CE - Auto interlocutorio 23001233300020180006701 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., veintidós (22) de enero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 230012333000 2018 00067 01

Demandante: Óptica Germana S.A.

Demandada: Municipio de Montería1

Asunto: Resuelve sobre un recurso de apelación

AUTO INTERLOCUTORIO

Este Despacho procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto de 19 de marzo de 2019 proferido por el Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Córdoba.

La presente providencia tiene las sig uientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación.

I. ANTECEDENTES

1. Óptica Germana S.A. presentó demanda2 contra el Municipio de Montería , en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3, para que se declare la nulidad de la Resolución núm. 1784 de 31 de julio de 20174, expedida por el Secretario de Planeación Municipal de la Alcaldía de Montería.

2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la parte demandada que declare la viabilidad del reconocimiento de existencia de edificación

el Secretario de Planeación Municipal de la Alcaldía de Montería.

2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la parte demandada que declare la viabilidad del reconocimiento de existencia de edificación

1 Cfr. Índice 1 samai. 2 Cfr. Índice 8 Samai. 3 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 4 “[…] Petición de desafectación de predio en la Urbanización Betancí […]”.2

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de la construcción efectuada en el predio ubicado en la manzana 203 del Lote 007#6, con nomenclatura actual Carrera 2ª W # 16 -18, y a pagar por concepto de compensación los perjuicios sufridos durante el tiempo de afectación ambiental por la suma de $573.204.000.

Actuación procesal en primera instancia

3. El Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante el auto de13 de abril de 20185, admitió la demanda y ordenó, entre otros asu ntos, notificar personalmente al Municipio de Montería y por estado a la parte demandante.

4. El Municipio de Monterí a contestó la demanda, formuló, entre otras, la excepción denominada “inepta demanda por ausencia del concepto de violación”.

Auto objeto del recurso de apelación

4. El Municipio de Monterí a contestó la demanda, formuló, entre otras, la excepción denominada “inepta demanda por ausencia del concepto de violación”.

Auto objeto del recurso de apelación

5. El Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Córdoba , mediante auto de 14 de marzo de 20196, proferido en la audiencia inicial, entre otras, declaró no probada la excepción de inepta demanda, por considerar:

“[…] revisada la demanda y en especial el concepto de violación, se advierte que en efecto el actor se limita a indicar normas y jurisprudencia aplicable al caso, pero no realizar ningún tipo de argumentación frente a las razones por las cuales se debe declarar la nulidad del acto acusado, sin embargo el juez tiene el deber de interpretar sistemáticamente la demanda, en tal sentido en el acápite de los hechos, si surge una clara argumentación frente a las razones por las cuales se considera que el acto es nulo, en especial, señala el actor por que la afectación se hizo de forma inconsulta y en su criterio arbitraria y sin notificación al demandante, de suerte que si se advierte concepto de violación por lo que la excepción no está llamada a prosperar. […]”

Recurso de apelación y sus fundamentos

6. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra,

argumentando que:

“[…] leída con detenimiento el relato f áctico de la demanda expuesto en el acápite denominado hechos y omisiones , se tiene en cuenta que lo que hay se relata son precisamente las presuntas omisiones en las que incurrió la administración municipal,

5 Cfr. Índice 8 Samai.

denominado hechos y omisiones , se tiene en cuenta que lo que hay se relata son precisamente las presuntas omisiones en las que incurrió la administración municipal,

5 Cfr. Índice 8 Samai. 6 Cfr. Índice 8 Samai.3

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mas no es el concepto de violación que debe reunir toda demanda cuando se trata de procesos en los cuales se discute o se pone en tela de juicio un acto administrativo […] si bien el despacho ale ga que hay una interpretaci ón sistemática se puede vislumbrar el concepto de violación, se estima que ello no e s así, por tal razón la carga impue sta en el numeral 4 del artículo 162 del CPACA, que establece como requisito previo de la demanda que c uando se trate de la impugnació n de un acto adm inistrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación, no se cumple a cabalidad en el presente caso, y respetuosamente considero que no le es dable al juzgador remplazar al demandante en el cumplimiento de esa carga procesal , […] es bien c onocido que uno de los principios q ue rigen la jurisdicción contenciosa administrativa lo constituye que es precisamente que es una justicia rogada cuando se trata de la discusión de actos administrativos, ese principio de jurisdicción rogada tiene unas excepciones como lo son la violación directa de la constitució n, cuando está de

administrativa lo constituye que es precisamente que es una justicia rogada cuando se trata de la discusión de actos administrativos, ese principio de jurisdicción rogada tiene unas excepciones como lo son la violación directa de la constitució n, cuando está de por medio la vulneración de un derecho fundamental o , cuando se trata de un vicio de falta de competencia y , en este caso ningu na de esas tres excepcio nes se cumplen, entonces por ello el accionante no está inhibido para pronunciarse y exponer su concepto de violación, por tal motivo solicitamos al H onorable Consejo de estado q ue revoque la decisión que acaba de tomar el despacho […]”7.

Traslado del recurso de apelación

7. El Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Córdoba corrió traslado del recurso de apelación interpuesto. Asimismo, concedió el recurso de apelación interpuesto ante esta Corporación.

II. CONSIDERACIONES

8. Este Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia y oportunidad del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el requisito de la demanda previsto en el numeral 4.° del artículo 162 de la Ley 1437; y vi) el análisis del caso concreto.

Competencia

9. Vistos: i) el artículo 125 de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias; ii) el artículo 150 8 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda

Competencia

9. Vistos: i) el artículo 125 de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias; ii) el artículo 150 8 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; iii) el artículo 180 ibidem, sobre la audiencia inicial, en especial, el numeral

7 Cfr. Índice 8 Samai. 8 En concordancia con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”4

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6.°, sobre la decisión de excepciones previas ; y iv) 244 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos: este Despacho es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

Procedencia y oportunidad del recurso de apelación

10. Vistos los artículos: i) 180 de la Ley 1437, sobre la audiencia inicial, en especial, el inciso final del numeral 6.°; ii) 243 ibidem, sobre apelación; y 244 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos; y atendiendo a que: i) mediante el auto objeto del recurso se declaró no probada una excepción; y ii) el recurso de apelación

trámite del recurso de apelación contra autos; y atendiendo a que: i) mediante el auto objeto del recurso se declaró no probada una excepción; y ii) el recurso de apelación contra dicha decisión se interpuso y sustentó en la audiencia inicial.

11. Este Despacho considera que: i) el recurso de apelación es procedente, toda vez que se interpuso contra el auto mediante el cual se declaró no probada una excepción; y ii) el recurso se presentó dentro de la oportunidad legal.

12. Vistos los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012, el Despacho se pronunciará únicamente en relación con los reparos o argumentos planteados por el apelante.

Problema jurídico

13. Le corresponde a este Despacho determinar si, en el caso sub examine , se encuentra o no probada la excepción “inepta demanda por ausencia del concepto de violación” y, en consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar el auto objeto del recurso de apelación.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales

14. Vistos: i) el artículo 175 de la Ley 1437, sobre contestación de la demanda, en especial, el parágrafo 2.° ; ii) el artículo 100 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012 9, sobre excepciones previas, en especial, el numeral 5.°; iii) el artículo 101 ibidem, sobre la oportunidad y trámite de las excepciones previas , en especial, el numeral 2.°; y iv )

sobre excepciones previas, en especial, el numeral 5.°; iii) el artículo 101 ibidem, sobre la oportunidad y trámite de las excepciones previas , en especial, el numeral 2.°; y iv )

9 [...] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones [...]”.5

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los artículos 162, 163, 166 y 167 de la Ley 1437, sobre contenido de la demanda, individualización de pretensiones, anexos de la demanda y normas jurídicas de alcance no nacional.

15. Esta Corporación ha considerado sobre la excepción de inepta demanda por falta

de requisitos formales, lo siguiente:

“[…] la Sala destaca que el numeral 5 del artículo 100 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012, prevé la excepción previa de “[…] Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales […]”, la cual, conforme con la jurisprudencia de la Corporación [11 ] se configura por las siguientes razones […] Por no cumplirse con los requisitos formales de la demanda, relacionados con el contenido y anexos que debe contener la misma y que se encuentran establecidos en los artículos 162, 163, 166 y 167 de la Ley 1437 […]”10

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el requisito de la demanda previsto en el numeral 4.° del artículo 162 de la Ley 1437

16. Visto el artículo 162 de la Ley 1437, sobre contenido de la demanda, en especial,

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el requisito de la demanda previsto en el numeral 4.° del artículo 162 de la Ley 1437

16. Visto el artículo 162 de la Ley 1437, sobre contenido de la demanda, en especial, el numeral 4.° “[…] Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: […] 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación […]”.

17. La Sección Primera de esta Corporación ha considerado que, cuando se demanda la legalidad de un acto administrativo, la parte demandante debe indicar las normas violadas y explicar el concepto de su violación, en los siguientes términos11:

“[…] Siendo la justicia contencioso-administrativa de carácter rogado, es necesario dar aplicación a lo ordenado en el artículo 137, numeral 4 del C.C.A., en el sentido de que no solo el demandante debe indicar las normas que estima infringidas con el acto impugnado, sino que debe explicar el alcance y el sentido de la infracción, o sea, el concepto de la violación.

[...]

Así sobre la suficiencia de la causa petendi, ya el Consejo de Estado se ha pronunciado en múltiples oportunidades, y en especial esta Sala ha considerado:

10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 23 de mayo de 2024, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes, proceso identificado con el número único de radicación 25000234100020190090502. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 13 de octubre de

Germán Eduardo Osorio Cifuentes, proceso identificado con el número único de radicación 25000234100020190090502. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 13 de octubre de 2016; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 15001233100020050378301.6

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Es así como el requisito del numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo citado previamente, relativo al concepto de la violación exige que , al formular los cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad, el ciudadano demandante exponga con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, las razones por las cuales estima que el precepto acusado vulnera las normas constitucionales o legales que estima violadas. De no atenderse tales exigencias, no es viable un pronunciamiento de fondo por parte de la Corporación, circunstancia que da lugar a un fallo inhibitorio. Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa, sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la inconstitucionalidad o ilegalidad de la norma impugnada, de tal manera que se inicie realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad o legalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corporación. Las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad deben ser ciertas, lo que,

desvirtuar la presunción de constitucionalidad o legalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corporación. Las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad deben ser ciertas, lo que, evidentemente implica que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente «y no simplemente deducida por el actor, o implícita» […]”.

18. Por último, esta Corporación ha considerado:

“[…] la inepta demanda por falta de invocación normativa y falta de concepto de violación o como lo nominó la excepcionante, hoy suplicante, falta de carga argumentativa, debe analizarse de cara a la carencia absoluta de invocación normativa o de argumentos y si éstos corresponden a los propósitos anulatorios, independientemente del resultado que logre el interesado, pues de ello debe encargarse el análisis de la sentencia. Valga aclarar que la insuficiencia o la poquedad del argumento sustento de la violación, es una consideración y predicamento propios de la sentencia de fondo, que en nada se relaciona con el requisito que permite reputar la demanda como apta, por cuanto es en la decisión de fondo la que permite analizar la situación judicializada a partir de la fijación del litigio y las pruebas recaudadas. La Sala reitera que dentro de las hipótesis que se analizan, solo la ausencia absoluta de invocación normativa y de concepto de violación […] podrían ingresar el caso a los campos de la ineptitud sustantiva de la demanda […]. Independientemente, el hecho de que el operador jurídico advierta ab initio que las pretensiones de la demanda posiblemente encontrarán o no prosperidad, no es la puerta

a los campos de la ineptitud sustantiva de la demanda […]. Independientemente, el hecho de que el operador jurídico advierta ab initio que las pretensiones de la demanda posiblemente encontrarán o no prosperidad, no es la puerta para coartar el procedimiento o trámite. Es claro que no importa la precariedad del planteamiento, pues mientras la demanda frente al acto administrativo o acto electoral, cuya legalidad pretenda desvirtuarse, se sustente con alguna o algunas normas y se explique el porqué de esa violación, no se podrá acusar la demanda de ineptitud […]”12 (Destacado fuera de texto).

Análisis del caso concreto

19. De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra y atendiendo a que: i) el Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Córdoba , mediante auto de 14 de marzo de 2019, resolvió, entre otras, declarar no probada la excepción de “inepta demanda por ausencia del

12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez, providencia de 18 de diciembre de 2019, número único de radicación: 11001-03-28-000-2019-00024-00.7

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concepto de violación” , por considerar que al realizar una interpretación sistemática de la demanda, en el acápite de hechos surge una clara argumentación frente a las

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concepto de violación” , por considerar que al realizar una interpretación sistemática de la demanda, en el acápite de hechos surge una clara argumentación frente a las razones por las cuales se argumenta que el acto es nulo ; y ii) la parte demandada interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, argumentando que no había claridad sobre el cumplimiento del requisito de la demanda previsto en el numeral 4.° del artículo 162 de la Ley 1437, en la medida que no se incluyó un acápite de la demanda que permitiera determinar el concepto de violación del acto acusado.

20. Atendiendo a que , en el escrito de demanda , hay un acápite denominado “fundamentos de derecho” en el cual la parte demandante indicó como violadas: i) los artículos 2, 23 y 58 de la Constitución Política; ii) el artículo 37 de la Ley 9 de 11 de enero de 198913; y iii) el artículo 122 de la Ley 388 de 18 de julio de 199714 e indicó una jurisprudencia15 que, a su juicio, se aplica al caso concreto.

