CE - Auto interlocutorio 25000233600020180099502 de 2026

Radicación: 25000-23-36-000-2018-00995-02 (74697)

Ejecutantes: Proinco Constructores S.A.S. y otro

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

CONSEJERO PONENTE: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintiséis (2026)

Medio de control: Ejecutivo Radicación: 25000-23-36-000-2018-00995-02 (74697)

Ejecutantes: Proinco Constructores S.A.S y Álvaro Mejía Mejía

Ejecutado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional

AUTO1

La Sala2 decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada en contra del auto dictado el 16 de marzo de 2026 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, mediante el cual se decretó la medida cautelar de embargo de productos financieros de propiedad de la accionada.

I. ANTECEDENTES

A. La demanda y la solicitud de medidas cautelares

1. Mediante escrito radicado el 7 de octubre de 2025, la sociedad Proinco Constructores S.A.S. y el señor Álvaro Mejía Mejía presentaron, por medio de apoderado judicial, demanda ejecutiva en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, para obtener el pago de la obligación derivada de la sentencia condenatoria del 19 de octubre de 2023 dictada por el Consejo de Estado en segunda instancia3.

Defensa – Policía Nacional, para obtener el pago de la obligación derivada de la sentencia condenatoria del 19 de octubre de 2023 dictada por el Consejo de Estado en segunda instancia3.

2. En escrito separado radicado de manera simultánea con la demanda, el apoderado de los ejecutantes solicitó el embargo de las cuentas bancarias de la parte ejecutada , por la suma de mil ciento sesenta y nueve millones doscientos noventa y seis mil ochocientos noventa y un pesos con treinta y dos centavos ($1.169.296.891,32), correspondiente al valor de las pretensiones principales de capital e intereses4.

1 Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada en contra de auto que decretó una medida cautelar de embargo. 2 En los términos del artículo 125, numeral 2, literal h) de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, “CPACA”) la expedición de este auto es de competencia de la Sala: “2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente”. 3 Índice 3 de Samai del tribunal. 4 Índice 3 de Samai del tribunal , solicitud de medidas cautelares visible en la carpeta de Google Drive cuyo enlace fue incluido en el escrito de la demanda.Radicación: 25000-23-36-000-2018-00995-02 (74697)

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B. Trámite procesal

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B. Trámite procesal

3. Mediante providencia del 20 de enero de 202 6, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, libró mandamiento de pago5.

4. En la misma fecha, el tribunal requirió a la parte ejecutante para que identificara las entidades bancarias que pretendía que fueran oficiadas para materializar el embargo6.

5. El 27 de enero de 2026, el extremo ejecutante atendió el requerimiento del tribunal y precisó que solicitaba el embargo de las cuentas bancarias de propiedad de la ejecutada en el Banco de la República, el Banco Agrario de Colombia, Bancolombia, Davivienda, BBVA, Banco de Occidente, Banco Popular, Banco de Bogotá y “en general, cualquier entidad vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia”7.

C. La providencia objeto del recurso de apelación

6. Por medio de auto de 16 de marzo de 20268, notificado por estado del 17 de marzo siguiente9, el tribunal decretó la medida cautelar solicitada en los siguientes términos: PRIMERO: DECRETAR la medida cautelar de embargo y retención de los dineros en cuentas de ahorro y/o corriente, o cualquier otro producto financiero que posea la POLICÍA NACIONAL, en las entidades bancarias que se relacionan a continuación: • Banco de la República

• Banco Agrario de Colombia
• Bancolombia
• Davivienda • BBVA • Banco de Occidente • Banco Popular • Banco de Bogotá

continuación: • Banco de la República

• Banco Agrario de Colombia
• Bancolombia
• Davivienda • BBVA • Banco de Occidente • Banco Popular • Banco de Bogotá Por secretaría de la Sección, elaborar los correspondientes oficios, y ponerlos a disposición de la parte EJECUTANTE, a efectos que se proceda con su correspondiente radicación ante cada una de las entidades bancarias correspondientes. Para lo cual, cuenta con el término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de que la Secretaría le remita los mismos para su trámite, so pena de tener por desistida la solicitud de medidas cautelares aquí decretada.

Se advierte a los Bancos que para el embargo de estas cuentas deberá tener presente lo dispuesto por la ley respecto a la inembargabilidad de estas cuentas. De manera que las entidades bancarias oficiadas deberán certificar el tipo de recursos a los que se le materializan las presentes medidas cautelares sin que en ningún momento recaiga sobre los recursos inembargables. (art. 594 CGP).

