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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Magistrado ponente: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: REVISIÓN EVENTUAL – ACCIÓN POPULAR Radicación: 13001-33-33-015-2024-00064-01

Demandante: Rosa Aura Martínez Salas

Demandados: Distrito de Cartagena de Indias

Tema: Mecanismo de revisión eventual en acción popular.

Decisión: No se selecciona para revisión la sentencia proferida el 9 de junio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

I. ANTECEDENTES

Demanda popular

1. Se promovió el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos contra el Distrito de Cartagena de Indias , con el fin de solicitar la protección de los derechos colectivos: (i) al goce de un ambiente sano ; (ii) al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público ; (iii) a la seguridad y salubridad pública; (iv) al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública , y (v) a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos.

2. Como consecuencia de la protección de los derechos colectivos invocados como desconocidos , se pretende que la entidad demanda da lleve a cabo la

edificaciones y desarrollos urbanos.

2. Como consecuencia de la protección de los derechos colectivos invocados como desconocidos , se pretende que la entidad demanda da lleve a cabo la

pavimentación de la transversal 55, calle primera, sector central del barrio El Pozón.

Sentencia de primera instancia

3. El Juzgado Décimo Quinto Administrativo de Cartagena, mediante sentencia del 18 de diciembre de 2024, concedió el amparo de los derechos colectivos alegados como vulnerados. Por tanto, ordenó al Distrito de Cartagena que en el término de 6 meses diseñara, adoptara y ejecutara todas las medidas administrativas, presupuestales y contractuales necesarias para la pavimentación de la vía que dio lugar a la demanda. Durante ese término, la entidad debía realizar los estudios técnicos, diseños previos, formular el proyecto, programar la obra y adelantar la contratación estatal correspondiente. Asimismo, estableció que la ejecución de la obra se debería llevar a cabo en un plazo razonable que no podrá exceder de 3 meses adicionales.2

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Demandante: Rosa Aura Martínez Salas

4. Para fundamentar la decisión explicó que se vulneran los derechos colectivos amparados cuando las autoridades no ejecutan las medidas necesarias para garantizar condiciones dignas de movilidad y salubridad, en especial en sectores aledaños a centros educativos. En este sentido, se concluyó que la mala condición

amparados cuando las autoridades no ejecutan las medidas necesarias para garantizar condiciones dignas de movilidad y salubridad, en especial en sectores aledaños a centros educativos. En este sentido, se concluyó que la mala condición de la vía obstaculiza el tránsito seguro de peatones y vehículos, generando riesgos permanentes para estudiantes, docentes y residentes del sector.

Recurso de apelación

5. El Distrito de Cartagena de Indias interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia al considerar que la falta de pavimentación, por sí sola, no constituye una vulneración de los derechos colectivos. Al respecto sostuvo que la Ley 472 de 1998 exige acreditar un daño real o potencial que afecte de forma

directa el interés general, por lo que no toda calle sin pavimentar implica una transgresión de derechos, especialmente cuando no e xisten condiciones que afecten la salubridad o la seguridad pública de manera evidente.

6. En este mismo sentido, sostuvo que el tiempo otorgado para ejecutar la obra desconoce las normas constitucionales y legales en materia presupuestal, particularmente el artículo 345 de la Constitución Política, pues este prohíbe efectuar gastos no previstos en el presupuesto. Además, sostuvo que las órdenes impartidas no tuvieron en cuenta los estudios previos que , por imperativo de las leyes de contratación estatal, deben adelantarse antes de realizar una obra pública.

7. Por otra parte, se solicitó que se modifi caran los plazos previstos en la sentencia, para que las obras se adelanten de acuerdo con los resultados técnicos y la disponibilidad presupuestal, y no dentro del término de 3 meses fijado por el fallo de primera instancia.

Fallo de segunda instancia

sentencia, para que las obras se adelanten de acuerdo con los resultados técnicos y la disponibilidad presupuestal, y no dentro del término de 3 meses fijado por el fallo de primera instancia.

Fallo de segunda instancia

8. El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia del 9 de junio de 2025, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó el amparo constitucional deprecado. Para fundamentar la decisión , explicó que, al valorar el material probatorio , se evidenció que no se demostró de manera suficiente la vulneración de los derechos colectivos invocados, dado que la vía, aunque en mal estado, permite el tránsito de peatones y vehículos.

9. En este orden, el Tribunal sostuvo que corresponde al actor popular demostrar los hechos que sustentan la amenaza o vulneración alegada, ya que la intervención del juez constitucional es excepcional, fundamentada en pruebas claras y contundentes, evitan do que el poder judicial asuma decisiones que le competen al Ejecutivo, como la priorización de obras públicas.3

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Demandante: Rosa Aura Martínez Salas

10. Por dichas razones, revocó la sentencia de primera instancia y negó el amparo solicitado al no encontrar configurada la afectación grave y actual de los derechos colectivos. Asimismo, se abstuvo de imponer condena en costas, al no evidenciarse temeridad ni mala fe en la actuación por parte del demandante.

amparo solicitado al no encontrar configurada la afectación grave y actual de los derechos colectivos. Asimismo, se abstuvo de imponer condena en costas, al no evidenciarse temeridad ni mala fe en la actuación por parte del demandante.

