CE - Auto interlocutorio 25000233600020220049201 de 2026

Radicación: 25000233-60-00-2022-00492-01 (72963)

Demandante: Combustibles & Servicios Ltda. C Y S Ltda.

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA

Bogotá D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Controversias Contractuales – Ley 1437 de 2011

Radicación: 25000233-60-00-2022-00492-01 (72963)

Demandante: Combustibles & Servicios Ltda. C Y S Ltda.

Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía

AUTO1

Corresponde al despacho resolver el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Minas y Energía contra el auto del 5 de abril de 2024, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó tres (3) testimonios y prescindió de la contradicción del dictamen pericial aportado por la actora.

ANTECEDENTES

1. El 1° de junio de 2021, la Sociedad Combustibles y Servicios Ltda. (en adelante CYS Ltda.) presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, contra la Nación – Ministerio de Minas y Energía en la cual formuló,

entre otras, las siguientes pretensiones:

1. Solicito que se DECLARE LA NULIDAD de la Resolución N° 411133 del 4 de diciembre de 2020, por medio de la cual “se ordena la adjudicación de la Licitación Pública No. 02 de 2020”.

1. Solicito que se DECLARE LA NULIDAD de la Resolución N° 411133 del 4 de diciembre de 2020, por medio de la cual “se ordena la adjudicación de la Licitación Pública No. 02 de 2020”.

2. Solicito que se DECLARE LA NULIDAD del contrato prestación de servicios GGC N° 585 de 2020, celebrado entre el Consorcio Dismet Control y el Ministerio de Minas y Energía.

3. Solicito que se DECLARE LA NULIDAD del Concepto Técnico radicado N° 32020-018983 del 14 de diciembre de 2020, elaborado por el grupo Midstream del

MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA.

4. Solicito que se DECLARE LA NULIDAD del Oficio N° 2-2020-022762 del 16 de diciembre de 2020, suscrito por el Coordinador del Grupo Midstream del MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA. 5. A título de RESTABLECIMIENTO DE DERECHO, solicito se le ordene al Ministerio de Minas y Energía, a pagar el valor de 1.664 S.M.L.M.V., equivalente al monto total del valor de la propuesta económica presentada por la sociedad COMBUSTIBLES & SERVICIOS LTDA C Y S, al interior de la Licitación Pública N° 02 de 2020, como indemnización por el perjuicio causado a la sociedad COMBUSTIBLES & SERVICIOS LTDA C Y S LTDA, al habérsele privado de la posibilidad de ser el adjudicatario y contratista encargado de la inspección y control de los vehículos de transporte de combustible y GLP, en el Departamento de Nariño, durante la vigencia 2020 – 2021. (subraya y negrilla del texto).

inspección y control de los vehículos de transporte de combustible y GLP, en el Departamento de Nariño, durante la vigencia 2020 – 2021. (subraya y negrilla del texto). 1 Resuelve recurso de apelación interpuesto contra auto que decreta pruebas. 2 “0001ControversiasContractuales.pdf” en expediente digital de OneDrive: 2022-00492-00Radicación: 25000233-60-00-2022-00492-01 (72963)

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2. Mediante auto del 20 de septiembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Nariño admitió la demanda3.

3. El 5 de noviembre de 2021, el Ministerio de Minas y Energía contestó la demanda4.

4. El 22 de noviembre de 20215 la sociedad CYS Ltda. reformó el libelo y solicitó el decreto de un dictamen pericial con la finalidad de determinar la utilidad dejada de percibir por la sociedad como consecuencia de la no adjudicación de la licitación Pública N° 02 de 2020 y la no celebración y ejecución del contrato N° GGC 585 de 2020, cuyo objeto contractual era: “Realizar el Control e inspección al transporte de combustible líquidos y GLP, destinado al abastecimiento en el Departamento de Nariño, incluyendo la verificación, aseguramiento y conservación de la información.

Vigencia 2020 – 2021”.

