análisis en conjunto de la demanda claramente se puede extraer las normas y el concepto de su violación, por lo que este requisito también se cumple […]”.

Recurso de apelación y sus fundamentos

7. El Fondo de Adaptación interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, argumentando que “[…] no hay una claridad frente al deber que establece el artículo 162 del CPACA, relativo a indicar las normas violadas y explicar el concepto de violación […] esta situación de no cumplir con esta carga procesal hace muy complejo para la entidad tal y como se planteó en la excepción por escrito al contestar la demanda que, la defensa y reitero los argumentos que en el escrito de contestación se manifestaron respecto a esta excepción […]”.

8. Latinoamericana de Construcciones S.A. manifestó que coadyuvaba apoyando “[…] los argumentos del recurso de apelación interpuesto por el Fondo de Adaptación […]”, debido a que “[…] dentro de la demanda no se evidencia siquiera la existencia de un acápite que nos permita determinar cuál es el concepto de violación del acto administrativo para determinar cuál es la vulneración de derechos que está sufriendo el accionado con objeto de la expedición de la

siquiera la existencia de un acápite que nos permita determinar cuál es el concepto de violación del acto administrativo para determinar cuál es la vulneración de derechos que está sufriendo el accionado con objeto de la expedición de la resolución número 707 de 19 de septiembre de 2016, en tales términos consideramos que efectivamente en este caso se configura una inepta demanda […]”.4

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Traslado del recurso de apelación

9. El Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Bolívar corrió traslado del recurso de apelación interpuesto. Asimismo, concedió el recurso de apelación interpuesto ante esta Corporación.

II. CONSIDERACIONES

10. Este Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia y oportunidad del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el requisito de la demanda previsto en el numeral 4.° del artículo 162 de la Ley 1437; y vi) el análisis del caso concreto.

Competencia

11. Vistos: i) el artículo 125 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 8, sobre la expedición de providencias; ii) el artículo 150 9 ibidem, sobre competencia del

Competencia

11. Vistos: i) el artículo 125 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 8, sobre la expedición de providencias; ii) el artículo 150 9 ibidem, sobre competencia del Consejo de Estado en segunda instancia; iv) el artículo 180 ibidem, sobre la audiencia inicial, en especial, el numeral 6.°, sobre la decisión de excepciones previas; y v) el artículo 244 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos: este Despacho es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

Procedencia y oportunidad del recurso de apelación

12. Vistos los artículos: i) 180 de la Ley 1437, sobre la audiencia inicial, en especial, el inciso final del numeral 6.°; ii) 243 ibidem, sobre apelación; y iii) 244 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos; y atendiendo a que: i) mediante el auto objeto de recurso se declaró no probada una excepción; y ii) el

8 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 9 En concordancia con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”.5

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recurso de apelación contra dicha decisión se interpuso y sustentó en la audiencia inicial.

13. Este Despacho considera que: i) el recurso de apelación es procedente, toda vez que se interpuso contra el auto mediante el cual se declaró no probada una excepción; y ii) el recurso se presentó dentro de la oportunidad legal.

14. Vistos los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012 10, el Despacho se pronunciará únicamente en relación con los reparos o argumentos planteados por el apelante.

Problema jurídico

15. Le corresponde a este Despacho determinar si, en el caso sub examine, se encuentra o no probada la excepción de “inepta demanda por falta de requisitos legales” y, en consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar el auto objeto del recurso de apelación.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales

16. Vistos: i) el artículo 175 de la Ley 1437, sobre contestación de la demanda, en especial, el parágrafo 2.°; ii) el artículo 100 de la Ley 1564 , sobre excepciones previas, en especial, el numeral 5.°; iii) el artículo 101 ibidem, sobre la oportunidad y trámite de las excepciones previas, en especial, el numeral 2.°, y iv) el artículo

previas, en especial, el numeral 5.°; iii) el artículo 101 ibidem, sobre la oportunidad y trámite de las excepciones previas, en especial, el numeral 2.°, y iv) el artículo 162, 163, 166 y 167 de la Ley 1437, sobre contenido de la demanda , individualización de pretensiones , anexos de la demanda y normas jurídicas de alcance no nacional.

