CE - Auto interlocutorio 13001233300020210050501 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR

Bogotá, D. C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-33-000-2021-00505-01 (1919-2025)

Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y

Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1

Demandado: Judith Royo Herrera

Asunto: Apelación contra auto que niega medida cautelar; pensión de sobrevivientes

Auto __________________________________________________________________

Asunto

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante contra el auto proferido en audiencia inicial del 12 de junio de 2025 , po r el Tribunal Administrativo de Bolívar que negó la solicitud de medida cautelar.

1. Antecedentes

1.1. La demanda

1.1.1. Pretensiones

1. La Ugpp presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso -Administrativo2 en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución RDP 7445 del 19 de febrero de 2013 , mediante la cual se le reconoció a Judith Royo Herrera una pensión de sobrevivientes efectiva a partir del 18 de septiembre de 2011, día siguiente al

se declarara la nulidad de la Resolución RDP 7445 del 19 de febrero de 2013 , mediante la cual se le reconoció a Judith Royo Herrera una pensión de sobrevivientes efectiva a partir del 18 de septiembre de 2011, día siguiente al fallecimiento de Guillermo Verhelhs Anzoátegui, en la misma cuantía devengada

1 En adelante Ugpp. 2 En adelante CPACA.2

Radicado: 13001-23-33-000-2021-00505-01 (1919-2025) Demandante: Ugpp por el causante.

2. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) la devolución de los dineros pagados a Judith Royo Herrera por concepto de pensión de sobrevivientes; ii) el pago de los intereses a los que hubiere lugar; y iii) el pago de manera indexada y retroactiva a la fecha del pago efectivo.

1.1.2. Fundamentos fácticos

3. Los hechos de mayor relevancia que sustentan las pretensiones de la demanda

son los siguientes:

3.1. Guillermo Verhelhs Anzoátegui nació el 9 de noviembre de 1938 y, prestó sus servicios al estado en la empresa Puertos de Colombia desde el 13 de junio de 1978 hasta el 5 de octubre de 1990 y cuyo último cargo fue el de director médico en la ciudad de Cartagena.

3.2. Mediante Resolución 102644 de 1990 la empresa Puertos de C olombia reconoció a favor de Guillermo Verhelhs Anzoátegui una pensión de invalidez.

3.3. Guillermo Verhelhs Anzoátegui falleció el 17 de septiembre de 2011.

reconoció a favor de Guillermo Verhelhs Anzoátegui una pensión de invalidez.

3.3. Guillermo Verhelhs Anzoátegui falleció el 17 de septiembre de 2011.

3.4. Judith Royo Herrera, en calidad de compañera permanente, solicitó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del causante.

3.5. La entidad mediante la Resolución RDP 14935 del 8 de noviembre de 2012 negó la solicitud, pues no se acreditó haber convivido con el causante hasta su muerte y por lo menos con 5 años de anterioridad a este hecho, tal como lo exige la Ley 797 de 2003.

3.6. Posteriormente, mediante la Resolución RDP 7445, del 19 de febrero de 2013, se revocó la resolución RDP 14935 del 8 de noviembre de 2012 y se reconoció la pensión de sobrevivientes a favor de Judith Royo Herrera, en calidad de compañera permanente, en un porcentaje del 100% a partir del 18 de septiembre de 2011, día siguiente al fallecimiento del causante.

3.7. Seguidamente, Carmen Ramona Iglesias Buelvas solicitó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente con ocasión al fallecimiento del causante, en calidad de cónyuge, la cual fue negada por la Ugpp mediante la Resolución RDP 26330 del 11 de junio de 2013, argumentado que la prestación ya había sido reconocida y dicho acto administrativo se encontraba ejecutoriado y en firme produciendo efectos jurídicos.

3.8. Mediante informe técnico de investigación 279899 del 10 de diciembre de 2020

acto administrativo se encontraba ejecutoriado y en firme produciendo efectos jurídicos.

3.8. Mediante informe técnico de investigación 279899 del 10 de diciembre de 2020 la Ugpp concluyó que: «[…] CALIFICACIÓN Judith Royo Herrera: INCONFORME De3

Radicado: 13001-23-33-000-2021-00505-01 (1919-2025) Demandante: Ugpp acuerdo con la información verificada, cotejo de documentación, entrevistas y labor de campo, se logró confirmar que el señor Guillermo Verhelhs Anzoátegui (causante) y la señora Judith Royo Herrera (solicitante), no convivieron juntos. Ya que los vecinos donde se desarrolló la mayor parte del tiempo de la supuesta convivencia refirieron que la única esposa que le conocieron al causante fue una señora de nombre Aminta y que después del deceso de ella, no le conocieron más parejas al causante y que él solo v ivía con los hijos.

Adicionalmente, un hijo del causante refirió que la relación de los implicados era de solo compañía. […]».

3.9. Al encontrarse con irregularidades en el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes reconocida a través de la Resolución RDP 7445 a favor de Judith Royo Herrera, la Ugpp por medio de Auto ADP 696 del 16 de febrero de 2021 solicitó el consentimiento de aquella a fin de revocar la resolución que le reconoció la pensión de sobrevivientes.

3.10. Mediante auto ADP 003396 del 23 de junio de 2021 la Ugpp , al no obtener respuesta de Judith Royo Herrera, dispuso enviar el expediente al «GRUPO DE LESIVIDAD de esta unidad para iniciarse las acciones legales pertinentes tendientes a

3.10. Mediante auto ADP 003396 del 23 de junio de 2021 la Ugpp , al no obtener respuesta de Judith Royo Herrera, dispuso enviar el expediente al «GRUPO DE LESIVIDAD de esta unidad para iniciarse las acciones legales pertinentes tendientes a obtener por vía judicial la nulidad de tal acto administrativo». [sic]

1.2. Trámite en el Tribunal Administrativo de Bolívar

4. En auto del 29 de julio de 2022 se inadmitió la demanda, pues no se allegó la i) Resolución RDP 7445 del 19 de febrero de 2013 [acto demandado]; ii) el informe elaborado por Consinte Ltda y iii) la Resolución 102644 de 1990, por la cual le fue reconocida pensión de invalidez al causante ; además, se advirtió que algunos archivos eran ilegibles.

5. El 4 de agosto de 2022, la Ugpp solicitó la aclaración del auto del 29 de julio de 2022, que fue resuelta por el a quo el 19 de septiembre de 2022.

6. El 16 de agosto de 2022 la Ugpp presentó la subsanación de la demanda. En atención de ello y por haberse corregido correctamente el tribunal en proveído del 29 de mayo de 2023 admitió la demanda y, en consecuencia, ordenó efectuar las notificaciones de ley.

7. El 21 y 26 de julio de 2023, la secretaria del Tribunal Administrativo remitió citatorio a la entidad demandante para que fuera entregado a la parte demandada.

8. El 5 de octubre de 2023, la Ugpp allegó constancia de l envío del citatorio y devolución de este, por lo cual solicita tramitar el emplazamiento de la demandada

a la entidad demandante para que fuera entregado a la parte demandada.

8. El 5 de octubre de 2023, la Ugpp allegó constancia de l envío del citatorio y devolución de este, por lo cual solicita tramitar el emplazamiento de la demandada por desconocer otra dirección donde ella pudiera ser ubicada.

9. El 18 de diciembre de 2023, la parte demandada presentó solicitud de corrección de apellido en virtud de que este es Royo y no Arroyo y solicitó, además, que se le enviara al correo electrónico Judith_1950@hotmail.com la copia de la demanda para así poder ejercer su derecho de defensa.4

Radicado: 13001-23-33-000-2021-00505-01 (1919-2025)

Demandante: Ugpp

10. En auto del 11 de marzo de 2024 se declaró notificada por conducta concluyente la demandada.

11. El 10 de mayo de 2024 la parte demandada contestó la demanda.

12. El 15 de julio de 2024, se fijó fecha para llevar a cabo la audiencia inicial.

13. El 14 de agosto de 2024, se llevó a cabo la audiencia inicial, en la cual se declaró la nulidad parcial del proceso por falta de notificación al Ministerio Público y se tuvo por no contestada la demanda por extemporaneidad, suspendiéndose la diligencia hasta nueva convocatoria.

14. El 23 de agosto de 2024, se realizó la notificación del auto admisorio de la demanda, al Ministerio Público y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del

Estado.

15. El 31 de octubre de 2024, la parte demandada presentó solicitud de saneamiento

demanda, al Ministerio Público y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

15. El 31 de octubre de 2024, la parte demandada presentó solicitud de saneamiento por defecto procedimental absoluto, al considerar que la decisión adoptada en la audiencia del 14 de agosto de 2024 vulneró el derecho de defensa, al tenerse por no contestada la demanda pese a haber sido radicada en término.

