CE - Auto interlocutorio 17001233300020230026601 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D. C., treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 17001-23-33-000-2023-00266-01 (5482-2024)

Demandante: Juan Pablo Gómez Gómez

Demandada: Municipio de Manizales - Personería Municipal de Manizales

Tema: Resuelve recurso de apelación contra auto que rechazó la demanda.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto del 14 de junio 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, que rechazó la demanda.

ANTECEDENTES

El señor Juan Pablo Gómez Gómez interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho , en la que solicitó que se declare nula la decisión disciplinaria contenida en el Auto No. 001 del 13 de febrero de 2023, por medio del cual la Personería de Manizales lo sancionó disciplinariamente con destitución e inhabilidad general por el término de 10 años.

Mediante auto del 23 de enero de 2024, el Tribunal concedió a la parte actora un

cual la Personería de Manizales lo sancionó disciplinariamente con destitución e inhabilidad general por el término de 10 años.

Mediante auto del 23 de enero de 2024, el Tribunal concedió a la parte actora un término de diez días para corregir la demanda, en el sentido de : aportar copia de los actos demandados, con la correspondiente constancia de notificación o publicación; acreditar el cumplimiento del requisito contenido en el numeral 8 º del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 6 º de la Ley 2213 de 2022; y aportar los anexos relacionados en la demanda , así como el escrito de medidas cautelares.

LA PROVIDENCIA IMPUGNADA

El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante auto del 14 de junio de 2024 , rechazó la demanda, dado que de la documentación aportada se conclu ía que el demandante no interpuso el recurso de apelación contra la decisión disciplinaria de primera instancia que ahora demanda, la cual quedó ejecutoriada el 28 de febrero de 2023, por lo que no cumplió con el requisito de procedibilidad contemplado en el numeral 2º, del artículo 161 del CPACA.

EL RECURSO DE APELACIÓNRadicado: 17001-23-33-000-2023-00266-01 (5482-2024)

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www.consejodeestado.gov.co 2 El demandante sustentó su recurso argumentando que la norma que se sigue del

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www.consejodeestado.gov.co 2 El demandante sustentó su recurso argumentando que la norma que se sigue del contenido normativo de los art ículos 161, numeral 2º y 169 numeral 3º del CPACA es que no es admisible la demanda y, por lo mismo, debe rechazarse la que se promueve sin el agotamiento, por incuria o falta de diligencia del actor, de los recursos procedentes contra el acto administrativo acusado.

Que no se trata de una limitación absoluta de acceso a la jurisdicción, sino que está vinculada al incumplimiento injustificado de las cargas procesales del actor. Que, de no ser así, tendría que aceptarse que la violación del derecho de defensa por falta de defensa técnica del investigado en sede administrativa no constituye un cargo relevante contra la legalidad del acto administrativo. Y, por consiguiente, el ciudadano que alegue estar en esa situación de indefensión no tendría derecho al acceso a la jur isdicción contenciosa administrativa para solicitar el control de legalidad del acto administrativo.

Que el yerro del auto apelado es de intelección por interpretación errónea de los contenidos normativos invocados . Que las disposiciones indebidamente aplicadas en la providencia que ahora se impugna (arts. 161.2 y 169.3 del CPACA), contienen dos hipótesis de rechazo: la primera, que afirma la improcedencia de la demanda cuando el actor no agotó sin justificación alguna los recursos ordinarios que proceden contra el acto acusado; y la segunda, que se predica de los casos en los que el procedimiento administrativo no se agota en debida forma.

cuando el actor no agotó sin justificación alguna los recursos ordinarios que proceden contra el acto acusado; y la segunda, que se predica de los casos en los que el procedimiento administrativo no se agota en debida forma.

Que la disposición estudiada plantea, desde el plano interpretativo, lo que en la teoría del derecho se ha denominado un “caso difícil” por ambigüedad o indeterminación del lenguaje , para lo cual trae a colación apartes doctrinales de César Rodríguez Garavito y Chiassoni.

Que, por ende, la disposición aplicada en el auto de rechazo (art. 161.2 del CPACA) admite la proposición acumulativa de otras varias normas jurídicas a partir de la misma disposición o documento normativo, y que una de ellas podría ser la siguiente: se entiende por procedimiento administrativo debidamente agotado, el que culmina con el trámite de todas sus etapas, respetando las formas propias del juicio y las garantías del procesado.

Que de lo expuesto podía concluirse que el auto impugnado deb e revocarse, declarándose que las regla s previstas en los arts. 161.2 y 169.3 del CPACA no aplican en el caso concreto, toda vez que el acto administrativo respecto del cual se solicita la nulidad no fue proferido dentro de un procedimiento administrativo “debidamente agotado”, sino dentro de un trámite donde no se garantizó el debido proceso.

Que el cargo formulado en la demanda es contra la defensa técnica que tuvo en sede administrativa, lo que motivó la iniciación de un proceso judicial con tra el abogado Igmar Rafael Torregosa Gutiérrez a instancia de la Comisión de Disciplina

proceso.

Que el cargo formulado en la demanda es contra la defensa técnica que tuvo en sede administrativa, lo que motivó la iniciación de un proceso judicial con tra el abogado Igmar Rafael Torregosa Gutiérrez a instancia de la Comisión de Disciplina Judicial de Caldas, bajo el expediente No. 17001 -25-02-000-2023-00433-00.

CONSIDERACIONES

La Sala deberá determinar si el demandante, al no apelar la decisión disciplinariaRadicado: 17001-23-33-000-2023-00266-01 (5482-2024)

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www.consejodeestado.gov.co 3 de primera instancia, agotó en debida forma los recursos obligatorios de la actuación administrativa y, por ende, si se encontraba habilitado para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, caso en el cual se revocará la decisión impugnada; o si no se encontraba habilitado, evento en el que debe confirmarse esta .

Del agotamiento de los recursos de la actuación administrativa

El artículo 76 de la Ley 1437 de 2011 dispuso, en cuanto a la oportunidad y presentación de los recursos, que estos deberán interponerse “[…] por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencim iento del término de publicación, según el caso”.

El artículo 87 de la misma ley reguló lo relacionado con la firmeza de los actos administrativos, que se configura: i) cuando contra ellos no procede ningún recurso,

caso”.

El artículo 87 de la misma ley reguló lo relacionado con la firmeza de los actos administrativos, que se configura: i) cuando contra ellos no procede ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso; ii) desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos; iii) desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere re nunciado expresamente a ellos; iv) desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos; y v) desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo.

Por su parte, el numeral 2°, del artículo 161 ibidem reguló, como requisitos previos para demandar, el “[…] haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. […]”.

Bajo esa lógica, el agotamiento de la actuación administrativa constituye un presupuesto procesal para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, puesto que la:

“[…] razón de la exigencia legal del señalado agotamiento deviene del principio llamado de la decisión previa que permite antes de acudir al medio judicial, que la administración revise sus propios actos y otorga a los administrados una garantía sobre sus derechos al presentar motivos de inconformidad para que sea enmendada la actuación si es del caso, antes de que conozca de ella quien tiene la competencia para juzgarla”1.

administrados una garantía sobre sus derechos al presentar motivos de inconformidad para que sea enmendada la actuación si es del caso, antes de que conozca de ella quien tiene la competencia para juzgarla”1.

En el caso bajo estudio está probado que la Personería de Manizales profirió decisión de primera instancia el 13 de febrero de 2023 , en la que declaró disciplinariamente responsable al demandante y le impuso sanción de destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años; la cual se notificó vía electrónica al correo del apoderado de confianza 2 y al demandante3, ese mismo día.

1 CONSEJO DE ESTADO. Sección Cuarta. Sentencia del 21 de junio de 2002. Exp. 12.382. C.P. María Inés Ortiz Barbosa. 2 Véanse los folios 439-442 PDF, del archivo “ 13ED_13CORRECCIONDEMANDAP(.pdf)”, disponible a índice 5 de SAMAI del Tribunal. 3 Véase el folio 446 PDF, del archivo “13ED_13CORRECCIONDEMANDAP(.pdf)”, disponible a índice 5 de SAMAI del Tribunal.Radicado: 17001-23-33-000-2023-00266-01 (5482-2024)

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www.consejodeestado.gov.co 4 Pese a que dicha decisión era apelable, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 2094 de 2021, la parte interesada no recurrió, quedando ejecutoriada por no haberse agotado en debida forma los recursos de la actuación

Pese a que dicha decisión era apelable, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 2094 de 2021, la parte interesada no recurrió, quedando ejecutoriada por no haberse agotado en debida forma los recursos de la actuación administrativa, lo cual imputa a una deficiente defensa técnica que, no es un argumento válido para obviar el requisito de interponer el recurso que procedía , en la medida que no basta con la convicción que la asistencia del abogado pudo haber sido mejor o más efectiva, porque se tilda de inidónea e ineficaz, máxime cuando la consecuencia jurídica de la norma procesal consagrada en el artículo 161, numeral 2 de la Ley 1437 de 2011 no admite otro tipo de interpretación.