17. Esta Corporación ha considerado sobre la excepción de inepta demanda por

falta de requisitos formales, lo siguiente:

“[…] la Sala destaca que el numeral 5 del artículo 100 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012, prevé la excepción previa de “[…] Ineptitud de la demanda por falta de los

10 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.6

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requisitos formales […]”, la cual, conforme con la jurisprudencia de la Corporación [11] se configura por las siguientes razones […] Por no cumplirse con los requisitos formales de la demanda, relacionados con el contenido y anexos que debe contener la misma y que se encuentran establecidos en los artículos 162, 163, 166 y 167 de la Ley 1437 […] ”12.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el requisito de la demanda previsto en el numeral 4.° del artículo 162 de la Ley 1437

18. Visto el artículo 162 de la Ley 1437, sobre contenido de la demanda, en

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el requisito de la demanda previsto en el numeral 4.° del artículo 162 de la Ley 1437

18. Visto el artículo 162 de la Ley 1437, sobre contenido de la demanda, en especial el numeral 4.°, “[…] Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: […] 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones.

Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación […]”.

19. La Sección Primera de esta Corporación ha considerado que, cuando se demanda la legalidad de un acto administrativo, la parte demandante debe indicar las normas violadas y explicar el concepto de su violación, en los siguientes

términos13:

“[…] Siendo la justicia contencioso -administrativa de carácter rogado, es necesario dar aplicación a lo ordenado en el artículo 137, numeral 4 del C.C.A., en el sentido de que no solo el demandante debe indicar las normas que estima infringidas con el acto impugnado, sino que debe explicar el alcance y el sentido de la infracción, o sea, el concepto de la violación. Así sobre la suficiencia de la causa petendi, ya el Consejo de Estado se ha pronunciado en múltiples oportunidades, y en especial esta Sala ha considerado:14 […]. Es así como el requisito del numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo citado previamente, relativo al concepto de la violación exige que, al formular los cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad, el ciudadano demandante exponga con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, las razones

Administrativo citado previamente, relativo al concepto de la violación exige que, al formular los cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad, el ciudadano demandante exponga con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, las razones por las cuales estima que el precepto acusado vulnera las normas constitucionales o

11 “[…] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 20 de octubre de 2023. Radicación núm. 11001-03-24-000-2012-00212-00. C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Se cción Primera. Providencia de 25 de agosto de 2023. Radicación núm. 11001-03-24-0002022-00354-00 C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera -Subsección A -. Providencia de 28 de abril de 2023. Radicación núm. 68001 -23-33-000-2016-01173-01(68951). C.P. María Adriana Marín; y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Providencia de 7 de marzo de 2019. Radicación núm. 11001-03-28-000-2018-00091-00. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez […]”. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 23 de mayo de 2024, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes, proceso identificado con el número único de radicación 25000234100020190090502.

12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 23 de mayo de 2024, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes, proceso identificado con el número único de radicación 25000234100020190090502. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 13 de octubre de 2016; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 15001233100020050378301. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; Sentencia de 28 de enero de 2010; C. P. María Claudia Rojas Lasso, número único de radicación 11001032400020030050301.7

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legales que estima violadas. De no atenderse tales exigencias, no es viable un pronunciamiento de fondo por parte de la Corporación, circunstancia que da lugar a un fallo inhibitorio. Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa, sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la inconstitucionalidad o ilegalidad de la norma impugnada, de tal manera que se inicie realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad o legalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corporación. Las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad deben ser ciertas, lo que, evidentemente implica que la demanda recaiga

legalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corporación. Las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad deben ser ciertas, lo que, evidentemente implica que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica re al y existente «y no simplemente deducida por el actor, o implícita» […]” 15.

Análisis del caso concreto

20. De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra y atendiendo a que: i) el Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante auto de 22 de octubre de 2020, proferido en la audiencia inicial, declaró no probada la excepción de “inepta demanda por falta de requisitos legales”, por considerar que al realizar un análisis en conjunto de la demanda se podía extraer las normas violadas y el concepto de su violación; y ii) la parte demandada interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, argumentando que no había claridad sobre el cumplimiento del requi sito de la demanda previsto en el numeral 4.° del artículo 162 de la Ley 1437 y no se incluyó un acápite de la demanda que permitiera determinar el concepto de violación del acto acusado.

21. Asimismo, a tendiendo a que e n el escrito de demanda hay un acápite denominado “fundamentos de derecho ” en el cual la parte demandante indicó las normas violadas y explicó el concepto de su violación, así:

“[…] Fundamentos de derecho

• Ley 9 de 1989 • Ley 388 de 1997 • Ley 1523 de 2012 • Articulo 58 de la Constitución Política de Colombia

“[…] Fundamentos de derecho

• Ley 9 de 1989 • Ley 388 de 1997 • Ley 1523 de 2012 • Articulo 58 de la Constitución Política de Colombia • Resolución 898 de 2014 del IGAC • Ley 1682 de 2013 • Ley 1742 de 2014 • Decreto 1420 de 1998 • Artículo 138 del CPACA

15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 13 de octubre de 2016; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 15001233100020050378301.8

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Es importante señalar que la Corte Constitucional, ha sostenido que la referencia a los intereses de la comunidad y del afectado, corresponde claramente a la exigencia constitucional del carácter justo que debe tener la indemnización […] Sentencia C1074/02. (Subraya fuera de texto).