II. LA SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL

11. El 21 de junio del presente año, la señora Rosa Aura Martínez Salas solicitó la revisión eventual de la sentencia de 9 de junio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar. Sostiene que existen varias cuestiones jurídicas que ameritan ser revisadas, toda vez que afectan de manera directa el precedente establecido por el Consejo de Estado en materia de acciones populares. Destaca que el fallo objeto de revisión desconoció el pr incipio de prevalencia del interés general, dejando sin amparo una vía pública en evidente estado de deterioro, por la cual transitan menores de edad para acceder a la Institución Educativa Camilo Torres, situación que pone en riesgo su seguridad y salud.

12. Argumenta que la sentencia recurrida incurrió en el desconocimiento de las normas urbanísticas y del deber estatal de garantizar el goce efectivo del espacio público, pues consideró que la intervención judicial solo procede en casos de afectación extrema, omitiendo el deber preventivo y correctivo que tiene n las autoridades frente a la protección de los derechos colectivos.

13. Igualmente, consideró que el tribunal desnaturalizó el objeto de la acción popular como mecanismo de protección inmediata y eficaz de los intereses colectivos. En ese sentido, con la presente solicitud se pretende que esta corporación examine el alcance de la protecc ión de los derechos colectivos , reafirmando que las condiciones de accesibilidad y transitabilidad de las vías

colectivos. En ese sentido, con la presente solicitud se pretende que esta corporación examine el alcance de la protecc ión de los derechos colectivos , reafirmando que las condiciones de accesibilidad y transitabilidad de las vías públicas son un componente esencial del derecho al espacio público y a la movilidad, razón por la que solicita corregir el precedente generado por la sentencia recurrida.

III. CONSIDERACIONES

Competencia y procedencia

14. La Sala es competente para decidir sobre la solicitud de revisión de la providencia con fundamento en el artículo 13, parágrafo 1 del Acuerdo No. 080 de 2019, estatuto que estableció que el conocimiento de las solicitudes de selección para la eventual revisión corresponde a todas las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad.

15. Asimismo, de conformidad con lo establecido en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996 y el artículo 274 del CPACA, la solicitud fue interpuest a en tiempo porque no pasaron más de 8 días entre la notificación del fallo popular y la presentación del escrito de revisión eventual. En efecto, la sentencia del tribunal fue notificada el 174

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Demandante: Rosa Aura Martínez Salas de junio de 2025 y la petición fue interpuesta el 01 de julio del presente año.

Análisis normativo y jurisprudencial

Demandante: Rosa Aura Martínez Salas de junio de 2025 y la petición fue interpuesta el 01 de julio del presente año.

Análisis normativo y jurisprudencial

16. La Ley 1285 de 2009 dispuso en su artículo 11, en relación con el mecanismo eventual de revisión: ARTICULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios.

En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perent orio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de

Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. (…)

17. Del artículo transcrito y de la interpretación que la jurisprudencia de la Corporación ha hecho, se determinan como requisitos para la procedencia y para la prosperidad del aludido mecanismo, los siguientes: a.- Debe existir petición de algunas de las partes o del Ministerio Público. b.- La solicitud debe presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la providencia que ponga fin al respectivo proceso. c.- La providencia cuya revisión se solicita debe haberse dictado por un Tribunal Administrativo y determinar la finalización o archivo del proceso.5

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Demandante: Rosa Aura Martínez Salas d.- El propósito del mecanismo de revisión lo constituye la unificación de jurisprudencia. En este sentido la petición no se requiere una sustentación

Demandante: Rosa Aura Martínez Salas d.- El propósito del mecanismo de revisión lo constituye la unificación de jurisprudencia. En este sentido la petición no se requiere una sustentación rigurosa, sin embargo, deben precisarse o identificarse los aspectos o materias que según el interesado ameritan la revisión de la providencia, con la finalidad de unificar jurisprudencia, dando una explicación razonada sobre las circunstancias que imponen la necesidad de revisar. Se debe acompañar copia de las providencias que se relacionen con la solicitud.

18. Asimismo, la Sala Plena1 señaló, a título enunciativo, algunos eventos en los que puede ser necesario unificar la jurisprudencia a través del mecanismo eventual

de revisión, así:

• Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora. • Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación. • Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación. • Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado.

Caso Concreto

Decisión respecto de la solicitud de revisión eventual de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 9 de junio de 2025.

de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado. Caso Concreto

Decisión respecto de la solicitud de revisión eventual de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 9 de junio de 2025.

19. La Sala considera que se cumple con el requisito de legitimación en la causa por activa porque la solicitud de revisión eventual fue presentada por la señora Rosa Aura Martínez Salas, quien conformó el extremo demandante en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.

20. A su vez, la sentencia cuya revisión se solicita fue proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar en segunda instancia, por lo que se cumple con el presupuesto según el cual la decisión objeto de revisión eventual debe ser una providencia que ponga fin al proceso y no sea susceptible de medios de impugnación.

21. Ahora bien, es preciso señalar , que el mecanismo de revisión eventual no constituye una tercera instancia ni un medio para reabrir el debate probatorio o jurídico ya resuelto en las instancias ordinarias. Su finalidad esencial es la

1 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 20 de marzo de 2014, Exp. 2011-00195-01(AP) REV C.P Dra. Susana Buitrago Valencia6

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Demandante: Rosa Aura Martínez Salas unificación de la jurisprudencia, de modo que solo procede cuando se identifiquen

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Demandante: Rosa Aura Martínez Salas unificación de la jurisprudencia, de modo que solo procede cuando se identifiquen divergencias interpretativas significativas o la necesidad de fijar una posición uniforme respecto de un determinado tema jurídico.

22. En el caso concreto, esta Sala observa que los argumentos presentados por la parte solicitante no exponen de manera clara y razonada la existencia de un punto de derecho que requiera unificación. Por el contrario, se trata de apreciaciones que reflejan la inconformidad subjetiva frente a las conclusiones a las que arribó el tribunal2, especialmente en lo relativo a la valoración de las pruebas y a la determinación de la existencia de vulneración de los derechos colectivos invocados.

23. En este orden de ideas, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática en que el mecanismo de revisión eventual no puede ser utilizado como un recurso adicional para replantear el fondo del asunto , ni para controvertir la apreciación probatoria efectuada por el juez de segunda instancia. En este sentido, se ha precisado que la solicitud debe fundamentarse en la necesidad de unificar criterios jurisprudenciales, no en la simple disconformidad con lo resuelto.

24. Así las cosas, la Sala concluye que no se identifica en la solicitud de la parte accionante ninguna divergencia jurisprudencial, ausencia de posición consolidada o vacío normativo que amerite la intervención del Consejo de Estado. Antes bien, se evidencia que la pretensión se orienta a cuestionar el contenido del fallo, lo que resulta improcedente en el marco del mecanismo de revisión eventual.

vacío normativo que amerite la intervención del Consejo de Estado. Antes bien, se evidencia que la pretensión se orienta a cuestionar el contenido del fallo, lo que resulta improcedente en el marco del mecanismo de revisión eventual.

25. En definitiva, la Sala considera que en este asunto no se configuran algunos de los supuestos que permiten la selección del proceso dado que los argumentos expuestos por la recurrente son meras inconformidades con la decisión adoptada por el tribunal.

En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda del Consejo de Estado,

IV. RESUELVE

PRIMERO. NO SELECCIONAR para revisión la sentencia de 9 de junio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

2 Los argumentos expuestos fueron los siguientes: «Ósea para el Tribunal una trocha por donde pasa la gente entonces no es necesario de Intervención Estatal, este argumento es realmente ABSURDO y nos atreveríamos a decir hasta INCONSTITUCIONAL precisamente p orque la vía se vuelve intransitable y se pone en riesgo la vida de los niños del colegio camilo torres del barrio el pozón». «Como se mencionó en el periplo de la demanda petitoria, es claro que la vía no está incluida dentro de la programación realizada por la administración distrital porque no tenemos el visto bueno político del gobernante de turno, tenemos es a DIOS y LA CONS TITUCIÓN y nuestro derechos, para la recurrente es realmente IMPRESIONANTE como la magistrada ponente con un argumento tan basto REVOQUE una sentencia de primera instancia que obligaba al Distrito de Cartagena a pavimentar una vía que era para los niños del camilo torres, que más debemos demostrar según el ADQUEM,

argumento tan basto REVOQUE una sentencia de primera instancia que obligaba al Distrito de Cartagena a pavimentar una vía que era para los niños del camilo torres, que más debemos demostrar según el ADQUEM, la vulneración está clara, tanto es así que la misma juez de primera instancia EN INSPECCION OCULAR cercioró que la vulneración era clara, pero para la magistrada MARCELA DE JESÚS LÓPEZ ÁLVAREZ sentada desde el palacio de justicia sobre la calle Venezuela en la ciudad de Cartagena no logra observar la vulneración del derecho».7

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Radicado: 13001-33-33-015-2024-00064-01

Demandante: Rosa Aura Martínez Salas SEGUNDO. NOTIFICAR esta providencia a las partes, intervinientes y al Ministerio

Público.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, y dejar las constancias correspondientes, por parte de la Secretaría General.

Firmado electrónicamente

ELIZABETH BECERRA CORNEJO

Firmado electrónicamente

JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR

Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente

JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA

Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente

JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.