CE - Auto interlocutorio 13001233300020180054602 de 2025
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Detalles
- Título
- CE - Auto interlocutorio 13001233300020180054602 de 2025
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 2025
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Radicación: Nulidad y restablecimiento del derecho 13001-23-33-000-2018-00546-02 (0870-2025) Demandante: Demandada: Rocío del Carmen Rodríguez Uribe Nación, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Rama Judicial AUTO QUE RESUELVE RECURSO DE QUEJA 1. El despacho procede a resolver el recurso de queja presentado por la entidad demandada, a través de apoderada, en contra del auto del 13 de noviembre de 2024 que declaró desierto el recurso de apelación radicado el 3 de noviembre de 2023, por la Rama Judicial contra la sentencia de primera instancia. I. ANTECEDENTES 1.1. Demanda y sentencia de primera instancia 2. La señora Rocío del Carmen Rodríguez Uribe, a través de apoderado, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito, entre otras declaraciones, de que se anulara la Resolución 717 del 26 de mayo de 2015, y el acto ficto negativo que se produjo al no recibir respuesta a su recurso de apelación que buscaba el reconocimiento de la prima especial consagrada en la Ley 4 de 1992. 3. El 26 de enero de 2023, el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Conjueces, profirió sentencia de primera instancia por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: «[…] para la Sala hay lugar a conceder parcialmente las pretensiones solicitadas en la demanda, en consideración a que, con la expedición de los actos administrativos acusados, se desconoció el precedente jurisprudencial
a las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: «[…] para la Sala hay lugar a conceder parcialmente las pretensiones solicitadas en la demanda, en consideración a que, con la expedición de los actos administrativos acusados, se desconoció el precedente jurisprudencial obligatorio emanado del Consejo de Estado, mediante el cual, se aclara y unifica que la prima especial de servicios del 30% es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta, en consecuencia, la demandante ROCÍO DEL CARMEN RODRÍGUEZ tiene derecho al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor, o sea, tiene derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, no como una disminución, observando que dicha prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. Asimismo tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial». 4. El 25 de octubre de 2023 la secretaría del Tribunal Administrativo de Bolívar notificó a las partes del contenido de la sentencia de primera instancia. 1.2. Del recurso de apelación y su oposición 5. El 3 de noviembre de 2023, la entidad demandada interpuso recurso deRadicación: 13001-23-33-000-2018-00546-02 (0870-2025) Demandante: Rocío del Carmen Rodríguez Uribe Demandada: Nación, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial
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apelación contra la sentencia de primera instancia. 6. Como fundamento a su impugnación señaló que, si bien se programó el pago de la prima especial del 30% a partir de abril de 2021, es imposible pagar las obligaciones generadas antes del 1 de enero de 2021. La razón es que, hasta la fecha, no cuentan con la apropiación presupuestal necesaria por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para cubrir dichas deudas laborales. 7. El 15 de noviembre de 2023 el apoderado de la parte demandante solicitó que se rechazara el recurso de apelación presentado por la entidad demandada. Argumentó que el escrito de apelación no contenía una fundamentación sólida contra la sentencia del 26 de enero de 2023, por el contrario, se limitaba a señalar que no existía una partida o disponibilidad presupuestal para cumplir con la condena; argumentos que no guardan relación con el fondo del litigio ni con la estructura de la sentencia, sino que conciernen al cumplimiento del fallo, según lo estipulado en el artículo 192 del CPACA. 1.3. De la providencia recurrida 8. El Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Conjueces, mediante auto del 13 de noviembre de 2024, decidió declarar desierto el recurso de apelación presentado por la entidad demandada el 3 de noviembre de 2023, al considerar que en el escrito no se expresó los motivos de desacuerdo con la sentencia, sino que la demandada se limitó a señalar que no era posible pagar el monto de la condena, un tema que no fue parte del debate en la sentencia. 1.4. Recurso de reposición en subsidio de queja 9. El 20 de noviembre de 2024 la entidad demandada, por medio de apoderada, interpuso recurso de reposición y en subsidio súplica, en el que manifestó que el recurso de