La Ley 1682 de 2013 en su artículo 37, modificado por e l art. 6. Ley 1742 de 2014.

Estipula: “El precio de adquisición será igual al valor comercial, determinado por el

Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) […].

El Consejo de Estado en la sala de lo contencioso administrativo en sentencia de julio 26 de 2012 ha indicado que en la expropiación por vía administrativa la indemnización debe ser de carácter reparatorio y pleno para analizar dichos aspectos, y como marco

El Consejo de Estado en la sala de lo contencioso administrativo en sentencia de julio 26 de 2012 ha indicado que en la expropiación por vía administrativa la indemnización debe ser de carácter reparatorio y pleno para analizar dichos aspectos, y como marco de referencia para ello, la Sal a estima oportuno reiterar las consideraciones expresadas en la sentencia proferida por esta Sección el 14 de mayo de 2009 dentro del expediente radicado con el numero 200503509-01, con ponencia del Consejero Rafael E. Ostau De Lafont Planeta con relación al carácter justo y pleno que deben tener las indemnizaciones expropiatorias:

“El artículo 58 de la Constitución Política de Colombia, garantiza la intangibilidad de la propiedad privada y de los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles. […]. En ese orden de ideas, cuando un particular se ve constreñido por el Estado a transferirle una porción de su patrimonio por motivos de utilidad pública o de interés social debidamente determinados por el legislador, tiene derecho al pago de una indemnización de carácter reparatorio y pleno, que comprenda tanto el valor del bien expropiado, como el que corresponda a los demás perjuicios que se le hubieren causado, tal como lo han precisado en forma reiterada la H. Corte Constitucional y el

H. Consejo de Estado […].

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 58 de la Constitución Política, en el proceso no podrán controvertirse los motivos de utilidad pública o de interés social, pero si lo relativo al precio indemnizatorio." Por regia general, la indemnización tiene una función reparatoria, de modo que incluye el precio del inmueble, el daño emergente y

no podrán controvertirse los motivos de utilidad pública o de interés social, pero si lo relativo al precio indemnizatorio." Por regia general, la indemnización tiene una función reparatoria, de modo que incluye el precio del inmueble, el daño emergente y el lucro cesante. En algunas circunstancias excepcionales, el resarcimiento tendrá un propósito restitutivo o restaurador, y en consecuencia comprenderá la reparación de todos los perjuicios causados con la expropiación, así como la restitución de un inmueble de similares condiciones al expropiado. El desembolso máximo se activará cuando se requiere proteger los intereses de los afectados que tienen una especial protección constitucional […]. En eventos restantes, la indemniz ación tendrá una función compensatoria, escenario que se presenta cuando la autoridad después de ponderar los intereses en conflicto estima que su cuantificación responde al valor de la cosa perdida, sin reconocer otros perjuicios -daño emergente y lucro cesante-. La observancia de los parámetros descritos eliminara cualquier resquicio de confiscación de la medida expropiatoria.” Sentencia C-582-2012. […]” 16.

22. Este Despacho considera que no se encuentra probada la excepción de “inepta demanda por falta de requisitos legales”, comoquiera que la parte demandante cumplió con el requisito previsto en el numeral 4.° del artículo 162 de la Ley 1437 , en la medida que indicó los fundamentos de derecho de las pretensiones invocando las normas constitucionales y legales que estima violadas y explicando el concepto de su violación17.

16 Cfr. Índice núm. 2 de SAMAI. Archivo “2_ED_CuadernoPrincipal_01”. Págs. 5 y 6.

y explicando el concepto de su violación17.

16 Cfr. Índice núm. 2 de SAMAI. Archivo “2_ED_CuadernoPrincipal_01”. Págs. 5 y 6. 17 Cfr. Índice núm. 2 de SAMAI. Archivo “2_ED_CuadernoPrincipal_01”. Págs. 5 y 6.9

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Conclusión

23. Este Despacho confirmará el auto de 22 de octubre de 2020 proferido por el Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Bolívar, en la audiencia inicial, mediante el cual declaró no probada la excepción de “inepta demanda por falta de requisitos legales” , y ordenará remitir el expediente del proceso de la referencia al Despacho Sustanciador para lo de su competencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria,

III. RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 22 de octubre de 20 20 proferido por el Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Bolívar , por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, ORDENAR a la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación REMITIR el expediente del proceso de la referencia al Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Bolívar para lo de su competencia.

Primera de esta Corporación REMITIR el expediente del proceso de la referencia al Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Bolívar para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado