CE - Auto interlocutorio 25000233600020190021501 de 2026

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Bogotá DC, veinticinco (25) de septiembre de dos mil veintiséis (2026).

Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 25000-23-36-000-2019-00215-01 (74.980)

Demandantes: UNIÓN TEMPORAL SEGURIDAD TOTAL Y OTRO Demandada: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN (UNP) Medio de control: REPETICIÓN - CPACA

Asunto: RESUELVE RECURSO DE REPOSICIÓN

Procede el despacho a resolver el recurso de reposición interpuesto por la s demandantes Unión Temporal Seguridad Total y la Unión Temporal Esquemas de Protección Siglo XXI (índice 9 SAMAI) en contra del auto del 7 de septiembre de 2026 (índice 3 SAMAI) , a través del cual se admitió el recurso de apelación presentado por la Unidad Nacional de Protección (UNP) 1 en contra de la sentencia del 15 de mayo de 2026 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B2.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda y el trámite procesal

1. El 18 de marzo de 2019 (fl. 1 cdno. ppal.), la Unión Temporal Seguridad Total y la Unión Temporal Esquemas de Protección Siglo XXI promovieron demanda en ejercicio del medio de control judicial de controversias contractuales en contra de la Unidad Nacional de Protección (en adelante UNP) , con el propósito de que se

y la Unión Temporal Esquemas de Protección Siglo XXI promovieron demanda en ejercicio del medio de control judicial de controversias contractuales en contra de la Unidad Nacional de Protección (en adelante UNP) , con el propósito de que se declarara el incumplimiento de las obligaciones de pago derivadas de los contratos números 629 y 630 del 15 de mayo 2015 y, en consecuencia, se reconocieran los valores que, según las demandantes, quedaron pen dientes por servicios y gastos reembolsables, incluidos aquellos objeto de cesión parcial de derechos

1 Índice 90 SAMAI de la primera instancia. 2 Índice 87, SAMAI de la primera instancia.2

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Demandante: Unión Temporal Seguridad Total y otro

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económicos, así como también las diferencias correspondientes a intereses sobre las cesantías y a la incidencia salarial, prestacional y parafiscal de los viáticos ; igualmente solicitaron el pago de los respectivos intereses y, subsidiariamente, el reconocimiento de esas sumas a título de enriquecimiento sin causa.

1. El 15 de mayo de 2026, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca 3 accedió a las pretensiones principales de la demanda y declaró el incumplimiento de la UNP por considerar acreditados los saldos reclamados por servicios y gastos reembolsables, los créditos objeto de cesión, las diferencias por intereses sobre las cesantías y la incidencia salarial, prestacional y parafiscal de los viáticos; en consecuencia, ordenó el pago de esos conceptos debidamente actualizados y con

reembolsables, los créditos objeto de cesión, las diferencias por intereses sobre las cesantías y la incidencia salarial, prestacional y parafiscal de los viáticos; en consecuencia, ordenó el pago de esos conceptos debidamente actualizados y con intereses moratorios, también condenó en costas a la entidad demandada.

1. Inconforme con la decisión, el 28 de junio de 2026 la UNP apeló la sentencia y solicitó su revocatoria con fundamento, en síntesis, en lo siguiente:

a) No hubo correspondencia entre la fijación del litigio y la decisión, el tribunal extendió el análisis a los intereses sobre las cesantías y a la incidencia salarial de los viáticos sin que esos conceptos hubieran sido adecuadamente delimitados y depurados en aquella etapa.

b) Se atribuyó un alcance indebido a las salvedades consignadas en las actas de liquidación pese a que constituían manifestaciones unilaterales del contratista y no demostraban por sí mismas la existencia de las obligaciones.

c) Se valoraron inadecuadamente las glosas y notas de crédito porque los descuentos respondieron a inconsistencias concretas de ejecución y facturación y la demandante no acreditó individualmente la causación y exigibilidad de los valores reclamados.

d) No proced e reconocer la incidencia salarial, prestacional y parafiscal de los viáticos dado que no se demostró, trabajador por trabajador, su carácter habitual o permanente.

e) Tampoco ha y lugar al pago de las diferencias por intereses sobre las cesantías, pues la estructura económica y los valores unitarios fueron conocidos y

3 Índice 87 Samai de la primera instancia.3

permanente.

e) Tampoco ha y lugar al pago de las diferencias por intereses sobre las cesantías, pues la estructura económica y los valores unitarios fueron conocidos y

3 Índice 87 Samai de la primera instancia.3

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aceptados por la contratista y no podían derivarse obligaciones de lo ocurrido en otros contratos del mismo proceso de selección.

f) Resulta improcedente reconocer intereses moratorios desde la radicación de facturas objetadas y acumularlos en la forma dispuesta por el a quo con la actualización monetaria de las condenas.