Sobre el particular, esta Corporación en sentencia del 1º de agosto de 20244, se pronunció sobre el presupuesto procesal de agotamiento de los recursos obligatorios, en casos en los que se cuestiona una falta de defensa técnica al considerar que:

“En el caso bajo estudio está probado que el INPEC profirió decisión de primera instancia el 24 de noviembre de 2011, en la que declaró disciplinariamente responsable al demandante y le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años; la cual se notificó en estrados al defensor de oficio designado por la misma entidad demandada.

Pese a que dicha decisión era apelable, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 y siguientes de la Ley 734 de 2002, la parte interesada no recurrió, quedando ejecutoriada por no haberse agotado en debida forma los recursos de la actuación administrativa.

artículo 110 y siguientes de la Ley 734 de 2002, la parte interesada no recurrió, quedando ejecutoriada por no haberse agotado en debida forma los recursos de la actuación administrativa.

Aunado a lo anterior, se enfatiza que tampoco se probó que las autoridades administrativas no hubieran dado la oportunidad de interponer los recursos procedentes ─caso en el que no es exigible el requisito de haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios─ pues, aunque el defensor de oficio que designó el INPEC no apeló, ello no se debió a causas imputables a la entidad demandada.

Por este motivo, al no interponerse la apelación contra la decisión de primera instancia que sancionó disciplinariamente al demandante, no se agotaron debidamente los recursos de la actuación administrativa y ello imposibilita que el presente asunto se est udie de fondo, pues recuérdese que como lo señala el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, esta es una exigencia procesal de obligatorio cumplimiento para demandar un acto particular y concreto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, además , es un requisito insubsanable que hace imposible adoptar una decisión.

Ahora bien, frente al argumento planteado en la demanda, relacionado con que la falta de agotamiento del respectivo recurso de apelación obedeció a la falta de defensa técnica de los intereses del actor, la Sala concluye que con la designación del defensor de oficio, la autoridad demandada garantizó la defensa que ahora se echa de menos; deber de garantía y/u obligación que no conllevaba a que se

defensa técnica de los intereses del actor, la Sala concluye que con la designación del defensor de oficio, la autoridad demandada garantizó la defensa que ahora se echa de menos; deber de garantía y/u obligación que no conllevaba a que se exhortara y/o conminara al tutor a desplegar las acciones pertinentes en pro de su defendido”.

Sin embargo, se analizará cómo se surtió el trámite de notificación del acto

4 CONSEJO DE ESTADO. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 1° de agosto de 2024. Exp. 0272-2020. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez.Radicado: 17001-23-33-000-2023-00266-01 (5482-2024)

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www.consejodeestado.gov.co 5 demandado dado que en el oficio de notificación del mismo, se aprecia una irregularidad, cual es que se advierte en el primer párrafo que no procede recurso alguno “de conformidad con los artículos 131 al 133 del Código General Disciplinario” y, más adelante, alude a la procedencia del recurso de apelación, situación que, en criterio de la Sala, no se traduce en una indebida notificación, que tenga la potencialidad de afectar la actuación administrativa, como pasa a explicarse.

La Administración Pública no escapa a la posibilidad de cometer errores en su producción jurídica, los cuales se han clasificado, doctrinalmente, en error iuris, error facti y error material . Este último “[…] es consecuencia de la equivocada

La Administración Pública no escapa a la posibilidad de cometer errores en su producción jurídica, los cuales se han clasificado, doctrinalmente, en error iuris, error facti y error material . Este último “[…] es consecuencia de la equivocada manipulación de unos datos; propiamente, en estos supuestos ya no se trata de un error, sino que es más bien una errata, una mera equivocación, es decir, una errónea exteriorización de la auténtica voluntad de la Administración” 5.

El error material puede manifestarse en el acto de declaración, que reside en la ejecución material del acto; en el contenido de la declaración, que ocurre cuando se atribuye un significado distinto del que objetivamente tiene esta; o en la transmisión de la declaración, cuando hay una discrepancia entre la voluntad y esta, producto de una anomalía en el proceso de difusión de la voluntad 6. En esa medida, el concepto de error material comprende:

“[…] tanto las equivocaciones denominadas materiales estrictu sensu ─error mecanográfico, no coincidencia de la copia con el original, defecto en la composición tipográfica, error en la ejecución de un acto o error en la notificación de un acto─ como los errores aritméticos […].

Más concretamente, los actos administrativos que contienen un error de este tipo (material estrictu sensu o aritmético) son actos cuya declaración jurídica en sí misma considerada es perfectamente válida. Lo que ocurre, sin embargo, es que se produce una anomalía en la exteriorización de esa declaración jurídica, que provoca desarmonía entre la declaración y s u manifestación externa. Es decir, se trata de errores que no afectan a la auténtica voluntad administrativa, que es racional e indiscutiblemente

declaración jurídica, que provoca desarmonía entre la declaración y s u manifestación externa. Es decir, se trata de errores que no afectan a la auténtica voluntad administrativa, que es racional e indiscutiblemente deducible de sus precedentes documentales, y que sólo inciden en la exteriorización de la declaración de voluntad.

El error material que comete la Administración no atenta ni a la existencia ni a la legalidad del acto administrativo, como ponen de relieve BOQUERA y MEILÁN GIL, al no ser más que un simple defecto que tergiversa la exteriorización de su voluntad, pero no la auténtica declaración, que no solamente existe, sino que es plenamente conforme con el Ordenamiento Jurídico”7.

Así y si bien hay una contrariedad entre la auténtica declaración de voluntad ─cu ál es la decisión disciplinaria de primera instancia del 13 de febrero de 2023 , que en el numeral 3° de la parte resolutiva dispuso sobre la procedencia del recurso de apelación─ y la manifestación externa de la misma ─cuál es el oficio de notificación

5 SOCÍAS CAMACHO, Joana María. Error material, error de hecho y error de derecho. Concepto y mecanismos de corrección. Revista de Administración Pública No. 157, 2002. pp. 157 -214.

Disponible en: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=246395 6 FRAGA, Jesús Jordano. En: SOCÍAS CAMACHO, Joana María. Error material, error de hecho y error de derecho. Concepto y mecanismos de corrección. Revista de Administración Pública No. 157, 2002. pp. 157-214. Disponible en: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=246395

error de derecho. Concepto y mecanismos de corrección. Revista de Administración Pública No. 157, 2002. pp. 157-214. Disponible en: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=246395 7 SOCÍAS CAMACHO, Joana María. Op., cit.Radicado: 17001-23-33-000-2023-00266-01 (5482-2024)

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www.consejodeestado.gov.co 6 electrónica, donde se plasmó l a irregularidad a la que en párrafos anteriores se aludió─, lo cierto es que aquella existe, es válida y eficaz.

Por consiguiente, aun cuando el error material en el acto de notificación pudo alterar la exteriorización de la verdadera voluntad de la Administración , para la Sala es claro que de los precedentes documentales del proceso disciplinario se desprendía que dicho dicho acto sí era apelable.

Al no interponerse la apelación contra la decisión de primera instancia que sancionó disciplinariamente al demandante, no se agotaron debidamente los recursos de la actuación administrativa y ello imposibilita que el presente asunto pueda estudiarse de fondo, pues recuérdese que como lo señala el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, esta es una exigencia procesal de obligatorio cumplimiento para demandar un acto particular y concreto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, además, es un requisito insubsanable que hace imposible que pueda adoptarse una decisión en una etapa posterior.

En esa medida , no le asiste razón al recurrente cuando expuso que las normas

además, es un requisito insubsanable que hace imposible que pueda adoptarse una decisión en una etapa posterior.

En esa medida , no le asiste razón al recurrente cuando expuso que las normas procesales debían interpretarse en el sentido que es viable estudiar la demanda, aun cuando no se agotaron los recursos de la actuación administrativa , porque debía entenderse por procedimiento administrativo debidamente agotado aquel que culmina con el trámite de todas sus etapas, respetando las formas propias del juicio y las garantías del procesado, pues, como se advierte del estudio preliminar de esta, el demandante contó con defensa técnica , quien tuvo la oportunidad de desplegar las acciones pertinentes en pro de su defendido.

Por las razones que anteceden, la Sala confirmará el auto del 14 de junio 2024 , proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, que rechazó la demanda por la falta de agotamiento de los recursos de la actuación administrativa .

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,

RESUELVE

Primero. CONFIRMAR el auto del 14 de junio 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, que rechazó la demanda por la falta de agotamiento de los recursos de la actuación administrativa, por las razones expuestas.

Segundo. Realizar las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI y , una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente