CE - Auto interlocutorio 18001233300020240009201 de 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Ejecutivo Radicación: 18001-23-33-000-2024-00092-01 (2503-2025)1

Demandante: Óscar Alberto Llanos Arias.

Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional.

Tema: Apelación contra auto que decretó medida cautelar de embargo.

Decisión: Confirma el auto apelado. El embargo resulta procedente por perseguir el cumplimiento de una sentencia judicial ejecutoriada. Las entidades financieras deberán verificar que la medida no recaiga sobre recursos legalmente inembargables, conforme al régimen previsto en el ordenamiento jurídico.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada contra el auto del 15 de julio de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante el cual decretó medida cautelar de embargo.

I. ANTECEDENTES

1. Se promovió demanda ejecutiva contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, con el propósito de obtener el cumplimiento de las sentencias proferidas el 26 de febrero de 2021 por el Tribunal Administrativo del Caquetá y el 28 de abril de 2022 por el Consejo de Estado, mediante las cuales se declaró la nulidad de las resoluciones 4345 del 1 de septiembre de 2014 y 5511 del 4 de

el 28 de abril de 2022 por el Consejo de Estado, mediante las cuales se declaró la nulidad de las resoluciones 4345 del 1 de septiembre de 2014 y 5511 del 4 de noviembre del mismo año, que negaron el reconocimiento de la pensión de invalidez, y se ordenó reconocer y pagar dicha prestación a partir del 10 de abril de 2010, con la indexación correspondiente y el descuento de la indemnización por disminución de la capacidad psicofísica, en caso de haberse reconocido.

2. Como fundamento de la ejecución, sostuvo que, aunque el Ministerio de Defensa expidió la Resolución 000827 del 22 de abril de 2024 mediante la cual reconoció la pensión de invalidez, la entidad no había cancelado el retroactivo derivado del cumplimiento de la sentencia ni las demás sumas que, en su criterio, permanecían insolutas. Por ello solicitó librar mandamiento de pago por el capital adeudado y los conceptos accesorios reclamados.

1 Expediente digital en Samai.Radicación: 18001-23-33-000-2024-00092-01 (2503-2025)

Demandante: Óscar Alberto Llanos Arias.

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3. Mediante auto del 16 de mayo de 20252, el Tribunal Administrativo del Caquetá libró mandamiento de pago dentro del presente proceso ejecutivo y dispuso continuar el trámite correspondiente3.

4. Posteriormente, el ejecutante solicitó como medida cautelar el embargo de los dineros que la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional tuviera depositados en cuentas bancarias de diversas entidades financieras, con el fin de garantizar la efectivi dad de la ejecución y el cumplimiento de la sentencia

dineros que la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional tuviera depositados en cuentas bancarias de diversas entidades financieras, con el fin de garantizar la efectivi dad de la ejecución y el cumplimiento de la sentencia judicial que sirve de título ejecutivo.

5. Mediante auto del 15 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo del Caquetá decretó el embargo de los dineros que la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional tuviera depositados en las entidades financieras allí relacionadas, limitó la medida a l monto legalmente permitido y dispuso que las entidades destinatarias verificaran la naturaleza de los recursos objeto de la cautela para evitar la afectación de aquellos que gozaran de protección legal frente al embargo. Para sustentar la decisión señaló, en esencia, que si bien los recursos públicos son, por regla general, inembargables, dicho principio admite excepciones, entre ellas la encaminada a garantizar el cumplimiento de sentencias judiciales ejecutoriadas.

6. Inconforme con esa determinación, la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación.

7. La entidad ejecutada sostuvo que la medida cautelar desconoce el principio constitucional y legal de inembargabilidad de los bienes y recursos de la Nación, pues los dineros administrados por el Ministerio de Defensa hacen parte del Presupuesto General de la Nación y están destinados al cumplimiento de funciones constitucionales relacionadas con la defensa y seguridad del Estado.

Por ello, afirmó que tales recursos no pueden ser objeto de embargo.

8. Agregó que el artículo 19 del Decreto 111 de 1996, desarrollado por la

funciones constitucionales relacionadas con la defensa y seguridad del Estado. Por ello, afirmó que tales recursos no pueden ser objeto de embargo.

8. Agregó que el artículo 19 del Decreto 111 de 1996, desarrollado por la jurisprudencia constitucional, protege las rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación y los bienes y derechos de los órganos que lo integran, razón por la cual la medida decretada resulta contraria al régimen presupuestal y afecta el adecuado funcionamiento de la entidad.

9. Asimismo, señaló que existen recursos que, por mandato constitucional y legal, tienen destinación específica y gozan de protección reforzada frente a medidas cautelares, entre ellos los correspondientes al Sistema General de Seguridad Social, al Sistema General de Participaciones, al Sistema General de Regalías y aquellos respecto de los cuales la ley ha establecido expresamente su inembargabilidad.

2 Índice 00019 de Samai (Primera instancia). 3 “PRIMERO. – LIBRAR MANDAMIENTO DE PAGO en favor del señor OSCAR ALBERTO LLANOS ARIAS y en contra de NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA -EJÉRCITO NACIONAL por la suma de DOSCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MILLONES CIENTO CINCUENTA Y DOS MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS ($257.152.755) M/Cte.”Radicación: 18001-23-33-000-2024-00092-01 (2503-2025)

Demandante: Óscar Alberto Llanos Arias.

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10. Finalmente, citó una providencia disciplinaria relacionada con el embargo de recursos públicos y sostuvo que, antes de decretar una medida cautelar de esta

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10. Finalmente, citó una providencia disciplinaria relacionada con el embargo de recursos públicos y sostuvo que, antes de decretar una medida cautelar de esta naturaleza, el juez debía verificar previamente la naturaleza de las cuentas y la destinación de los recursos administrados por la entidad, a fin de evitar la afectación de bienes legalmente inembargables. En consecuencia, solicitó revocar el auto apelado y disponer el levantamiento de la medida cautelar.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

11. De conformidad con lo previsto en los artículos 125, 150 y 243 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra los autos que decreten medidas cautelares. Así las cosas, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia.

Problema jurídico

12. Corresponde a la Sala determinar si el auto del Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante el cual decretó el embargo de los dineros de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional depositados en distintas entidades financieras, se ajusta al régimen de inembargabilidad de los recursos públicos, o si debe revocarse porque, la medida recae sobre recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación destinados al cumplimiento de las funciones constitucionales de defensa y seguridad del Estado y fue decretada sin verificar previamente la naturaleza de las cuentas y de los recursos afectados.

Análisis

13. La Sala confirmará el auto apelado, por cuanto el decreto de la medida cautelar se ajustó al régimen jurídico aplicable y los argumentos expuestos por

previamente la naturaleza de las cuentas y de los recursos afectados.

Análisis

13. La Sala confirmará el auto apelado, por cuanto el decreto de la medida cautelar se ajustó al régimen jurídico aplicable y los argumentos expuestos por la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional no desvirtúan su procedencia ni evidencian la configuración de alguna circunstancia que justifique su revocatoria.

14. Son varias las normas que definen el carácter inembargable de los bienes públicos, por regla general, entre las cuales se encuentran los artículos 63 de la Constitución Política y 594 del Código General del Proceso. Puntualmente, el numeral 1 ibidem prevé la inembargabilidad de los recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación; sin embargo, con base en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, 4 el Consejo de Estado ha precisado que estos recursos se pueden embargar cuando se persiga el pago de i) créditos u obligaciones de origen laboral, en aras de materializar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; ii) condenas impuestas en sentencias judiciales, con el fin de salvaguardar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos

4 Sentencias C-546 de 1992, C-013 y C-017 de 1993, C-103 de 1994, C-354 de 1997 y C-1154 de 2008.Radicación: 18001-23-33-000-2024-00092-01 (2503-2025)

Demandante: Óscar Alberto Llanos Arias.

4 reconocidos en tales providencias; y iii) obligaciones claras, expresas y exigibles

Demandante: Óscar Alberto Llanos Arias.

4 reconocidos en tales providencias; y iii) obligaciones claras, expresas y exigibles consignadas en títulos emanados del Estado.

15. Si bien el Consejo de Estado ha identificado casos en los que se pueden embargar dineros públicos, la ley ha mantenido la regla general de inembargabilidad sobre ciertos recursos, frente a los cuales la jurisprudencia constitucional no ha extendido la posi bilidad de embargo, que es excepcional, como se planteó. Tal es el caso, por ejemplo, de los rubros destinados al pago de sentencias y conciliaciones y los recursos del Fondo de Contingencias

(parágrafo 2 del artículo 195 del CPACA ); las cuentas corrientes o de ahorros abiertas exclusivamente a favor de la Nación, Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015) ;5 y los recursos correspondientes a los aportes que realizan los empleadores y trabajadores al sistema de seguridad social (parafiscales).6

16. En el presente asunto, el Tribunal Administrativo del Caquetá 7 decretó la medida cautelar para garantizar el cumplimiento del mandamiento ejecutivo limitó su cuantía a $385.729.132 y dispuso que se hiciera efectiva inicialmente sobre recursos embargables. Solo ante su insuficiencia autorizó acudir, de manera excepcional, a recursos inicialmente protegidos por la inembargabilidad, con observancia del p recedente constitucional y del procedimiento previsto en el parágrafo del artículo 594 del Código General del Proceso. A su vez, excluyó las

excepcional, a recursos inicialmente protegidos por la inembargabilidad, con observancia del p recedente constitucional y del procedimiento previsto en el parágrafo del artículo 594 del Código General del Proceso. A su vez, excluyó las cuentas de la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional y los rubros destinados al pago de sentencias, conciliaciones y al Fondo de Contingencias.8

17. Ahora bien, el Ministerio de Defensa sostiene que la totalidad de sus recursos son inembargables por formar parte del Presupuesto General de la Nación y estar destinados al cumplimiento de las funciones constitucionales de defensa y

5 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 21 de septiembre de 2023, expediente 05001 23 33 000 2019 01693 01 (5985-2022). 6 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 5 de diciembre de 2022, expediente 47001 23 33 000 2017 00071 01 (2676-2022). 7 Índice 00031 de Samai (primera instancia) 8 […] PRIMERO: DECRETAR el embargo y consiguiente retención de los dineros que el Ministerio de Defensa – Ejército Nacional tenga depositados en las siguientes entidades financieras: Banco Agrario de Colombia, Banco Popular, Bancolombia, Banco de Occidente, Banco de Bogotá, Banco BBVA, Banco Caja Social, Banco Davivienda, Banco Av -Villas y Banco Colpatria, limitado a la suma de TRESCIENTOS OCHENTA Y CINCO MILLONES SETECIENTOS VEINTINUEVE MIL CIENTO TREINTA Y DOS PESOS

Social, Banco Davivienda, Banco Av -Villas y Banco Colpatria, limitado a la suma de TRESCIENTOS OCHENTA Y CINCO MILLONES SETECIENTOS VEINTINUEVE MIL CIENTO TREINTA Y DOS PESOS ($385.729.132)M/cte. Para el acatamiento de esta orden, se entenderá que, si con una de las cuentas bancarias embargadas puede satisfacerse el monto a embargar, no será necesario practicar la medida sobre las otras cuentas y depósitos bancarios. SEGUNDO: ADVERTIR a las entidades bancarias que efectúe en primer lugar, el embargo y retención de los dineros que posea el Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, que sean embargables, y por excepción, ante la insuficiencia de recursos para cubrir el valor de la medida decretada, hacer efectiva la medida sobre los recursos inembargables , en cumplimiento del precedente vinculante de la Corte Constitucional referido en la presente providencia, conforme al inciso final del parágrafo del artículo 594 del CGP, con exclusión de aquellas cuentas abiertas a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro. establecimiento de crédito, así como las pertenecientes a los rubros del presupuesto, destinados al pago de sentencias, conciliaciones y al Fondo de Contingencias. Si la entidad ejecutada no discriminó la naturaleza de los recursos contenidos en. dichas cuentas, procederá el embargo sobre las cuentas existentes. INFORMAR a las entidades financieras que se oficien, en razón de la presente orden, que en caso de que se abstenga de dar cumplimiento de la presente medida cautelar,

embargo sobre las cuentas existentes. INFORMAR a las entidades financieras que se oficien, en razón de la presente orden, que en caso de que se abstenga de dar cumplimiento de la presente medida cautelar, apliquen el procedimiento previsto en el parágrafo del artículo 594 del Código General del Proceso. […]Radicación: 18001-23-33-000-2024-00092-01 (2503-2025)

Demandante: Óscar Alberto Llanos Arias.

5 seguridad del Estado. Sin embargo, ese planteamiento desconoce que la sola incorporación de los recursos al presupuesto no excluye, la procedencia excepcional del embargo, cuando, como ocurre en este asunto, la ejecución tiene por objeto hacer efectiva una condena impuesta en sentencia judicial ejecutoriada.

18. En efecto, el título ejecutivo está conformado por las sentencias mediante las cuales se ordenó a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional reconocer y pagar al señor Óscar Alberto Llanos Arias la pensión de invalidez a partir del 10 de abril d e 2010, con las consecuencias económicas allí previstas.

En desarrollo de tales decisiones, el Tribunal libró mandamiento ejecutivo y posteriormente decretó la medida cautelar objeto de apelación. En consecuencia, el embargo persigue garantizar el cumplimiento de esa condena judicial.

19. Tampoco prospera el argumento según el cual el Tribunal debía verificar previamente la naturaleza de cada una de las cuentas bancarias de la entidad.

La providencia apelada no omitió esa verificación jurídica; por el contrario, reconoció expresamente la ex istencia de recursos legalmente inembargables, excluyó desde la orden cautelar aquellos sometidos a protección especial y

La providencia apelada no omitió esa verificación jurídica; por el contrario, reconoció expresamente la ex istencia de recursos legalmente inembargables, excluyó desde la orden cautelar aquellos sometidos a protección especial y dispuso que las entidades financieras aplicaran el procedimiento previsto en el parágrafo del artículo 594 del Código General del Proc eso cuando identificaran recursos protegidos. En esas condiciones, la individualización concreta de cada depósito no constituía un presupuesto para decretar la medida.

20. En ese contexto, los argumentos de la apelante permanecen en un plano general, pues parten de afirmar que la totalidad de los recursos administrados por el Ministerio de Defensa son inembargables, sin considerar que la providencia apelada delimitó expresam ente el alcance de la medida cautelar, preservó los recursos excluidos por el ordenamiento jurídico y estableció las reglas para su ejecución. Por ello, la sola invocación del principio de inembargabilidad no desvirtúa la legalidad del auto recurrido.

21. En consecuencia, la medida cautelar armoniza el derecho del ejecutante a obtener el cumplimiento efectivo de la sentencia judicial con la protección de los recursos que el ordenamiento jurídico mantiene excluidos de embargo, mediante la delimitación de su cuantía, la exclusión expresa de determinados recursos y la aplicación del procedimiento previsto para aquellos inicialmente amparados por la inembargabilidad.

22. Por lo anterior, la Sala concluye que el auto apelado se ajustó a derecho y que los argumentos expuestos por la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional no desvirtúan la procedencia de la medida cautelar decretada, razón por la cual será confirmado.

que los argumentos expuestos por la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional no desvirtúan la procedencia de la medida cautelar decretada, razón por la cual será confirmado.

En mérito de lo expuesto, el despacho

RESUELVERadicación: 18001-23-33-000-2024-00092-01 (2503-2025)

Demandante: Óscar Alberto Llanos Arias.

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Primero. CONFIRMAR el auto del 15 de julio de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá, por medio del cual se decretó la medida cautelar de embargo solicitada por el ejecutante.

Segundo. Una vez en firme esta decisión, por Secretaría, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.