5 Índice 5 de Samai del tribunal. 6 Índice 6 de Samai del tribunal. 7 Índice 14 de Samai del tribunal. 8 Índice 18 de Samai del tribunal. 9 Índice 21 de Samai del tribunal.Radicación: 25000-23-36-000-2018-00995-02 (74697)

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SEGUNDO: Se limita la medida cautelar impuesta a la suma de MIL MILLONES

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SEGUNDO: Se limita la medida cautelar impuesta a la suma de MIL MILLONES DE PESOS ($1.000 000.000,oo) M/Cte. (Arts. 593.10 y 599 C.G.P) TERCERO: Las entidades bancarias oficiadas deberán constituir certificado de depósito y dejarlo a disposición de este Despacho dentro de los tres (3) día siguientes al recibo de la comunicación u oficio y enviar las correspondientes constancias de su realización, de acuerdo a lo reglado por el numeral 10o del art. 593 del CGP. (Negrillas y subrayados del texto original).

D. El recurso de reposición y, en subsidio, de apelación

7. El 20 de marzo de 2026, la parte ejecutada interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, en contra de la providencia que decretó el embargo. Los reparos formulados en la impugnación fueron, en síntesis, los siguientes10: 7.1. No se ha desconocido la obligación contenida en el título ejecutivo, sino que su pago debe sujetarse al procedimiento administrativo previsto en el Decreto 2469 de 201511, que reglamenta el pago de sentencias, laudos y conciliaciones a cargo de la Nación. Los recursos destinados a dichos pagos son de carácter público protegidos por el principio de sostenibilidad fiscal , razón por la cual el desembolso exige el cumplimiento de requisitos legales y presupuestales. Asimismo, la entidad asigna un turno de pago a las cuentas de cobro que cumplen los requisitos, en aplicación del principio “primero en el tiempo, primero en el derecho” , y alterar ese

exige el cumplimiento de requisitos legales y presupuestales. Asimismo, la entidad asigna un turno de pago a las cuentas de cobro que cumplen los requisitos, en aplicación del principio “primero en el tiempo, primero en el derecho” , y alterar ese orden vulneraría el debido proceso administrativo y el derecho a la igualdad de los demás acreedores. En otras palabras, el pago depende de la disponibilidad presupuestal y de los recursos asignados a la entidad , por lo que no puede efectuarse un desembolso inmediato desconociendo el procedimiento y los turnos previamente establecidos.

7.2. La medida cautelar de embargo debe revocarse porque los recursos depositados en sus cuentas son inembargables, de conformidad con el artículo 63 12 de la Constitución, el artículo 59413 de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso (en adelante “CGP”) , y el Estatuto Orgánico del Presupuesto, que protegen los bienes y recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación. Dichos recursos tienen una destinación específica y no pueden ser afectados por decisiones judiciales que desconozcan el régimen presupuestal.

7.3. El embargo resulta innecesario y desproporcionado, pues, por su naturaleza de entidad pública, la Policía Nacional no puede “insolventarse” para evadir e l

10 Índice 28 de Samai del tribunal. 11 “Por el cual se adicionan los capítulos 4, 5 y 6 al Título 6 de la Parte 8 del Libro 2 del Decreto 1068 de 2015,

Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, que reglamenta el trámite para el pago de los valores dispuestos en sentencias, laudos arbitrales y conciliaciones hasta tanto entre en funcionamiento el Fondo de Contingencias de que tra ta el artículo 194 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” 12 “Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.” 13 “Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar:

1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. (…)”Radicación: 25000-23-36-000-2018-00995-02 (74697)

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cumplimiento de las sentencias, razón por la cual la finalidad propia de las medidas cautelares —evitar la frustración del pago mediante maniobras del deudor — no se configura en este caso.

7.4. Adicionalmente, el embargo de sus recursos podría afectar el cumplimiento de la misión constitucional de la institución , y comprometer la seguridad pública y el interés general.

E. Trámite del recurso

8. Por medio de auto de 10 de junio de 202614, el tribunal modificó su decisión para

la misión constitucional de la institución , y comprometer la seguridad pública y el interés general.

E. Trámite del recurso

8. Por medio de auto de 10 de junio de 202614, el tribunal modificó su decisión para incluir la siguiente precisión respecto de la embargabilidad de los recursos de la

entidad ejecutada:

De esta medida se excluyen los rubros del Presupuesto General de la Nación destinados al pago de sentencias, conciliaciones, al Fondo de Contingencias y las cuentas corrientes o de ahorros abiertas exclusivamente a favor de la NaciónDirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito público -, así como los recursos públicos que financian la salud y los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud que no provengan del Sistema General de Participaciones.

9. En lo demás, el a quo confirmó el auto recurrido y concedió el recurso de apelación ante el Consejo de Estado en el efecto devolutivo.

II. CONSIDERACIONES

10. El despacho confirmará el auto que decretó la s medidas cautelares, por las siguientes razones: 10.1. En primer lugar, la Sala estima que no es de recibo el reparo de la impugnación según el cual la entidad está pagando las condenas en el orden de radicación de las cuentas y, por ende, “no es posible alterar los turnos designados en el orden en que completaron su documentación”. Al respecto, la orden de embargo no vulnera el derecho a la igualdad de quienes están a la espera del turno correspondiente para el pago, pues, de una parte, la modificación del tribunal del ordinal primero de la parte resolutiva del auto que decretó el embargo excluyó expresamente de la medida cautelar los recursos presupuestales destinados al pago de sentencias y

para el pago, pues, de una parte, la modificación del tribunal del ordinal primero de la parte resolutiva del auto que decretó el embargo excluyó expresamente de la medida cautelar los recursos presupuestales destinados al pago de sentencias y conciliaciones, de conformidad con lo previsto en el artículo 195 del CPACA 15, lo cual garantiza que las acreencias se sigan pagando en el orden establecido.

10.2. De otra parte , acoger la tesis de la entidad ejecutada implicaría vaciar de contenido la procedencia del proceso ejecutivo, “al supeditar la satisfacción de una obligación judicial a un turno administrativo que, aunque puede servir para organizar

14 Índice 38 de Samai del tribunal. 15 “Trámite para el pago de condenas o conciliaciones. (…) Parágrafo 2. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria.”Radicación: 25000-23-36-000-2018-00995-02 (74697)

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internamente la gestión de la entidad, no tiene la virtualidad de desplazar los plazos perentorios fijados por el legislador para el cumplimiento de las sentencias”16.

10.3. Con todo, el embargo es procedente porque en esta etapa procesal no hay prueba del pago efectivo y total de la obligación objeto del recaudo forzoso ni de la constitución de una caución que garantice el cumplimiento de la prestación debida, como lo establece el numeral 3 del artículo 597 del CGP17.

prueba del pago efectivo y total de la obligación objeto del recaudo forzoso ni de la constitución de una caución que garantice el cumplimiento de la prestación debida, como lo establece el numeral 3 del artículo 597 del CGP17. 10.4. Por otro lado , la supuesta afectación del servicio público y el interés general invocado por la apelante no tiene la entidad suficiente para modificar las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, tal y como lo ha sostenido esta Subsección 18. Adicionalmente, si bien no existe riesgo de insolvencia de la ejecutada y que las obligaciones originadas en sentencias se reconocen como deuda pública, lo cierto es que estos aspectos no impiden el decreto del embargo, pues, “para s u procedencia bastaba con corroborar que no había pago y que la entidad tenía cuentas bancarias susceptibles de ser afectadas con la medida”19.

10.5. Desvirtuados los anteriores reparos de la impugnación, la Sala continuará con el estudio respecto de la censura referente a la inembargabilidad de los recursos públicos administrados por la entidad ejecutada.

10.6. La Corte Constitucional, mediante la sentencia C -354 de 1997, declaró la exequibilidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 199620, y precisó que la inembargabilidad de los recursos públicos no es absoluta y está sujeta a ciertas excepciones. La Corte decidió lo siguiente: Declarar EXEQUIBLE el Artículo 19 del Decreto 111 de 1996, que incorporó materialmente el art. 6o de la ley 179 de 1994, bajo el entendido de que los créditos

Declarar EXEQUIBLE el Artículo 19 del Decreto 111 de 1996, que incorporó materialmente el art. 6o de la ley 179 de 1994, bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulosy sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos. 10.7. En el mismo sentido, la Sala Plena de esta Corporación ha reconocido que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos no es absoluto y una de las excepciones se configura cuando se solicitan medidas cautelares dentro de un

16 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, a uto de 19 de septiembre de 2025, expediente 0500123-33-000-2023-00545-02 (72638), C.P. Fredy Ibarra Martínez. 17 Levantamiento del embargo y secuestro. Se levantarán el embargo y secuestro en los siguientes casos: (…)

3. Si el demandado presta caución para garantizar lo que se pretende, y el pago de las costas. 18 En el mismo sentido, ver auto de 10 de junio de 2022, expediente 20001-23-31-000-2010-00211-02 (67265),

3. Si el demandado presta caución para garantizar lo que se pretende, y el pago de las costas. 18 En el mismo sentido, ver auto de 10 de junio de 2022, expediente 20001-23-31-000-2010-00211-02 (67265), C.P. Alberto Montaña; auto del 20 de mayo de 2024, expediente 05001-23-33-000-2022-01179-01 (70945), C.P.