5. Mediante auto del 25 de abril de 20226, el tribunal admitió la reforma de la demanda.

6. El 16 de mayo de 20227, el Ministerio de Minas y Energía contestó la reforma de

5. Mediante auto del 25 de abril de 20226, el tribunal admitió la reforma de la demanda.

6. El 16 de mayo de 20227, el Ministerio de Minas y Energía contestó la reforma de la demanda y solicitó la práctica de los testimonios de las siguientes personas:

• Lesly Yahel Gil Sosa, con el fin de indicar el contexto fáctico, jurídico y técnico en el que se desarrolló el proceso de licitación No. 02 de 2020 que originó el contrato GGC 585 de 2020, especialmente frente a la resolución de las diferentes observaciones y la estructuración del proceso contractual.

• Salomón Bechara Senior, con el fin de indicar el contexto en que se desarrolló el proceso de licitación No. 02 de 2020 que originó el contrato GGC 585 de 2020, especialmente frente a la resolución de las diferentes observaciones y la estructuración del proceso contractual.

• Jorge Alirio Ortiz Tovar, con el fin de indicar el contexto fáctico, jurídico y técnico en el que se desarrolló el proceso de licitación No. 02 de 2020 que originó el contrato GGC 585 de 2020, especialmente en lo relativo a las razones para autorizar el cambio de lote en favor del proponente ganador y la resolución de los requerimientos del demandante luego de culminar el proceso de licitación.

6.1. Adicionalmente, en la contestación, el Ministerio de Minas y Energía propuso la excepción previa de falta de competencia del Tribunal Administrativo de Nariño.

6.2. Formuló las siguientes excepciones de mérito: i) inexistencia del daño y exceso en la tasación del perjuicio, ii) inexistencia de la nulidad del contrato CGC 585 de

6.2. Formuló las siguientes excepciones de mérito: i) inexistencia del daño y exceso en la tasación del perjuicio, ii) inexistencia de la nulidad del contrato CGC 585 de 3 “0018AutoAdmiteDemanda-Contractual.pdf” en expediente digital. 4 “0032ContestaciónDemandaMinMinasYEnergía-EnTérmino-AnexosEnCarpeta.pdf” en el expediente digital. 5 "0036ReformaALaDemanda.pdf” en el expediente digital. 6 “0039AutoAdmiteReformaDemanda.pdf” en el expediente digital. 7 “0042ContestaciónReformaALaDemanda-EnTérmino-AnexosEnCarpeta.pdf” en el expediente digital.Radicación: 25000233-60-00-2022-00492-01 (72963)

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2020 y iii) inexistencia de la resolución No. 411133 del 4 de diciembre de 2020 y del oficio No. 2-2020-22762 del 16 de diciembre de 2020.

7. El 25 de mayo de 20228, CYS Ltda. allegó memorial mediante el cual descorrió el traslado de las excepciones propuestas por el Ministerio de Minas y Energía. Con el escrito, aportó dictamen pericial con el objeto de demostrar la utilidad dejada de percibir por la no prestación del servicio de inspección y control de los vehículos de transporte de combustible y GLP. Respecto del dictamen, la parte demandante solicitó que se decretara su contradicción, práctica y sustentación de conformidad con lo establecido en el artículo 219 de la Ley 1437 de 2011 , Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante

“CPACA”.

con lo establecido en el artículo 219 de la Ley 1437 de 2011 , Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante

“CPACA”.

8. El 19 de septiembre de 20229, el Tribunal Administrativo de Nariño dictó auto en el cual resolvió declarar probada la excepción previa de falta de competencia, y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

9. Mediante auto del 31 de octubre de 2022 10, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca avocó conocimiento del medio de control de la referencia.

10. El 5 de abril de 2024, el Tribunal Superior de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, dictó auto11 en el cual, entre otras decisiones, resolvió: i) negar los testimonios solicitados por el Ministerio de Minas y Energía en la contestación de la reforma de la demanda, con fundamento en la suficiencia del contenido del acto administrativo para adoptar la decisión de fondo; y ii) decretar el dictamen pericial aportado por CYS Ltda. en el escrito mediante el cual descorrió el traslado de las excepciones. En relación con el dictamen pericial precisó que, como el Ministerio de Minas y Energía no solicitó el interrogatorio del perito, y, además, resultaba inútil, prescindiría de la contradicción del dictamen pericial en audiencia.

11. El 11 de abril de 2024, el Ministerio de Minas y Energía interpuso recurso de apelación12 contra la decisión de negar los testimonios de Lesly Yahel Gil Sosa, Salomón Bechara Senior y Jorge Alirio Ortiz Tovar , y de prescindir de la contradicción del dictamen pericial.

apelación12 contra la decisión de negar los testimonios de Lesly Yahel Gil Sosa, Salomón Bechara Senior y Jorge Alirio Ortiz Tovar , y de prescindir de la contradicción del dictamen pericial.

11.1. En relación con los testimonios, sostuvo que los testigos pueden dar detalles acerca de las circunstancias de modo, tiempo y lugar, en las cuales se elaboró el oficio no. 2-2020-022762, y del desarrollo del proceso licitatorio que culminó con la celebración del contrato GGC 585 de 2020.

11.2. Respecto de la negativa de la contradicción del dictamen pericial, alegó que a las partes se les debe otorgar la oportunidad para controvertir las experticias e 8 “0049MemorialDescorreTrasladoExcepciones-AnexosEnCarpeta.pdf” en el expediente digital. 9 “0052AutoResuelveExcepcionesPrevias-OrdenaRemitirExpediente.pdf” en el expediente digital. 10 Índice 4 Samai del tribunal. 11 Índice 24 Samai del tribunal. 12 Índice 31 Samai del tribunal.Radicación: 25000233-60-00-2022-00492-01 (72963)

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interrogar al perito sobre los métodos empleados para llegar a las conclusiones técnicas presentadas en el dictamen.

12. Mediante auto del 2 de mayo de 202513, el tribunal concedió el recurso de apelación.

CONSIDERACIONES

13. El despacho revocará parcialmente la decisión impugnada en el sentido de confirmar la negativa de los testimonios, pero revocará la determinación de

apelación.

CONSIDERACIONES

13. El despacho revocará parcialmente la decisión impugnada en el sentido de confirmar la negativa de los testimonios, pero revocará la determinación de prescindir de la contradicción del dictamen pericial aportado por la sociedad demandante. Lo anterior, conforme a los siguientes argumentos:

14. En este caso concreto, el objeto del litigio es determinar la legalidad de un acto de adjudicación a partir de la motivación fáctica y jurídica del mismo, razón por la cual la entidad demandada no puede solicitar medios de prueba dirigidos a agregar explicaciones adicionales a lo dicho en la motivación del citado acto administrativo.

15. La Administración es competente para expedir actos administrativos que tienen presunción de certeza en cuanto a los hechos que los fundamentan y presunción de legalidad en relación con sus fundamentos jurídicos. El particular afectado con dichos actos tiene derecho a solicitar su anulación y le incumbe la carga de demostrar que están falsamente motivados cuando los fundamentos fácticos que lo sustentan no son ciertos, o la carga argumentativa de acreditar que violaron las disposiciones legales a las cuales estaban sujetos. En tal sentido, la doctrina

sostiene14:

En efecto, en materia contencioso-administrativa de anulación, la presunción de legitimidad, veracidad y legalidad del acto administrativo, lo que va a provocar es que sea el recurrente quien tenga que desvirtuarla, probando la ilegalidad o la incorrección, o la falsedad del acto o la inexactitud de los hechos que le dieron fundamento.

16. Esa carga que pesa sobre el particular demandante le impone controvertir el acto

incorrección, o la falsedad del acto o la inexactitud de los hechos que le dieron fundamento.

16. Esa carga que pesa sobre el particular demandante le impone controvertir el acto administrativo demandado, en tanto le exige desvirtuar las consideraciones que dicho acto contiene, sin que la administración pueda agregar explicaciones que allí no se plasmaron o solicitar nuevas pruebas para fundamentarlo. Por ello resulta impertinente solicitar medios de prueba con tal objeto.

17. De acuerdo con los doctrinantes Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández “la motivación del acto es no solo una elemental cortesía, sino un requisito del acto de sacrificio de derechos (...)” la motivación fáctica y jurídica “debe realizarse con la amplitud necesaria para el debido conocimiento de los interesados y su posterior defensa de sus derechos” 15. Por ello, al constituir la motivación del 13 Índice 39 Samai del tribunal. 14 La carga de la prueba en el derecho administrativo. Brewer Carías Allan R. p. 47. 15 3 García de Enterría Eduardo y Fernández Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo, decimoctava edición. Thomson Reuters. P. 615.Radicación: 25000233-60-00-2022-00492-01 (72963)

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acto el lindero de la decisión administrativa que reconoce, modifica o extingue derechos del particular, no es dable a la Administración modificar lo expresamente plasmado en el acto objeto de examen judicial.