16. Mediante Auto de 22 de abril de 2025, se convocó a las partes para la realización de la audiencia inicial, programada para el 12 de junio de 2025.

17. El 12 de junio de 2025, se llevó a cabo la audiencia inicial, en la cual: i) se reconoció personería a la apoderada de la Ugpp; ii) no se accedió a la solicitud de saneamiento presentada por Judith Royo Herrera, decisión frente a la cual la parte demandada interpuso recurso de reposición que no prosperó; iii) se declaró que no existían excepciones previas por resolver; iv) se declaró fallida la conciliación, por no existir ánimo conciliatorio y; v) se negó la solicitud de suspensión provisional del acto demandado, decisión sobre la cual la Ugpp interpuso recurso de reposición y, en subsidio de apelación, el a quo no repuso la decisión y concedió la apelación.

1.3. Medida cautelar de suspensión provisional

18. La Ugpp solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado. Al respecto señaló:

18.1. El acto demandado es contrario a lo previsto en el artículo 47 de la Ley 100 de

18. La Ugpp solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado. Al respecto señaló:

18.1. El acto demandado es contrario a lo previsto en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, el cual señala que son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes «[e]n forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte».5

Radicado: 13001-23-33-000-2021-00505-01 (1919-2025)

Demandante: Ugpp

18.2. De esta manera, para pretender el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes la persona necesita acreditar «[…] en primera medida la calidad de cónyuge o compañera(o) permanente y en segunda medida, la convivencia por un periodo mínimo de 5 años anteriores a la muerte del causante del derecho» ; sin embargo, la demandada no cumplió el requisito señalado, pues el informe técnico elaborado demostró la existencia de ciertas inconsistencias en cuanto a la convivencia de la demandada con Guillermo Verhelhs Anzoátegui.

18.3. De ser así que, «se constató de las entrevistas recolectadas a los vecinas del causante que este no convivía con la señora Judith Royo Herrera sino que este había

demandada con Guillermo Verhelhs Anzoátegui.

18.3. De ser así que, «se constató de las entrevistas recolectadas a los vecinas del causante que este no convivía con la señora Judith Royo Herrera sino que este había estado casado con la señora Aminta Marrugo a quien conocían como su legitima esposa y que no vieron nunca a ni nguna compañera en casa del causante con posterioridad a la muerte de esta señora. Uno de los hijos del causante manifestó así mismo que la relación de los implicados era de solo compañía, pero que no eran compañeros ni compartían vida en común, por cuanto el señor Guillermo vivía con su hija». [sic]

18.4. De no decretarse la suspensión solicitada la demandante deberá seguir pagando las mesadas pensionales a Judith Royo Herrera sin que tenga derecho a ello. Asimismo, será difícil recuperar los dineros pagados por concepto de pensión de sobreviviente, lo cual genera un detrimento al patrimonio de la Ugpp así como una afectación al erario.

1.4. Oposición a la medida Cautelar

19. El Tribunal Administrativo de Bolívar en audiencia inicial del 12 de junio de 2025, corrió traslado de la solicitud de medida cautelar de conformidad con lo previsto en el artículo 233 del CPACA3.

1.4.1. Judith Royo Herrera

20. Se opuso a la suspensión del acto dema ndado, frente a lo cual, indicó que ella cumplió con todos los requisitos para ser reconocida como beneficiaria de la pensión de sobrevivientes; en consecuencia, no puede ponerse en duda ni el reconocimiento ni el pago de esta prestación. Asimismo, advirtió que le asiste el derecho al mínimo vital y a una vida digna.

de sobrevivientes; en consecuencia, no puede ponerse en duda ni el reconocimiento ni el pago de esta prestación. Asimismo, advirtió que le asiste el derecho al mínimo vital y a una vida digna.

1.4.2. Ministerio Público

21. Indicó que la solicitud de suspensión no cumple con los requisitos de providencia del artículo 229 del CPACA, ello porque no son suficiente los elementos probatorios que se encuentran allegados al proceso para suspender la pensi ón que ya fue reconocida.

3 Índice 65 de Samai, tribunales y juzgados. Minuto 41.6

Radicado: 13001-23-33-000-2021-00505-01 (1919-2025) Demandante: Ugpp 1.5. Auto que negó la medida cautelar

22. El Tribunal Administrativo de Bolívar negó la solicitud de medida cautelar en la audiencia inicial del 12 de junio de 2025, pues consideró que dentro del expediente y de los documentos aportados con la demanda, no se encuentran configurados los presupuestos establecidos en los artículos 229 y 231 del CPACA para su decreto; de ser así que, las pruebas aportadas aún no han sido objeto de contradicción, que permita tener certeza de los hechos que alega la parte demandante.

23. Asimismo, se advirtió que «[l]a carga argumentativa y probatoria mínima exigida para decretar una suspensión provisional no se satisface mediante un informe técnico privado, cuyas conclusiones no han sido sometidas a ratificación judicial ni corroboradas con medios de prueba independientes».

23.1. Finalmente, se señaló que la medida cautelar solicitada «por su carácter

cuyas conclusiones no han sido sometidas a ratificación judicial ni corroboradas con medios de prueba independientes».

23.1. Finalmente, se señaló que la medida cautelar solicitada «por su carácter excepcional, exige evidencia sólida y verificable, orientada a proteger la legalidad del proceso sin anticipar decisión de fondo. Al no estar plenamente acreditado, en esta oportunidad, la existencia de los supuestos alegados por la parte demandante, se considera improcedente acceder a la solicitud; pues es necesario agotar las pruebas solicitadas en el proceso para tener certeza sobre el derecho pensional, pues una decisión precipitada puede afectar derechos fundamentales de la accionada».

1.6. Recurso de reposición y de apelación

24. El 12 de junio de 2025 , en la audiencia inicial, la entidad demandante presentó recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación contra la anterior decisión, por

cuanto:

24.1. Frente al argumento según el cual «no se evidencia que el acto administrativo impugnado tenga una contrariedad con las normas invocadas y conforme a los elementos de prueba allegados» , corresponde precisar que, si bien la solicitud de medida cautelar debe estar debidamente sustentada, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido clara en señalar que el juez de lo contencioso-administrativo cuenta con una ampliación de su ámbito de competencia al momento de determinar la procedencia de una medida cautelar.

24.2. En este sentido, la jurisprudencia ha reiterado que el juez dispone de un amplio margen de discrecionalidad para adoptar dichas medidas, siempre bajo los criterios

procedencia de una medida cautelar.

24.2. En este sentido, la jurisprudencia ha reiterado que el juez dispone de un amplio margen de discrecionalidad para adoptar dichas medidas, siempre bajo los criterios establecidos en el CPACA . De tal manera, que ha precisado que el demandante debe aportar documentos, información y justificaciones suficientes que permitan concluir, a través de un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

24.3. Ahora bien, en el análisis de legalidad del acto acusado, sí se cumplen los elementos y requisitos para el decreto de la medida, debe recordarse que la medida cautelar posee una naturaleza instrumental, temporal y accesoria, cuya finalidad es7

Radicado: 13001-23-33-000-2021-00505-01 (1919-2025) Demandante: Ugpp impedir que el acto administrativo surta efectos jurídicos plenos mientras se adelanta un juicio de legalidad. De esta manera, se salvaguardan los intereses generales.

25. En consecuencia, solic itó que se revocara el auto recurrido y, en su lugar, se decretara la suspensión provisional del acto administrativo demandado.

1.7. Traslado y pronunciamiento de las partes

26. Posteriormente, en la misma audiencia, e l Tribunal Administrativo de Bolívar corrió traslado del recurso para que las partes se pronunciaran.

1.7.1. Judith Royo Herrera

27. Se opuso a la suspensión del acto demandad o, frente a lo cual, indicó que la pensión de sobrevivientes reconocida a ella constituye la única fuente de ingresos,

1.7.1. Judith Royo Herrera

27. Se opuso a la suspensión del acto demandad o, frente a lo cual, indicó que la pensión de sobrevivientes reconocida a ella constituye la única fuente de ingresos, quien se encuentra en una situación de vulnerabilidad por su avanzada edad y condiciones de salud. Asimismo, indicó que la suspensión de la mesada pensional vulneraría su derecho fundamental al mínimo vital.

27.1. Advirtió que no se demostró la existencia de un perjuicio grave, inminente o irreparable que justifique la suspensión inmediata del acto y el consecuente pago pensional; de ser así que, la medida no cumplió con los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA.

1.7.2. Ministerio Público

28. El agente del Ministerio Público indicó que se debe mantener la decisión de negar la suspensión provisional, toda vez que no cuenta con el material probatorio suficiente que permita su decreto. En consecuencia, no se acredita la existencia de un perjuicio irremediable que justifique la medida.

1.8. Auto que resolvió el recurso de reposición

29. El Tribunal Administrativo de Bolívar en la audiencia decidió no reponer el auto que negó la suspensión del acto administrativo demandado, por lo siguiente:

29.1. La solicitud cumple con el requisito formal, mas no material, «de que se establece que se están violando los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, que regula la pensión de sobrevivientes».

29.2. Respecto del requisito material se tiene que los hechos por los cuales se demanda el acto administrativo hacen relación a que Judith Royo Herrera no

sobrevivientes».

29.2. Respecto del requisito material se tiene que los hechos por los cuales se demanda el acto administrativo hacen relación a que Judith Royo Herrera no convivió con el causante durante los últimos 5 años anteriores al fallecimiento; sin embargo, esto no se encuentra demostrado.8

Radicado: 13001-23-33-000-2021-00505-01 (1919-2025) Demandante: Ugpp 29.3. El acto administrativo demandado tiene una presunción de legalidad que no ha sido desvirtuada.

29.4. Ahora bien, en relación con el informe aportado por la Ugpp se encuentra que este «tiene carácter de sumario, porque fue producida a petición del demandante y no ha sido controvertida aun dentro del proceso». En ese sentido, resulta evidente que este documento carece de la fuerza probatoria necesaria para desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo demandado y, por lo tanto, no puede, sustentar el desconocimiento de un derecho fundamental como lo es la pensión.

30. En consecuencia, el a quo concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra el auto que negó la solicitud de medida cautelar.

2. Consideraciones

2.1. Competencia

31. De conformidad con lo previsto en los artículos 125, literal h, 150 y 243.5 del CPACA, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la

Ugpp.

2.2. Problema jurídico

32. La Sala deberá determinar si en el presente asunto ¿es procedente decretar la medida cautelar presentada por la Ugpp consistente en suspender de manera

Ugpp.

2.2. Problema jurídico

32. La Sala deberá determinar si en el presente asunto ¿es procedente decretar la medida cautelar presentada por la Ugpp consistente en suspender de manera provisional la Resolución RDP 7445 del 19 de febrero de 2013, mediante la cual se le reconoció a Judith Royo Herrera una pensión de sobrevivientes?

33. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará los aspectos generales de las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo; posteriormente, analizará el marco normativo sobre la pensión de sobrevivientes, y finalmente, procederá al estudio del caso concreto.

2.3. Marco normativo

2.3.1. Las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo

34. El artículo 229 del CPACA señaló que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».

35. En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser9

Radicado: 13001-23-33-000-2021-00505-01 (1919-2025) Demandante: Ugpp preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se

encuentra al tenor literal las siguientes:

«1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se

mismo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra al tenor literal las siguientes:

«1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible.

2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida.

3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo.

4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos.

5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer».

36. Esta normativa, en el artículo 231, señaló los requisitos para decretar las medidas cautelares. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado estableció una diferenciación, en atención a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios ad emás deberán probarse estos. La norma señala expresamente lo siguiente:

debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios ad emás deberán probarse estos. La norma señala expresamente lo siguiente:

«Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:10

Radicado: 13001-23-33-000-2021-00505-01 (1919-2025)

Demandante: Ugpp

a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o

Radicado: 13001-23-33-000-2021-00505-01 (1919-2025)

Demandante: Ugpp

a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o

b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios».

37. De las normas antes analizadas 4 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en tres categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole mat erial, y (iii) requisitos de

procedencia específicos5. Veamos:

37.1. Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no de un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colect ivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo 6; (2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos donde opera de oficio7.

37.2. Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el

de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos donde opera de oficio7.

37.2. Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalme nte el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia8; y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda9.

37.3. Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisio nal de los efectos del acto administrativo demandado -medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias

4 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 5 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto de 6 de abril de 2015, expediente 11001-03-25-000-2014-00942-00 (2905-2014). 6 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 7 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011.

11001-03-25-000-2014-00942-00 (2905-2014). 6 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 7 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 8 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 9 Artículo 230 de la Ley 1437 de 2011.11

Radicado: 13001-23-33-000-2021-00505-01 (1919-2025) Demandante: Ugpp adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda10 así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud11; y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, aparte de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios12.

37.4. Requisitos