Martín Bermúdez Muñoz. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, a uto de 10 de junio de 2022, expediente 20001 -23-31000-2010-00211-02 (67265), C.P. Alberto Montaña Plata. 20 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto".Radicación: 25000-23-36-000-2018-00995-02 (74697)

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proceso ejecutivo cuyo título sea una sentencia o conciliación aprobada por esta jurisdicción21.

10.8. En esta línea, en jurisprudencia reiterada y uniforme 22, la Sección Tercera ha sostenido que, aun cuando se trate del cobro de una obligación cuyo título ejecutivo sea una sentencia o una conciliación, los siguientes rubros del Presupuesto General de la Nación son inembargables: (i) los destinados al pago de sentencias y conciliaciones; (ii) l os destinados al Fondo de Contingencias; (iii) las cuentas corrientes o de ahorros abiertas exclusivamente a favor de la Nación – Dirección

de la Nación son inembargables: (i) los destinados al pago de sentencias y conciliaciones; (ii) l os destinados al Fondo de Contingencias; (iii) las cuentas corrientes o de ahorros abiertas exclusivamente a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; (iv) y los recursos destinados al sistema de salud23.

10.9. En efecto, el parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA establece que son inembargables los rubros destinados al pago de sentencias, conciliaciones y los recursos del Fondo de Contingencias : “el monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria”.

10.10. Cuando se trate del cumplimiento de una sentencia judicial, es procedente el embargo de las cuentas corrientes o de ahorros abiertas por las entidades públicas obligadas a su pago, cuyos recursos pertenezcan al Presupuesto General de la Nación, según el artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015 24. Sin embargo, en ningún caso podrán embargarse las cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El referido artículo establece lo siguiente:

Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo

Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre l a cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.

21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 22 de julio de 1997. No. de radicación: S-694. C.P. Carlos Betancur Jaramillo. 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto de 24 de octubre de 2019, expediente No. 62828, C.P. Martín Bermúdez Muñoz; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto de 11 de octubre de 2021, expediente No. 66527, C.P. José Roberto Sác hica Méndez; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto de 10 de junio de 2022, expediente No. 66.742, C.P. Fredy Ibarra Martínez; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto de 20 de mayo de 2024, expediente No. 69.829, C.P. Alberto Montaña Plata; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto de 7 de febrero de 2025, C.P. Fredy Ibarra Martínez; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 26 de marzo de 2025, expediente

No. 71568, C.P. Fredy Ibarra Martínez; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto de 19 de octubre de 2023, expediente No. 69.629, C.P. Fredy Ibarra Martínez. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto de 11 de octubre de 2021, expediente No. 1300123-33-000-2013-00832-01(66527), C.P. José Roberto Sáchica Méndez; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto de 10 de junio de 2022, expedient e No. 20001 -23-31-000-2010-00323-02(66742), C.P. Fredy Ibarra Martínez; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto de 20 de mayo de 2024, expediente No. 63001-23-33-000-2005-01717-01(69829), C.P. Alberto Montaña Plata; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 26 de marzo de 2025, expediente No. 15001-23-33-000-2023-0016701(71568), C.P. Fredy Ibarra Martínez; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto de 1 9 de octubre de 2023, expediente No. 13001-23-33-000-2020-00111-01(69629), C.P. Fredy Ibarra Martínez. 24 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público”.Radicación: 25000-23-36-000-2018-00995-02 (74697)

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Parágrafo. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito. 10.11. De otra parte, el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015 prevé que no son embargables los recursos públicos que financian la salud, de la siguiente manera: Artículo 25. Destinación e inembargabilidad de los recursos. Los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente.

11. En el caso concreto, operó una de las excepciones de inembargabilidad de los recursos públicos, ya que con la demanda ejecutiva se pretende el pago de una suma reconocida en una sentencia judicial. El tribunal modificó su decisión mediante la cual decretó el embargo para precisar, dentro de la parte resolutiva , la totalidad de rubros inembargables que se deben excluir de la medida . Por lo tanto, se confirmará el auto recurrido.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B,

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMASE la decisión del 16 de marzo de 2025, a su vez, modificada por auto del 10 de junio de 2026, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, decretó una

modificada por auto del 10 de junio de 2026, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, decretó una medida cautelar de embargo

SEGÚNDO: Ejecutoriado este auto , por Secretaría, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

TERCERO: La presente providencia será notificada mediante estado electrónico en los términos del artículo 9 de la Ley 2213 de 2022 . Se ADVIERTE a los sujetos procesales que deberán INDICAR cualquier modificación en los canales de comunicación electrónica a la dirección ces3secr@consejodeestado.gov.co.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Presidente de la Subsección Aclara voto

Con firma electrónica DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado Con firma electrónica

ALBERTO MONTAÑA PLATA

Magistrado