sentencia. 1.4. Recurso de reposición en subsidio de queja 9. El 20 de noviembre de 2024 la entidad demandada, por medio de apoderada, interpuso recurso de reposición y en subsidio súplica, en el que manifestó que el recurso de apelación si explicaba la inconformidad con la sentencia, pues el juez ordenó pagar la reliquidación de la prima especial sin tener en cuenta los pagos que la demandante ya había recibido desde 2021. Por esta razón, el argumento sobre la falta de presupuesto era pertinente, ya que no era posible cumplir con la sentencia sin incurrir en un pago doble. 1.5. Del auto que resolvió el recurso de reposición 10. El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante auto del 10 de marzo de 2025, decidió no reponer la decisión y, en su lugar, conceder el recurso de queja, al considerar que los argumentos expresados por la apoderada de la entidad demandada no pueden considerarse como sustento del recurso de apelación, puesto que, la imposibilidad de pago por falta de presupuesto no influye en la materia de la sentencia que se busca apelar. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 11. El despacho es competente para decidir el recurso de queja presentado contra el auto del 13 de noviembre de 2024 por medio del que se declaró desierto el recurso de apelación interpuesto el 3 de noviembre de 2023, por la Rama Judicial, de acuerdo con lo previsto en el numeral 3 del artículo 125 del CPACA.Radicación: 13001-23-33-000-2018-00546-02 (0870-2025) Demandante: Rocío del Carmen Rodríguez Uribe Demandada: Nación, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial
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2.2. Procedencia del recurso de queja y oportunidad 12. El artículo 245 del CPACA modificado por el artículo 65 de la Ley 2080 de 2021, establece que el recurso de queja «se interpondrá ante el superior cuando no se conceda, se rechace o se declare desierta la apelación, para que esta se conceda, de ser procedente». 13. De acuerdo con lo anterior, como quiera que el recurso de queja fue interpuesto contra el auto que declaró desierta una apelación, es claro que su presentación es procedente. 14. En cuanto a la oportunidad y trámite del recurso, debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 353 del Código General del Proceso, en adelante CGP, que establece que, el recurso de queja deberá interponerse en subsidio del de reposición contra el auto que denegó la apelación. 15. A su turno, el artículo 318 del CGP establece que el recurso de reposición debe interponerse dentro de los tres días siguientes a la notificación de la providencia. 16. En este caso, se tiene que la decisión recurrida fue notificada el 15 de noviembre de 2024 y el memorial contentivo del recurso de reposición y en subsidio súplica fue radicado a través del Sistema de Gestión Judicial (SAMAI) el 20 de noviembre del mismo año, es decir, dentro de los 3 días que prevé la norma. 17. Así las cosas, al evidenciarse que se cumplen con los supuestos previstos en los artículos 245 del CPACA y 353 del CGP se procederá a su estudio y decisión. 2.3. Carga argumentativa mínima del recurso de apelación en contra de las decisiones judiciales 18. El recurso de apelación es un medio de impugnación previsto por el legislador para controvertir una decisión judicial1, cuyo fin es que, a partir de las razones expuestas, el superior funcional pueda revocarla
del recurso de apelación en contra de las decisiones judiciales 18. El recurso de apelación es un medio de impugnación previsto por el legislador para controvertir una decisión judicial1, cuyo fin es que, a partir de las razones expuestas, el superior funcional pueda revocarla o modificarla2. Por tal razón, el marco de competencia del juez de segunda instancia son los argumentos encaminados a desvirtuar la decisión recurrida3. Esto se debe a que, tal como lo ha expuesto esta corporación, «en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia […] como el principio dispositivo»4; por lo que, ampliar ese margen de estudio, constituiría una extralimitación de la autoridad judicial en detrimento del derecho fundamental al debido proceso del no recurrente5. 19. A partir de lo expuesto, puede concluirse que la sustentación del recurso de apelación y el marco de competencia del juez de segunda instancia están estrechamente correlacionados. Tan es así que la autoridad judicial debe ceñirse de forma estricta a los argumentos expuestos por el recurrente, pues «no tiene libertad 1 Tal como lo ha expuesto la Sección Tercera de esta corporación, las decisiones judiciales «no dejan de ser una expresión de la conducta humana, lo que las expone a yerros […], de ahí que el mismo sistema destine los recursos como instrumentos judiciales para que la parte afectada advierta el yerro con fines correctivos». Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 7 de mayo de 2021. Radicado 81001-23-31-000-2011-10003-01(52299).
M.P. José Roberto Sáchica Méndez. 2 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-165 del 17 de marzo de 1999. Expediente D-2188. M.P. Carlos Gaviria Díaz 3 Sobre el particular, el artículo 328 del Código General del Proceso establece que «[e]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]» (negrillas fuera del texto). 4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 9 de febrero de 2011. Radicado 41001-23-31-000-1995-08424-01 (19352). M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 21 de febrero de 2025. Radicado 76001-23-33-000-2007-00569-01 (70352). M.P. Fernando Alexei Pardo Flórez.Radicación: 13001-23-33-000-2018-00546-02 (0870-2025) Demandante: Rocío del Carmen Rodríguez Uribe Demandada: Nación, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial
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para suponer otros motivos que, a su juicio, debieron ser invocados en contra de la decisión»6. Es por eso que los artículos 244 y 247 del CPACA establecen la sustentación como un requisito indispensable del recurso de apelación7, «pues, de lo contrario, la segunda instancia se queda sin herramientas o elementos de juicio que le permita […] saber con certeza en qué consiste la inconformidad del apelante»8. 20. Esa sustentación del recurso de apelación debe cumplir con una mínima carga argumentativa que refiera a «reparos concretos, motivos de inconformidad, razones específicas por las que considera [que la decisión judicial es] incorrecta»9. Es decir, una cosa es cumplir formalmente con la sustentación del recurso de apelación, y otra muy distinta es hacerlo materialmente10, de modo que es necesario que se estructuren una serie de argumentos dirigidos a desvirtuar la presunción de juridicidad que ampara la decisión de primera instancia. Lo anterior implica que el recurrente confronte los argumentos de la decisión de primera instancia con sus propias razones de inconformidad11, ya que, tal como lo ha explicado esta Sección: «no basta la simple manifestación general de no estar conforme con la decisión impugnada o reiterar argumentos que han sido examinados en la instancia anterior, sino que se debe hacer una exposición puntual de los reproches que permiten controvertir la providencia impugnada con miras a desvirtuar total o parcialmente lo expuesto en esta»12. 21. El recurrente no puede pretender que, con la sola interposición del recurso de apelación y la exposición genérica de algunas consideraciones, el juez de lo
contencioso-administrativo: i) asuma la tarea de revisar íntegramente el proceso de primera instancia y ii) busque minuciosamente cada posible yerro de la decisión impugnada. Así, salvo limitadas excepciones13, el superior funcional no «puede llegar al extremo de presumir las razones de inconformidad de la parte apelante frente a la sentencia y, por esa vía, suplir las cargas que legalmente le han sido impuestas»14. Un argumento contrario desconocería el deber del juez de hacer efectiva la igualdad de las partes en el proceso judicial15. 22. Agregado a lo anterior, es importante destacar que no existe una fórmula sacramental para sustentar un recurso de apelación, pues «basta que el apelante controvierta la sentencia con argumentos que apunten a desvirtuarla total o parcialmente»16. Por consiguiente, no puede confundirse la brevedad en la sustentación con deficiencias en la carga argumentativa del recurso, por lo que debe 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 9 de septiembre de 2021. Radicado 76001-23-33-000-2013-00709-01(5199-19). M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 7 Sobre el particular, ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sala Especial de Decisión Veintisiete. Auto del 20 de julio de 2024. Radicado 11001-03-15-000-2023-06150-02. M.P. Gloria María Gómez Montoya. 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo.
Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 14 de mayo de 2014. Radicado 54001-23-31-000-1998-00289-01(31469). M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 9 de junio de 2022. Radicado 25000-23-41-000-2019-00892-01. M.P. Rocío Araújo Oñate 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta. Auto del 8 de abril de 2010. Radicado 25000-23-27-000-2008-00017-01(18099). M.P. William Giraldo Giraldo. 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 26 de noviembre de 2009. Radicado 25000-23-27-000-2007-00024-01(17272). M.P. William Giraldo Giraldo. 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 17 de junio de 2025. Radicado 05001-23-33-000-2016-01562-02 (6110-2024). M.P. Juan Camilo Morales Trujillo. 13 Por ejemplo, la Corte Constitucional señaló que, si el juez administrativo advierte la vulneración de un derecho fundamental de aplicación inmediata, debe garantizar su protección, aun cuando el demandante no haya cumplido con el requisito de indicarlo en la demanda. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-197 del 7 de abril de 1999. Expediente D-2172. M.P. Antonio Barrera Carbonell. 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 24 de septiembre de 2020. Radicado 05001-23-31-000-2003-00985-01(44707). M.P. José Roberto Sáchica Méndez. 15 «ARTÍCULO 42. DEBERES DEL JUEZ. Son deberes del juez: […] 2. Hacer efectiva la igualdad de las partes en el proceso, usando los poderes que este código le otorga». 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 29 de junio de 2017. Radicado 05001-23-33-000-2013-00297-01(20838). M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.Radicación: 13001-23-33-000-2018-00546-02 (0870-2025) Demandante: Rocío del Carmen Rodríguez Uribe Demandada: Nación, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial
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estimarse cuando, «aunque en forma muy breve, recoge la inconformidad de la actora frente a lo decidido en el fallo»17. 23. Por último, al examinar la carga argumentativa en la sustentación del recurso de apelación, el juez de lo contencioso-administrativo debe tener presente el principio pro actione, según el cual, ante la incertidumbre sobre la «aplicación de las normas que regulan un mecanismo de acceso a la administración de justicia, debe adoptarse la que favorezca su ejercicio»18. En otras palabras, si surge una duda razonable sobre el cumplimiento de la carga procesal aludida, debe privilegiarse la interpretación que permita que el juez de segunda instancia emita un pronunciamiento de fondo sobre el asunto en cuestión, en aras de garantizar el acceso a un recurso judicial efectivo. 2.4. Caso Concreto 24. El análisis de este caso se enfoca en determinar si la apoderada de la entidad demandada cumplió con la obligación de sustentar su recurso de apelación, conforme lo exige el artículo 247 del CPACA. Para ello, se revisó el texto del recurso presentado el 3 de noviembre de 2023, en el que la recurrente: i) Transcribió fragmentos de la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019. ii) Argumentó que carecía de la apropiación presupuestal necesaria para pagar las sumas adeudadas con anterioridad al 1 de enero de 2021. 25. Con base en lo expuesto por la entidad demandada, este despacho concluye que el recurso de apelación no satisface la carga argumentativa requerida.
En primer lugar, la apelante no formuló razones encaminadas a desvirtuar la presunción de juridicidad de la sentencia recurrida, ni señaló los yerros concretos en los que, a su juicio, incurrió el Tribunal Administrativo de Bolívar. Aunque citó la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, omitió explicar de qué manera la decisión judicial recurrida desconoció lo transcrito. En consecuencia, su intervención se redujo a reproducir apartes jurisprudenciales, sin articular un planteamiento que demostrara por qué el tribunal habría incurrido en un defecto. 26. Respecto a las consideraciones relativas a la inviabilidad presupuestal, la entidad no ofreció un argumento concreto que buscara contradecir lo ya expuesto por el tribunal, pues tal como lo ha dicho la Corte Suprema de Justicia, «los fundamentos fácticos, probatorios y jurídicos de la decisión constituyen el objeto legítimo del ejercicio dialéctico propio de los recursos»19. 27. En otras palabras, la parte recurrente debía estructurar su argumentación confrontando los fundamentos expuestos por el Tribunal Administrativo de Bolívar. Sin embargo, este despacho advierte que la entidad demandada se limitó a señalar apartes jurisprudenciales y enfocar su análisis en la imposibilidad presupuestal. Ese proceder desvirtúa el ejercicio dialéctico del recurso de apelación, pues el cumplimiento de la carga argumentativa exigía contrastar la tesis del tribunal y formular una antítesis sólida, construida a partir de razones que refutaran de manera directa los argumentos de la sentencia de primera instancia. 17
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera. Auto del 30 de marzo de 2001. Radicado 6595. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 25 de febrero de 2010. Radicado 11001-03-15-000-2009-01082-01(AC). M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 19 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Penal. Auto AP1021-2017 del 22 de febrero de 2017. Radicado 48919. M.P. Gustavo Enrique Malo Fernández; reiterada en: Consejo de Estado. Sala de lo ContenciosoAdministrativo. Sala Dos Especial de Decisión. Auto del 9 de abril de 2025. Radicado 11001-03-15-000-202500898-00. M.P. Elizabeth Becerra Cornejo.Radicación: 13001-23-33-000-2018-00546-02 (0870-2025) Demandante: Rocío del Carmen Rodríguez Uribe Demandada: Nación, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial
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