18. En el caso concreto, se advierte que los testimonios solicitados por el Ministerio de Minas y Energía tienen como finalidad exponer el contexto fáctico, jurídico y

plasmado en el acto objeto de examen judicial.

18. En el caso concreto, se advierte que los testimonios solicitados por el Ministerio de Minas y Energía tienen como finalidad exponer el contexto fáctico, jurídico y técnico en el que se desarrolló el proceso de licitación No. 02 de 2020, así como explicar aspectos relacionados con el proceso contractual y las decisiones adoptadas en su desarrollo.

19. No obstante, tales aspectos debían quedar consignados en la motivación del acto administrativo de adjudicación, en tanto constituyen el fundamento de la decisión adoptada por la administración. En esa medida, no resulta procedente acudir a pruebas testimoniales para complementar dicha motivación.

20. En efecto, admitir la práctica de estos testimonios implicaría permitir que la entidad demandada incorpore explicaciones adicionales a las contenidas en el acto administrativo acusado, lo cual desbordaría el objeto del medio del control y desconocería las garantías del debido proceso con las que cuenta la contraparte, pues los fundamentos jurídicos en los que se basa la demanda recaen sobre el acto tal como fue expedido y motivado, sin que la accionada pueda complementarlo de manera posterior y con ello, suplir eventuales deficiencias de motivación del acto acusado. Por lo anterior, se confirmará la decisión recurrida en este punto.

21. Por otra parte, en lo que respecta a la negativa a ejercer la contradicción del dictamen pericial, se advierte que al haber sido aportado por la parte demandante, su contradicción debe surtirse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 228 del Código General del Proceso, en adelante “CGP”, por remisión del artículo 218

dictamen pericial, se advierte que al haber sido aportado por la parte demandante, su contradicción debe surtirse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 228 del Código General del Proceso, en adelante “CGP”, por remisión del artículo 218 del CPACA16. Dicha norma prevé que la parte contra la cual se aduce un dictamen puede ejercer su contradicción: i) dentro del término de traslado del escrito que lo contiene; o ii) en su defecto, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia que lo ponga en conocimiento.

22. En el caso concreto, se observa que el dictamen fue aportado en escrito allegado en el término de traslado de las excepciones de mérito y que el mencionado memorial fue copiado al Ministerio de Minas y Energía en el momento de su radicación, por lo que podría discutirse si operó el traslado previsto en el parágrafo del artículo 9 de la Ley 2213 de 2022 que establece:

Parágrafo. Cuando una parte acredite haber enviado un escrito deI cual deba correrse traslado a los demás sujetos procesaIes, mediante la remisión ce la copia por un canal digital, se prescindirá del traslado por Secretaría, el cual se entenderá realizado a los dos (2) días hábiles siguientes al del envío del mensaje y el término 16 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Artículo 218. Prueba pericial. (…) Cuando el dictamen sea aportado por las partes o decretado de oficio, la contradicción y práctica se regirá por las normas del Código General del Proceso.Radicación: 25000233-60-00-2022-00492-01 (72963)

Cuando el dictamen sea aportado por las partes o decretado de oficio, la contradicción y práctica se regirá por las normas del Código General del Proceso.Radicación: 25000233-60-00-2022-00492-01 (72963)

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respectivo empezará a contarse cuando el iniciador recepcione acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje.

22.1. Sin embargo, la ley procesal no establece la obligación de correr traslado a la parte demandada del escrito mediante el cual la parte demandante descorre el traslado de las excepciones.

22.2. Recientemente la Corte Suprema de Justicia se refirió a este específico punto y determinó que, cuando un dictamen pericial se aporta en una oportunidad procesal diferente a la demanda, su reforma, o la contestación, el artículo 228 del CGP exige que el juez lo ponga en conocimiento de la parte contra la que se aduce la experticia mediante auto. Lo anterior, en los siguientes términos:

2.2. A su turno, el artículo 228 del Estatuto Procesal indica que «La parte contra la cual se aduzca un dictamen pericial podrá solicitar la comparecencia del perito a la audiencia, aportar otro o realizar ambas actuaciones. Estas deberán realizarse dentro del término de traslado del escrito con el cual haya sido aportado o, en su defecto, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia que lo ponga en conocimiento(…)». Subrayado fuera de texto original.

Conforme a dicho precepto, tratándose de un dictamen pericial aportado de

defecto, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia que lo ponga en conocimiento(…)». Subrayado fuera de texto original.

Conforme a dicho precepto, tratándose de un dictamen pericial aportado de manera autónoma, esto es, en momentos diferentes a la demanda, su reforma o su contestación, el artículo 228 exige que sea el juez quien, mediante auto, lo ponga en conocimiento. En este supuesto, el envío por correo electrónico con copia a las partes no equivale a la activación automática del traslado, porque la norma especial no contempla esa modalidad como suficiente para iniciar dicho término17.

22.3. Así las cosas, en el caso sub examine era necesario que el tribunal pusiera en conocimiento del Ministerio de Minas y Energía el dictamen pericial aportado por la parte demandante, a efectos de que empezara a transcurrir la oportunidad procesal para que la entidad demandada pudiera ejercer su derecho de contradicción solicitando la comparecencia del perito a la audiencia con el objeto de interrogarlo, aportando otro dictamen, o realizando ambas actuaciones.

22.4. Ante la inexistencia de esta formalidad, esencial para garantizar el debido proceso y el derecho de defensa, se concluye que la oportunidad para que el Ministerio de Minas y Energía conociera de la experticia aportada, apenas surgió con el auto que decretó las pruebas, notificado por estado del 8 de abril de 2024.

22.5. Sin perjuicio de lo anterior, es preciso señalar que en el auto que decretó pruebas el Tribunal no ha debido pronunciarse sobre la contradicción del dictamen pericial, por la elemental razón de que para ese momento la entidad no había tenido

22.5. Sin perjuicio de lo anterior, es preciso señalar que en el auto que decretó pruebas el Tribunal no ha debido pronunciarse sobre la contradicción del dictamen pericial, por la elemental razón de que para ese momento la entidad no había tenido la oportunidad de ejercer ninguna actuación tendiente a controvertir la referida prueba.

22.6. En este orden, se revocará la decisión consistente en prescindir de la contradicción en audiencia del dictamen rendido por el perito Oscar León García y, 17 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil Agraria y Rural, sentencia dictada el 15 de abril de 2026, expediente STC 5437-2026, magistrado ponente Francisco Ternera Barrios.Radicación: 25000233-60-00-2022-00492-01 (72963)

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en su lugar, la mencionada experticia se pondrá en conocimiento del Ministerio de Minas y Energía para que, en el término de ejecutoria del auto mediante el cual el tribunal obedezca y cumpla esta providencia, pueda ejercer su derecho de contradicción respecto de este dictamen pericial, si a bien lo tiene.

En mérito de lo anterior, el despacho

RESUELVE

PRIMERO: REVÓCASE el numeral 9 del auto dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 5 de abril de 2024 y, en su lugar, SE PONE EN CONOCIMIENTO del Ministerio de Minas y Energía el dictamen pericial rendido por el experto Oscar León García para que, si a bien lo tiene, ejerza su derecho de contradicción durante el término de ejecutoria del auto que ordene obedecer y

CONOCIMIENTO del Ministerio de Minas y Energía el dictamen pericial rendido por el experto Oscar León García para que, si a bien lo tiene, ejerza su derecho de contradicción durante el término de ejecutoria del auto que ordene obedecer y cumplir esta providencia. En todo lo demás, CONFÍRMASE la providencia recurrida.

SEGUNDO: La presente providencia será notificada mediante estado electrónico, en atención a lo dispuesto por el artículo 201 de la Ley 1437 de 2011. Se ADVIERTE a los sujetos procesales que deberán INDICAR cualquier modificación en los canales de comunicación electrónica a la dirección

ces3secr@consejodeestado.gov.co.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Con firma electrónica

DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA

Magistrado