2. Providencia recurrida

Por auto de 7 de septiembre de 202 6 (índice 3 SAMAI) el despacho admitió el recurso de apelación presentado por la UNP en contra de la sentencia dictada el 15 de mayo de 2026 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B y ordenó la notificación de la providencia al Ministerio Público.

3. El recurso de reposición

El 16 de septiembre de 2026 (índice 9 SAMAI) la apoderada de la s demandantes interpuso recurso de reposición en contra del auto que admitió la apelación de la UNP, solicitó que sea revocado por considerar que la alzada no reúne los requisitos de la normatividad procesal, especialmente por el hecho de contener una insuficiente sustentación por las siguientes razones:

1. El artículo 247 del CPACA consagra los requisitos que debe reunir el recurso de

requisitos de la normatividad procesal, especialmente por el hecho de contener una insuficiente sustentación por las siguientes razones:

1. El artículo 247 del CPACA consagra los requisitos que debe reunir el recurso de apelación con tra la sentencia de primera instancia y en el numeral 3 especifica que el superior debe proceder a su admisión siempre que los encuentre satisfechos.

1. En concordancia con esa norma, el artículo 322 del CGP dispone que es de ber del apelante precisar los reparos concretos de la decisión sobre los cuales versará la sustentación que hará ante el superior so pena de ser declarado desierto; el artículo 320 del mismo compendio normativo prevé que la apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida únicamente frente a los reparos concretos.

1. En ese orden de ideas, la UNP incumplió la carga procesal de debida sustentación porque reiteró argumentos de la contestación de la demanda4

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relacionados con las glosas a l as facturas , los intereses sobre las cesantías, la incidencia salarial de los viáticos y las salvedade s sin confrontar concretamente los fundamentos probatorios y jurídicos de la sentencia ni identificar los errores que justificarían su revocatoria.

1. Adicionalmente, algunos reparos controvierten una tesis distinta de la acogida por el tribunal, particularmente en cuanto a la discusión sobre reconocimiento de cesantías, viáticos y el traslado de obligaciones laborales a la entidad cuando el fallo los examinó como componentes del precio contractual.

por el tribunal, particularmente en cuanto a la discusión sobre reconocimiento de cesantías, viáticos y el traslado de obligaciones laborales a la entidad cuando el fallo los examinó como componentes del precio contractual.

1. En consecuencia, el memorial de alzada carece de reparos concretos y de una sustentación materialmente dirigida contra la decisión apelada y, por tanto, debe ser revocado el auto admisorio y , en su lugar, aplicarse la consecuencia procesal prevista para la apelación no sustentada.

4. Traslado del recurso

El 17 de septiembre de 2026 se procedió a la fijación en lista y se corrió traslado del recurso de reposición por el término de tres (3) días (índice 11 SAMAI), término dentro del cual no hubo pronunciamiento por parte de la UNP; el proceso ingresó al despacho para lo pertinente el 23 de septiembre de 2026 (índice 15

SAMAI).

II. CONSIDERACIONES

El despacho confirmará el auto recurrido por cuanto el recurso de apelación presentado por la UNP en contra de la sentencia del 15 de mayo de 2026 emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B sí reúne los requisitos para su admisión por las siguientes razones:

1. De manera prelimi nar, debe precisarse que, en cuanto a la oportunidad y trámite del recurso de apelación contra sentencias, la disposición especial aplicable es el artículo 247 del CPACA debido a que regula expresamente esa materia y establece que la apelación debe interponerse ante la autoridad que profirió la providencia dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación y

aplicable es el artículo 247 del CPACA debido a que regula expresamente esa materia y establece que la apelación debe interponerse ante la autoridad que profirió la providencia dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación y que, una vez concedida, corresponde al superior decidir sobre su admisión si encuentra reunidos los requisitos legales.5

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Por consiguiente, no res ulta aplicable para esos precisos efectos de trámite y oportunidad el artículo 322 del CGP invocado por las recurrentes, dado que la remisión prevista en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011 a las disposiciones del estatuto procesal general opera únicamente respecto de los aspectos no regulados por el CPACA y siempre que sean compatibles con la naturaleza de los procesos y actuaciones de esta jurisdicción; supuesto que no se configura frente al trámite de la apelación de sentencias por existir regulación especial en el citado artículo 247 4. A esto debe agregarse que de conformidad con lo expresame nte dispuesto en el numeral 1º del articulo 5 de la Ley 57 de 1887, en los eventos en los cuales sobre una misma materia o asunto exista una norma general y una especial, prevalece la especial que, para este caso concreto es el artículo 247 del CPACA.

1. Ahora bien, en cuanto al deber de sustentación, el artículo 247 del CPACA se limita a establecer que el recurso “ deberá interponerse y sustentarse ”, mientras que e l artículo 322 del CGP prevé que “ para la sustentación del recurso será

1. Ahora bien, en cuanto al deber de sustentación, el artículo 247 del CPACA se limita a establecer que el recurso “ deberá interponerse y sustentarse ”, mientras que e l artículo 322 del CGP prevé que “ para la sustentación del recurso será suficiente que el recurrente exprese las razones de su inconformidad con la providencia apelada”; esta circunstancia permite al despacho considera r que, en ese aspecto puntual y específico, ambas disposiciones pueden entenderse como complementarias, habida cuenta que la segunda permite precisar el alcance de una exigencia prevista pero no desarrollada por la primera ; d e hecho, como se verá más adelante, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha acudido al artículo 322 del CGP para examinar si el recurso de apelación satisface la carga de sustentación.

1. En ese orden de ideas , la exigencia de sustentación supone que el recurrente exponga las razones por las cuales discrepa de la providencia impugnada, de manera que sea posible identificar los aspectos de la decisión que pretende controvertir y los motivos que, en su criterio, justifican su modificación o revocatoria; en ese sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que no existe una fórmula sacramental para satisfacer esa carga porque basta con que se formulen argumentos encaminados a controvertir total o parcialmente la sentencia y que permitan delimitar el ámbito dentro del cual debe ejercer su función el juez de segunda instancia, espécificamente se ha expresado:

4 De hecho, el artículo 322 del CGP establece un término diferente al 247 del CPACA para la apelación de sentencias, por cuanto expresa que debe interponerse en audiencia cuando el fallo se

función el juez de segunda instancia, espécificamente se ha expresado:

4 De hecho, el artículo 322 del CGP establece un término diferente al 247 del CPACA para la apelación de sentencias, por cuanto expresa que debe interponerse en audiencia cuando el fallo se profiere en esta, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del fallo que hubiere sido dictado por fuera de la audiencia.6

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“La Sala reitera que el legislador sometió el requisito de sustentación del recurso de apelación «a un contenido de suficiencia que asoció exclusivamente a la concreción de las razones de inconformidad del apelante respecto de la providencia objeto del recurso». En ese orden, la Sección ha expresado que « no existe una fórmula sacramental, basta que el apelante controvierta la sentencia con argumentos que apunten a desvirtuarla total o parcialmente y sirvan de marco al juez de segunda instancia para llevar a cabo la función revisora». En el caso, contrario a lo afirmado por la demandada, se advierte que la sociedad apelante expuso las razones por las cuales no compartía los motivos de desestimación de los cargo s expuestos por el a quo, (…) aspectos que a su vez fueron el fundamento de la demanda, que constituye «el marco dentro del cual el juez en su sentencia debe pronunciarse para decidir la controversia, en aplicación del principio de congruencia y en virtud del debido proceso y del principio de lealtad entre las partes ». Por tanto, se considera que la sustentación del recurso de apelación resulta suficiente para

sentencia debe pronunciarse para decidir la controversia, en aplicación del principio de congruencia y en virtud del debido proceso y del principio de lealtad entre las partes ». Por tanto, se considera que la sustentación del recurso de apelación resulta suficiente para emitir un pronunciamiento sobre la sentencia de primera instancia”5.

1. Sobre el punto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado también ha

considerado lo siguiente:

“El artículo 322 del Código General del Proceso estable que “para la sustentación del recurso será suficiente que el recurrente exprese las razones de su inconformidad con la providencia apelada» . Sobre el particular, en sentencia SU -418 de 2019, la Corte Constitucional consideró que “la apelación no debe convertirse en el instrumento a través del cual se pretenda probar suerte ante el juez superior, sino que solo debería acudirse a ella en aquellos supuestos en los que existan elementos sólidos que den cuenta de que el juzgador de primera instancia incurrió en una equivocación. Eso explica por qué se exige que la apelación deba ser sustentada” (…).

En el mismo sentido, el profesor Devis Echandía considera que para tener por debidamente sustentado el recurso de apelación es suficiente “que se exponga una razón que constituya un ataque al contenido de la providencia o signifique observar un error de esta ”. Así, la sustentación del recurso de a pelación no puede limitarse a simplemente calificar la providencia recurrida como ilegal o irregular, puesto que estos calificativos son vagos e imprecisos. Lo procedente es que la sustentación dé cuenta clara de los motivos de la inconformidad del apelante y que esté acompañada de

simplemente calificar la providencia recurrida como ilegal o irregular, puesto que estos calificativos son vagos e imprecisos. Lo procedente es que la sustentación dé cuenta clara de los motivos de la inconformidad del apelante y que esté acompañada de argumentaciones que cuestionen las razones lógicas y jurídicas a las que llegó el juez de primera instancia.

La exigencia de sustentación, entonces, exige un juicio de reproche frente a los argumentos expuestos por el juez de pr imera instancia. El debate de segunda instancia se limita a las inconformidades advertidas frente a la sentencia de primera instancia, de modo que se busque desvirtuar las conclusiones de a quo”6.

5 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 17 de ma yo de 2018, radicación no. 25000 -2324-000-2010-00642-02 (20.718), CP Stella Jeannette Carvajal Basto. Criterio reiterado por la Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 16 de agosto de 2022, radicación no. 73001 -23-00000-2008-00587-01 (52.803), CP María Adriana Marín. 6 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 3 de marzo de 2022, radicación no. 11001 -0315-000-2021-05536-01, CP Julio Roberto Piza Rodríguez.7

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1. En el presente asunto, contrario a lo sostenido por las demandantes, el recurso interpuesto por la UNP permite identificar tanto las conclusiones de la

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1. En el presente asunto, contrario a lo sostenido por las demandantes, el recurso interpuesto por la UNP permite identificar tanto las conclusiones de la sentencia con las cuales manifiesta su desacuerdo , lo mismo que las razones que sustentan esa inconformidad; en efecto, la entidad cuestionó, entre otros aspectos:

(i) la correspondencia entre la fijación del litigio y el alcance de las condenas impuestas, (ii) el valor probatorio atribuido a las salvedades consignadas en las actas de liquidación y a las facturas objeto de glosa , (iii) la apreciación de las razones que dieron lugar a los descuentos y notas crédito , (iv) el reconocimiento de la incidencia salarial, prestacional y parafiscal de los viáticos y el criterio empleado para establecer su habitualidad , (v) el reconocimiento de las diferencias por intereses so bre las cesantías y la utilización, para ese efecto, de elementos correspondientes a otros contratos y , (vi) el reconocimiento de intereses moratorios desde la radicación de las facturas y su desacuerdo frente a la concurrencia con la actualización monetaria.

1. En esas condiciones, el hecho de que algunos de tales planteamientos coincidan con argumentos formulados por la UNP durante la primera instancia en el escrito de contestación de la demanda no determina, por sí solo, la ausencia de sustentación, pues , en el escrito de apelación fueron planteados como razones dirigidas a controvertir las conclusiones adoptadas por el tribunal; cuestión distinta comporta el hecho de establecer si esos argumentos tienen la entidad suficiente o no para desvirtuar la valoración probatoria y las conclusiones jurídicas de la

dirigidas a controvertir las conclusiones adoptadas por el tribunal; cuestión distinta comporta el hecho de establecer si esos argumentos tienen la entidad suficiente o no para desvirtuar la valoración probatoria y las conclusiones jurídicas de la sentencia apelada, por cuanto ese examen corresponderá al mérito de la apelación y no al juicio previo acerca del cumplimiento de los requisitos para su admisión.

1. En consecuencia, en vista de que el recurs o de apelación propuesto por la UNP en contra de la sentencia de primera instancia sí permite establecer los concretos motivos de inconformidad y las razones por las cuales pretende su revocatoria, el despacho no advierte la insuficiencia de sustentación alegada por las demandantes y, por consiguiente, es claro que no hay lugar a reponer el auto del 7 de septiembre de 2026.

R E S U E L V E :

1º) Confírmase el auto proferido el 7 de septiembre de 202 6 por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.8

Expediente: 25000-23-36-000-2019-00215-01 (74.980)

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2º) Ejecutoriado este auto, por Secretaría ingrésese inmediatamente el expediente al despacho para continuar con el trámite procesal pertinente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado (Firmado electrónicamente)

Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado (Firmado electrónicamente)

Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.

JMP/EXP. DIGITAL