21. Asimismo, se advierte que en los hechos de la demanda se indicó:

“[…] CUARTO: Una vez obtenida la respuesta anterior, mi mandante se dirige nuevamente a las curadurías urbanas de turno, las cuales se ratificaron en el rechazo de lo solicitado, argumentando que el lugar donde se encuentra ubicado el inmueble esta categorizado como una zona de protección ambiental y que por tanto se requiere una autorización expresa de la Secretar ía de Planeación para efectos de que la curaduría urbana proceda a la aceptación de la solicitud de reconocimiento.

esta categorizado como una zona de protección ambiental y que por tanto se requiere una autorización expresa de la Secretar ía de Planeación para efectos de que la curaduría urbana proceda a la aceptación de la solicitud de reconocimiento.

QUINTO: Como consecuencia de lo solicitado por la curaduría, mi mandante con gran asombro y preocupación al enterarse que su predio está afectado bajo una zona de conservación o protección ambiental, se dirige nuevamente a la oficina de planeación municipal, a través de petición de fecha 24 de julio de 2017 solicitando la desafectación de su predio la cual fue respondida por esta Secretaria el día 31 de julio de 2017, donde esta oficina, a modo de síntesis, negó la solicitud, y sustentó su respuesta básicamente en el artículo 2.2.6.4.1.2 del Decreto 1077 de 2015, que consagra los casos en los que no procede el reconocimiento de edificaciones, entre los cuales se encuentran las áreas o zonas de protección ambiental y el suelo clasificado como de protección según el POT o los instrumentos que lo desarrollen y complementen; situación fáctica negativa en la cual, según estas autoridades públicas, se encuentra el predio de mi representada.

SEXTO: De conformidad con las respuestas de fondo emitidas por las autoridades respectivas en sede administrativa, se puede colegir que mi mandante ha agotado debidamente el procedimiento administrativo establecido en el Código de Procedimiento administrativo y de lo Contencioso Administrative - CPACAy ante la real y efectiva amenaza y vulneración de sus derechos como propietario y la generación de un perjuicio irremediable ante la situación fáctica y jurídica en la que se encuentra su propiedad acude ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que dirima los conflictos

amenaza y vulneración de sus derechos como propietario y la generación de un perjuicio irremediable ante la situación fáctica y jurídica en la que se encuentra su propiedad acude ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que dirima los conflictos surgidos, en virtud del acto administrativo expedido por la secretaria de Planeación.

13 “[…] Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones […]”. 14 “[…] Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones […]”. 15 Sentencias T617 de 1995 y C-189 de 2006, proferidas por la Corte Constitucional.8

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SÉPTIMO: Mi mandante, ha construido en su lote una edificación en altura de tres (3) pisos la cual se ajusta a los requisitos de la norma urbana especifica que opera en el sector donde se localiza su predio, y que se describe como pieza urbana borde occidental, UDP420El Dorado, Rancho Grande; no obstante, según esta norma el predio de mi poderdante se encuentra bajo una afectación ambiental que lo ubica dentro de la categoría de suelo protegido, tal afectación se dio de manera arbitraria e inconsulta, pues nunca se le notificó o socializó por ningún medio a mi poderdante, por parte de las autoridades facultadas para afectar propiedad privada, de tan grave y

de la categoría de suelo protegido, tal afectación se dio de manera arbitraria e inconsulta, pues nunca se le notificó o socializó por ningún medio a mi poderdante, por parte de las autoridades facultadas para afectar propiedad privada, de tan grave y perjudicial afectación, ni su inscripción […]”.

22. En ese sentido, en el acápite de los hechos surge una clara argumentación frente a las razones por las cuales señala que el acto demandado, mediante el cual se declaró la no viabilidad al reconocimiento de existencia de edificación y se negó la desafectación ambiental del predio , es nulo por violación al debido proceso , en especial, por la falta de notificación personal de la afectación del predio por protección ambiental y su inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria , en los términos del artículo 37 de la Ley 9 de 1989.

23. Por lo expuesto anteriormente, este Despacho considera que no se encuentra probada la excepción de “inepta demanda por ausencia del concepto de violación”, comoquiera que la parte demandante cumplió con el requisito previsto en el numeral 4.° del artículo 162 de la Ley 1437 , en la medida que indicó los fundamentos de derecho de las pretensiones , invocando las normas constitucionales y legales que estima violadas y explicando el concepto de violación.

Conclusión

24. Este Despacho confirmará de 19 de marzo de 2019 proferido por el Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Córdoba , mediante el cual declaró no probada la excepción de “inepta demanda por ausencia del concepto de violación” y ordenará remitir el expediente del proceso de la referencia al Despacho Sustanciador para lo de su competencia.

probada la excepción de “inepta demanda por ausencia del concepto de violación” y ordenará remitir el expediente del proceso de la referencia al Despacho Sustanciador para lo de su competencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala unitaria9

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III. RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 19 de marzo de 2019 proferido por el Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Córdoba, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, ORDENAR a la Secretaría de la Sección primera de esta Corporación REMITIR el expediente del proceso de la referencia al Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Córdoba para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado